collectivité territoriale

now browsing by tag

 
 

Les dépenses des administrations publiques locales rationalisées

Selon le programme de Stabilité 2016-2019, adopté en Conseil des Ministres le 13 Avril 2016, la dépense locale redémarrerait en 2016 puis 2017, après le ralentissement puis le repli observés en 2014 et 2015. Au-delà de ces mouvements de nature cyclique, la rationalisation des dépenses serait favorisée par les baisses de concours financiers aux collectivités territoriales, l’environnement de basse inflation, ainsi que par la réforme territoriale et les mesures de gouvernance votées dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques (LPFP), et notamment la fixation d’un objectif d’évolution de la dé- pense publique locale (ODEDEL). Après une réduction des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales de 1,5 Md€ en 2014, une nouvelle réduction a été décidée pour les années 2015 à 2017, pour un montant total de 10,5 Md€. Cette baisse des concours de l’État permet d’associer les collectivités territoriales à l’effort de redressement des comptes publics.

La réforme territoriale permet par ailleurs la réalisation de gains d’efficience contribuant au ralentissement des dépenses de fonctionnement. La création des métropoles et la réduction du nombre d’intercommunalités constituent de forts leviers de rationalisation des dépenses au niveau du bloc communal. La réduction du nombre de régions métropolitaines, de 22 à 13, effective depuis le 1er janvier 2016, permet par ailleurs de simplifier l’organisation administrative fran- çaise. La suppression de la clause de compétence générale pour les régions et départements mise en place par la loi portant Nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe du 7 août 2015) permet de clarifier le partage des compétences et de rationaliser les interventions des collectivités territoriales. Par ailleurs, le relèvement à 15 000 habitants du seuil démographique minimal pour les intercommunalités conduira le nombre d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre à diminuer de 40 % d’ici au 1er janvier 2017.

La loi du 16 mars 2015 a permis la fusion de 1 161 communes en 340 communes nouvelles, faisant ainsi passer la France pour la première fois sous le seuil des 36 000 communes. La population regroupée dans ces communes nouvelles est de plus de 1,1 million d’habitants. A titre de comparaison, seules 25 communes nouvelles rassemblant 70 anciennes communes avaient été créées entre 2011 et 2015. Ces fusions sont effectives depuis le 1er janvier 2016.

S’agissant des outils de gouvernance, la création par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 d’un objectif d’évolution de la dépense publique locale (ODEDEL), fixant de manière indicative un taux d’évolution de la dépense locale en valeur, permet de renforcer la transparence et la confiance entre les collectivités territoriales et l’État en formalisant un engagement partagé sur le rythme d’évolution des dépenses des collectivités. Le respect de cet objectif pour sa première année d’entrée en vigueur, l’année 2014, montre l’effectivité de ce mécanisme pour inciter à la rationalisation des dépenses locales. Sa déclinaison par niveau de collectivités, effectuée à l’occasion du projet de loi de finances pour 2016, permet de renforcer son caractère incitatif en fournissant à chaque niveau de collectivités un objectif pertinent, prenant en compte sa situation particulière. Enfin, afin de tenir compte des effets favorables de l’environnement de faible inflation, l’ODEDEL a été abaissé pour 2016 dans le cadre du Projet de loi de finances de l’année (de 1,9 % prévu en LPFP, il a été porté à 1,2 %17).

S’agissant de l’évolution observée et prévue des dépenses locales, plusieurs éléments sont à noter :

  • L’investissement local a enregistré en 2015 un nouveau recul (-10,0 % après -8,4 % en 2014), baisse qui résulte notamment de l’effet du cycle électoral, renforcé par les alternances. En lien avec le cycle électoral communal usuel, l’investissement local se stabiliserait en 2016 avant de progresser à partir de 2017 et d’accélérer à mesure de l’approche des prochaines élections municipales.
  • Les dépenses de fonctionnement auraient enregistré une progression de seulement 0,9 % en 2015, après 2,2 % en 201418. Ce ralentissement est la conséquence de l’amplification du rythme de baisse des dotations en 2015 par rapport à 2014, ainsi que du contexte favorable constitué par l’environnement de basse inflation. Les rémunérations ont ainsi nettement ralenti à 2,1 % en 2015, après 3,7 % en 2014 et les consommations intermédiaires ont reculé de 1,0 %, après un recul de 0,1% en 201419. Ces dépenses de fonctionnement progresseraient de 1,4 % en 2016 et 2017, illustrant la maîtrise accrue des collectivités territoriales sur leurs dépenses. En particulier, la maîtrise des dépenses de personnel se poursuivrait avec une progression de 1,9 % par an en moyenne en 2016 et 2017. Au total, en 2015, l’ODEDEL fixé à 0,5 % pour l’ensemble des dépenses, et 2,0 % pour le fonctionnement, serait respecté pour la deuxième année consécutive.

La stratégie d’assainissement budgétaire de la France passe par le secteur public local

Selon la Commission européenne, la stratégie d’assainissement budgétaire de la France mise davantage sur une réduction générale des dépenses que sur une stratégie ciblée visant à permettre des gains d’efficacité, en particulier au sein du secteur public local. Elle invite en conséquence les pouvoirs publics à se montrer plus exigeants vis-à-vis des collectivités territoriales.

