Les bonnes pratiques des collectivités territoriales répertoriées dans un guide

Les travaux ayant mené à sa rédaction  se sont articulés autour des trois segments principaux de la chaîne de traitement des dépenses pupliques locales :

• L’optimisation de l’amont de la chaîne : La gestion des dépenses (achats, factures, subventions, aides …) ;
• L’optimisation de la partie centrale de la chaîne : Le paiement des dépenses (factures, subventions, aides …) ;
• L’optimisation de l’aval de la chaîne : Le pilotage et les régularisations.

Le guide reprend cette segmentation chronologique de la chaîne de traitement des dépenses locales après avoir rappelé des conseils organisationnels. Il intègre les meilleures pratiques constatées sur le terrain en formulant des recommandations, dont le degré de prise en compte est à adapter, par définition, aux caractéristiques propres de chaque collectivité.

Préambule

A l’issue de précédents échanges entre la direction générale des finances publiques (DGFiP) et les associations nationales représentatives des ordonnateurs locaux, une charte nationale des bonnes pratiques de gestion des recettes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics a été conjointement élaborée et diffusée en 2011 (cf. Instruction de la DGFiP n°11-009-M0 du 25 mars 2011 diffusant cette charte, NOR BCR Z 11 00018 J 1).

Le 3 octobre 2013, ces mêmes partenaires ont décidé de mettre en place un groupe de travail chargé d’élaborer un guide des bonne s pratiques de gestion des dépenses des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, destiné à accompagner le déploiement de la dématérialisation globale de la chaîne de la dépense.

La dématérialisation, loin de constituer uniquement une migration d’outil informatique, constitue une occasion irremplaçab le pour l’ordonnateur et le comptable de revisiter leurs processus de traitement des dépenses dans un souci d’efficacité et de qualité comptable.

Il convient de rappeler que le cadre juridique du paiement des dépenses locales 2  suppose un partenariat étroit noué entre :

• l’exécutif local (ordonnateur) ou son délégataire qui est seul compétent :
  • pour engager et liquider les dépenses, notamment en certifiant le service fait (articles 30 et 31 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique). A ce titre, il tient une comptabilité d’engagement (articles L.2342-2, L.3341-1 et L.4341-1 du code général des collectivités territoriales) ;
  • pour émettre les ordres de payer, appelés mandats de dépenses, en qualité d’ordonnateur (article 32 du décret précité du 7 novembre 2012, articles L.2342-1, L.3221-2 et L.4231-2 du code général des collectivités territoriales) ;
  • pour mettre en place des régisseurs d’avances traitant les menues dépenses ne nécessitant pas l’émission préalable d’un mandat de dépenses. Ces régisseurs sont placés sous le double contrôle de l’ordonnateur et du comptable (articles R.1617-1 à 18 du code général des collectivités territoriales) ;
  • pour autoriser le prélèvement automatique de certaines dépenses ou solliciter le paiement par chèque sur le Trésor (article 2 de l’arrêté du 24 décembre 2012 portant application des articles 25, 26, 32, 34, 35, 39 et 43 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire  et  comptable  publique  et  énumérant  les  moyens  de  règlement  des  dépenses publiques et les moyens d’encaissement des recettes publiques, NOR EFIE1239638A).
• Le comptable public, appartenant au réseau de la DGFiP, qui est seul compétent :
  • pour contrôler les pièces comptables et justificatives nécessaires à l’exécution des dépenses, et éventuellement suspendre le paiement en cas d’anomalies constatées (articles L.1617-2 à 4 et D.1617-19 et 23 du code général des collectivités territoriales, ainsi que les articles 19 à 21, 38 et 42 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012) ;
  • pour prendre en charge, dans la comptabilité de l’organisme  public débiteur après l’avoir contrôlé (article 18 du décret précité du 7 novembre 2012), un ordre de payer transmis par l’ordonnateur (articles L.2343-1, L.3342-1 et L.4342-1 du code général des collectivités territoriales) ;pour payer une dépense pour le compte de l’organisme public débiteur dont il tient la comptabilité (article 18 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012) avec les différents moyens de paiement autorisés par la réglementation en vigueur (article 34 du même décret et son arrêté d’application précité du 24 décembre 2012 énumérant les moyens de règlement des dépenses publiques), voire consigner les fonds (articles 35 et 35 du décret susvisé) ;
  • pour  recevoir  et  exécuter  toute  opposition  ou  toute  autre  signification  ayant  pour  objet d’empêcher un paiement (article 37 du décret du 7 novembre 2012 et article L.143-1 du code des procédures civiles d’exécution) ;
  • pour émettre un avis conforme pour l’institution de régies d’avances et la nomination des régisseurs soumis à ses contrôles sur pièces et sur place (articles R.1617-1 à 18 du code général des collectivités territoriales, article 22 du décret précité du 7 novembre 2012).