Un document de travail des services de la Commission publié le 26 février 2016 rappelle  le  rôle important des administrations publiques locales françaises dans les dépenses nationales consacrées aux affaires économiques et au logement, ainsi qu’aux loisirs et à la culture. Leurs dépenses ont représenté 11,9 % du PIB en 2013 en France. Sur la période 2003-2013, les dépenses au niveau local ont crû de 1,8 point de pourcentage (pp) du PIB, augmentation due pour la moitié à une hausse des dépenses de protection sociale.

Par rapport à la moyenne de la zone euro, les dépenses des administrations publiques locales françaises sont supérieures d’environ 1,5 pp du PIB, mais leur part dans les dépenses publiques totales est comparable (20 %). Néanmoins, les compétences des autorités locales peuvent fortement différer d’un pays à l’autre. En France, les principales catégories de dépenses sont les affaires économiques, la protection sociale et les services généraux des administrations publiques. Les administrations publiques locales françaises dépensent plus que la moyenne de la zone euro dans les domaines des affaires économiques, du logement et des équipements collectifs ainsi que des loisirs et de la culture, mais considérablement moins dans le domaine de la santé.

La hausse des dépenses des collectivités locales s’explique en partie par la décentralisation de 1980 et en partie par la structure des administrations locales en France. La hausse de 3,3 pp du PIB affichée par les dépenses des collectivités locales entre 1983 et 2013 peut s’expliquer[1], jusqu’à 60 %, par le transfert des compétences entre l’État et le niveau local, notamment en ce qui concerne la protection sociale. Les 40 % restants sont le fait des collectivités locales, dont le nombre de fonctionnaires a connu une augmentation sans mesure avec les compétences qui leur ont été transférées. Le nombre et la diversité des niveaux infranationaux de gouvernement (État, 22 régions jusqu’en 2015, 101 départements, plus de 36 000 municipalités) sont toutefois supérieurs à ceux des autres pays de l’UE, ce qui crée un risque d’inefficience dû à la duplication de certaines fonctions.

Selon les auteurs de cette étude, les dépenses des collectivités locales ne sont pas efficientes. Ils citent à cet égard une étude sur l’efficience des dépenses des départements français selon laquelle celles-ci seraient perfectibles[2]. Le Gouvernement a pris des mesures pour optimiser les activités des collectivités locales, au moyen de la réforme territoriale lancée en 2014 et menée en trois étapes[3] ; le nombre des collectivités locales a ainsi été rationalisé dans une certaine mesure, et le chevauchement de certaines fonctions, limité. À titre d’exemple, la clause de compétence générale a été abolie pour les départements et les régions (mais pas pour les autres collectivités territoriales). La mise en œuvre de cette réforme est maintenant déterminante pour recueillir les gains d’efficience envisagés. Par ailleurs, des mesures ont été prises pour rationaliser les fonctions administratives et fusionner des regroupements de communes et des régions (dont le nombre a été ramené de 22 à 13 en 2016).

Une nouvelle norme indicative de dépenses pour les collectivités locales, bien que non contraignante, complète depuis peu la réglementation existante applicable aux dépenses des collectivités locales. L’objectif d’évolution de la dépense publique locale (ODEDEL), introduit par la loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour la période 2014-2019, vise à devenir un instrument puissant pour orienter les dépenses au niveau local, en particulier parce qu’à partir de 2016, l’objectif général pour les collectivités locales sera lui-même décliné en objectifs fixés pour les régions, les départements et les municipalités. Cette norme de dépenses complète la contribution des collectivités locales au plan national d’économies de 50 milliards d’EUR sur la période 2015-2017, qui se traduira par une réduction de 10,7 milliards d’EUR des transferts de l’État vers les collectivités locales au cours de la même période. Cette diminution des transferts de l’État modifie les schémas de dépenses des collectivités locales, en particulier en ce qui concerne les investissements (comme en témoigne le recul des investissements au niveau local en 2014, plus marqué que ce que le cycle électoral aurait normalement induit). Par ailleurs, les collectivités locales ne pourront pas creuser leur dette pour compenser la raréfaction des ressources, puisqu’elles ne peuvent emprunter que pour financer des investissements, ce à quoi veillent les chambres régionales et territoriales des comptes.

La baisse des concours financiers de l’Etat aux collectivités locales a cependant donné lieu à une mobilisation générale des élus locaux, dont une journée nationale d’action le 19 septembre dernier organisée par l’Association des maires de France (AMF), durant laquelle les élus étaient appelés à sensibiliser leurs administrés sur les conséquences possibles de la baisse des dotations, parmi lesquelles étaient avancées : une remise en cause du niveau des services, des coupes dans les subventions aux associations locales, une augmentation des impôts locaux, une diminution des investissements avec à la clé des menaces sur l’emploi, notamment dans le secteur des travaux publics.

Dans ce contexte,  la préparation du 99e Congrès des maires de France qui a lieu du 31 mai au 2 juin s’annonce particulièrement délicate pour le Gouvernement.

[1] Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique: France: Une perspective internationale sur la Révision générale des politiques publiques, Éditions OCDE, 2012.

[2] Seifert, S., et Nieswand, M., What Drives Intermediate Local Governments’ Spending Efficiency: The Case of French Départements, Local Government Studies, Vol. 40(5), pp. 766-790.

[3] MAPTAM, nouvelle carte des régions et loi NOTRe.