La qualité du partenariat noué entre ces deux acteurs de la chaîne de traitement des dépenses locales est essentielle pour l’efficacité générale de la fonction achat de chaque organisme public local, dans le respect du délai maximal de paiement de 30 jours (cf. Instruction de la DGFiP n°13-0014 du 13 avril 2013 relative a la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique, NOR BUDE1308483J 3). Les recommandations du présent document ont pour  objet  de  favoriser  l’enrichissement  de  ce  partenariat  dans  un  cadre  conventionnel (conventions de services comptables et financiers ou engagements partenariaux4),

Les travaux ayant mené à la rédaction de ce guide se sont articulés autour des trois segments suivants de la chaîne de traitement des dépenses locales reliant les ordonnateurs locaux à leur comptable public :

   L’optimisation  de  l’amont  de  la  chaîne :  La  gestion  des  dépenses  (achats,   factures, subventions, aides …)

   L’optimisation  de  la  partie  centrale  de  la  chaîne :  Le  paiement  des  dépenses  (factures, subventions, aides …)

   L’optimisation de l’aval de la chaîne : Le pilotage et les régularisations

Le plan du présent guide reprend cette segmentation chronologique de la chaîne de traitement des dépenses locales après avoir rappelé des conseils organisationnels. Elle reprend les meilleures pratiques constatées sur le terrain en formulant des recommandations, dont le degré de prise en compte est à adapter, par définition, aux caractéristiques propres de chaque collectivité.

1) Le rappel des enjeux de l’optimisation de la chaîne de traitement des dépenses locales

1.1) Limiter les coûts de gestion des dépenses :

Le coût de paiement des factures doit être pris en compte pour fixer la stratégie générale de gestion des achats.

Une estimation des gains liés à la dématérialisation des processus de facturation a été effectuée dans l’étude d’impact de l’ordonnance n° 2014-697 du 26 juin 2014 relative au développement de la facturation électronique5.

Le gestionnaire public local est donc invité à se pencher sur chacun de ces centres de coûts (communs avec le comptable et à évaluer) pour essayer de les minimiser.

« A compter du 1er janvier 2012, l’Etat et les collectivités territoriales qui le souhaitent acceptent les factures émises par leurs fournisseurs sous forme dématérialisée » (article 25 de la loi n°2008- 776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie). L’Etat souhaite que 40% des factures qu’il reçoit (5 millions de pièces par an) le soient au format électronique d’ici à fin 2015. Ceci lui permettrait de réduire son coût moyen de traitement unitaire d’une facture dématérialisée de près de moitié par rapport à une facture papier.

Le 2° de l’article 1er de la loi n°2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser  la  vie  des  entreprises,  vise  à  rendre  progressivement  obligatoire  la  facturation électronique pour les fournisseurs émetteurs de factures à destination non seulement de l’État mais aussi des collectivités territoriales et de leurs établissements publics respectifs. La mise en œuvre de cette obligation se fera progressivement du 1er janvier 2017 au 1er janvier 2020 pour les grandes entreprises et les acheteurs publics (dès 2017), puis pour les entreprises de taille intermédiaire  (ETI,  en  2018),  pour  les  petites  et  moyennes  entreprises  (PME,  en  2019)  et enfin pour les micro-entreprises (TPE, en 2020)6.

Ces préoccupations concernent aussi le paiement des subventions et aides susceptibles d’être versées par les organismes publics locaux.

1.1.1. La dématérialisation des pièces de dépenses

Un premier vecteur de diminution des coûts moyens réside dans la dématérialisation des pièces de dépenses, notamment les ordres de payer (mandats de dépense) et leurs pièces justificatives (factures,…) adressés par l’ordonnateur au comptable public.

La Structure Nationale Partenariale (SNP), regroupant les associations représentatives des collectivités territoriales, le juge des comptes et la DGFiP,   a développé les modalités de dématérialisation des échanges des pièces comptables entre ordonnateurs, comptables et chambres régionales des comptes 7. Toute collectivité territoriale et tout établissement public local dispose ainsi de diverses solutions techniques de dématérialisation des mandats de dépense, et des bordereaux les récapitulant et des pièces justificatives  (article D.1617-23 du code général des collectivités territoriales et son arrêté d’application du 27 juin 2007 8, actualisé notamment en août 2011 et mai 2013). Pour connaître les formats techniques d’échange, il convient de se rapporter à la convention cadre nationale relative à la dématérialisation des documents de la chaîne comptable et financière des collectivités, établissements publics locaux et établissements publics de santé (version n°1,6 du 22 janvier 2015).

S’il utilise le protocole d’échange standard d’Hélios dans sa version 2 (obligatoire à compter du 1er janvier 2015), l’ordonnateur peut alors signer électroniquement ces pièces comptables qu’il n’a plus  à  transmettre  sur  support  papier  à  son  comptable  public  (source  d’économie :  éditions, manipulations, archivage,…). L’ordonnateur archive, par principe, les pièces comptables et les pièces justificatives de dépenses9.

Les  travaux  récents  conduits  au  sein  de  la  SNP  ont  permis  de  détailler  les  conditions  de destruction, par les services départementaux des archives, des pièces originales numérisées10. Le service  des  archives  de  France  (SIAF) du  ministère  de  la  culture  a  ainsi  précisé  que  « les collectivités qui ont numérisé les pièces justificatives papier avant transmission via PESv2 aux comptables pourraient se voir délivrer par le directeur des archives territorialement compétent un visa d’élimination si l’opération de numérisation s’est déroulée dans les règles de l’art, si les conditions d’un bon archivage sont réunies (par exemple dans ATLAS) ». En application de l’article R.1421-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et de ses instructions du 14 janvier 2005, 5 mai 2008 et 28 août 2009, le SIAF soutient ainsi le principe de la destruction des documents papiers numérisés, c’est à dire non nativement dématérialisés, dès lors que les conditions de cette numérisation répondent aux normes de sécurisation définies, notamment de traçabilité et d’intangibilité.

S’agissant des factures, la DGFiP procède à la mise à jour de la doctrine d’archivage, autorisant la conservation simple des factures numérisées, jusqu’à l’entrée en vigueur par étapes de l’ordonnance « facturation électronique » du 26 juin 2014.

Par ailleurs, il convient de rappeler que le projet ATLAS, actuellement en cours d’élaboration, permettra aux collectivités d’archiver gratuitement leurs différentes pièces.

Le comptable public est à sa disposition pour le conseiller afin de mettre en place la solution technique la mieux adaptée à ses besoins, avec l’appui éventuel d’un expert de la direction départementale ou régionale des finances publiques concernée (correspondant dématérialisation). Un chantier de dématérialisation des procédures est aussi l’occasion de mener des travaux de réingénierie pour renforcer la performance globale de la gestion administrative des dépenses.

Des  simplifications  sont  aussi  à  rechercher  sur  les  pièces  justificatives  à  transmettre  au comptable. Celles-ci doivent se cantonner aux pièces nécessaires aux comptables publics pour l’exercice de leurs contrôles, tels que prévus aux articles 19 et 20 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et par la jurisprudence financière. L’actualisation de la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités et établissements publics locaux mentionnée à l’article D.1617-19 du code général des collectivités territoriales et annexée à ce code s’inscrit dans cette démarche.

 1.1.2. La réduction du nombre de factures d’un montant limité grâce à la carte d’achat

Compte tenu du coût de la gestion administrative des dépenses dans les services du seul ordonnateur, il apparaît contre-productif pour ce dernier d’émettre des mandats de dépenses dont le montant est inférieur au “point mort” financier (montant auquel ce coût administratif équivaut au montant du mandat).

Ainsi, le recours à une carte d’achat permet de diminuer le coût de traitement des dépenses d’un montant limité. En effet, elle constitue un bon moyen de rationaliser la chaîne de la dépense publique au sens large, en réduisant le nombre de mandats regroupant plusieurs dépenses. La carte d’achat est un moyen de paiement confié à certains agents désignés par l’ordonnateur au sein de ses services.

Ces derniers sont chargés d’effectuer, au moyen de cette carte, des achats auprès de fournisseurs préalablement référencés dans le système informatique de l’émetteur de la carte d’achat. Les cartes d’achat sont ainsi détenues par des personnes physiques pour le compte d’un organisme public local. Seul ce dernier est lié par contrat à l’établissement financier qui a émis la carte 11.

C’est donc sous l’autorité de cette collectivité ou établissement public local, qui définit les règles de gestion de la carte en son sein, que les porteurs de carte utilisent la carte d’achat. Un plafond de paiement peut être paramétré par fournisseur, pour chaque porteur de carte. Celle-ci permet d’effectuer des achats lors d’une vente de proximité ou à distance (internet notamment).

Les services fournis par la carte d’achat à un organisme public local sont :

   la simplification du processus de commande et d’approbation qui peut être ainsi délégué  et contrôlé automatiquement. Une fois les règles de gestion (plafonds et autorisations) fixées par l’ordonnateur, le processus de commande s’en trouve allégé ;

  le service de paiement proposé, comme pour toutes les cartes bancaires (l’établissement financier  émetteur  de  la  carte règle  le  fournisseur  dans  un  délai  précis  et  demande remboursement ensuite à l’organisme public local)  ;

   la fourniture d’un système d’information complet sur les achats, attach