Nicolas Billebaud

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Oui à la responsabilité des gestionnaires publics… mais aussi au niveau local !

 

 

 

L’audience solennelle de rentrée de la Cour des comptes, qui s’est tenue le 22 janvier, a été l’occasion pour le Président de la République d’exprimer sa conception des juridictions financières. Il a notamment souhaité « ouvrir une réflexion sur la responsabilité des ordonnateurs et l’évolution de la Cour de discipline budgétaire et financière » dès lors « qu’il n’y a pas d’action publique efficace s’il y a une dilution de la responsabilité ». Il partage ainsi la position du Premier président qui a déclaré que « le dispositif actuel de mise en jeu des responsabilités n’est pas adapté » et que la Cour de Discipline Budgétaire et Financière (CDBF) « doit pouvoir juger de la régularité des décisions au regard de la loi et garantir que nul ne peut s’exonérer de sa responsabilité en la matière ». Tous deux ont insisté sur le fait que l’ambition politique de restaurer la confiance dans la vie publique ne serait pas complète « sans la refondation – attendue de longue date – des mécanismes de responsabilité des gestionnaires ». Pour le Président de la République comme pour le Premier président, la « plus grande responsabilité au quotidien des actes de gestion » constitue le corolaire de « l’évolution du régime de responsabilité pour les ministres (…) avec une suppression de la Cour de justice de la République ».

Le Premier président a réitéré ce message quatre jours plus tard, lors de l’audience de rentrée de la CRC de Provence-Alpes-Côte-d’Azur le 26 janvier, en affirmant que « la première ambition poursuivie par les juridictions financières est celle du respect de la régularité et de la probité ».

Le Président de la République et le Premier président rejoignent le constat du SJFu selon lequel la responsabilité administrative et financière des gestionnaires publics pour des fautes de gestion graves ou répétées, demeure l’échelon manquant du système de régulation de la démocratie locale entre les recommandations de gestion déjà formulées par les juridictions financières, les observations définitives rendues publiques et la sanction pénale des dysfonctionnements les plus graves. Le chef de l’Etat a souligné que les citoyens ne comprenaient plus cette situation qui, « ces dernières décennies, a conduit, collectivement, à l’évolution de notre système en créant une forme d’irresponsabilité relative du quotidien, pour finir tous et toutes dans une forme de responsabilité pénale intenable, pour chacun. Ce système, si nous le laissons prospérer, conduira au triomphe des prudents, peut-être même des inefficaces, parce que ça n’est qu’une prime qu’à cela ».

Le SJFu se réjouit de cette dynamique convergente esquissée par le Président de la République, le Premier président et depuis longtemps par le Procureur général, mais seulement si elle tient compte du principe de subsidiarité et aboutit à renforcer les CRTC.

Cette nuance s’inscrit dans le sens de l’histoire. D’une part en raison de l’effacement du contrôle préfectoral de légalité qui accroît par contraste le rôle des CRTC dans la chaîne de contrôle de la gestion locale. D’autre part en miroir de la volonté du chef de l’Etat, réitérée lors de l’audience de rentrée, d’autoriser les collectivités territoriales à expérimenter des dispositifs réglementaires dérogatoires. Les CRTC sont au bon niveau pour contrôler l’émergence de cette spécialisation locale.

Cette cohérence est même cruciale pour l’avenir des juridictions financières et doit être replacée dans son contexte. L’expérimentation de la certification des comptes des hôpitaux puis des collectivités territoriales qui apparaît avoir pour seul but de justifier sa généralisation, d’une part ; la création du compte financier unique qui va inévitablement questionner à moyen terme la pérennité de la séparation ordonnateur / comptable et donc du jugement des comptes, d’autre part, posent une question existentielle : quel sera le positionnement institutionnel des CRTC dans dix ans ? des cabinets d’audits ou de commissaires aux comptes en concurrence avec les cabinets privés ? des contrôleurs de second rang se concentrant sur l’architecture du système, ainsi que l’entrevoit le Procureur général ? des sous-traitants de vastes évaluations pilotées par la Cour des comptes et contribuant à nourrir de plus en plus largement les publications de celle-ci ? ou des juridictions affermies dotées d’un pouvoir de sanction complémentaire du contrôle des comptes et de la gestion, c’est-à-dire d’un pouvoir réel et complet d’audit de l’emploi des fonds publics ? Le SJFu regrette l’absence de réflexion collective sur ces questions au sein des juridictions financières, alors que notre institution se trouve à la croisée des chemins.

Le Livre Blanc des juridictions financières, publié en juillet 2017, s’efforce de l’initier en mobilisant toute l’expertise et le recul des magistrats quotidiennement confrontés aux réalités de la République décentralisée. Le SJFu est attaché au statut de juridiction des CRTC, d’ailleurs imposé par les élus locaux en 1983, parce qu’il constitue la meilleure garantie d’indépendance, d’objectivité et donc de crédibilité pour les contrôlés comme pour les citoyens. Il croit également en la pertinence de l’échelon local du contrôle, bien adapté aux enjeux territoriaux des collectivités et entités contrôlées. Le Livre Blanc en tire les conséquences et promeut le renforcement du rôle des CRTC comme garants de la démocratie locale en proposant de leur conférer une capacité effective à sanctionner les dysfonctionnements majeurs, de les doter de la faculté de conduire des enquêtes à l’échelle d’un « écosystème territorial » et de publier sur celles-ci des rapports transversaux accessibles aux citoyens. A l’instar du Procureur général, nous restons convaincus que « la mise en jeu de responsabilités personnelles est un puissant levier de protection des intérêts de la société, de lutte contre les dérives dans le bon emploi des fonds publics, ou encore de transformation de l’État ».

 

 

Le succès d’initiatives locales comme les rencontres entre les magistrats de la CRC Auvergne-Rhône-Alpes, les magistrats judicaires de Grenoble et Chambéry, et les services de la répression des fraudes de Lyon qui se sont tenues les 8 et 9 février, ou d’initiatives syndicales comme les rencontres professionnelles du 19 janvier avec le SNDGCT, confortent notre conviction. Elles révèlent les attentes placées par les autres magistrats et fonctionnaires assermentés dans une coopération accrue avec les CRTC ; elles reflètent notre rôle incontournable de contre-pouvoir local pour assurer le bon emploi des fonds publics et la vitalité de la démocratie locale. La présence lors de la première rencontre du Procureur général et de la Direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la Justice, traduit à nos yeux l’enjeu national que revêt la cohérence de la chaîne locale de contrôle. Si un maillon est ôté, la chaîne se disloque. Le SJFu souhaite donc que les CRTC assument pleinement leur rôle régalien à l’échelon local.

Didier Migaud se prononce sur le Livre blanc

Le 5 octobre 2017, une délégation du SJFU, composée de Vincent Sivré, Nicolas Billebaud, Alain Stéphan, Thomas Montbabut, Michel Zinger et Carole Collinet, est reçue par le Premier président de la Cour des comptes, en présence de Xavier Lefort, secrétaire général, Marie-Laure Berbach, secrétaire générale adjointe et Clotilde Pézerat-Santoni, chargée de mission.

La démarche d’élaboration du Livre blanc, ses propositions et les entretiens du SJFU avec divers interlocuteurs font l’objet d’une présentation. Il est également proposé au Premier président la constitution de groupes de travail sur les propositions sur laquelle les positions convergent, ce qui est accepté.

Le Premier président se déclare intéressé par le travail réalisé et en accord avec les objectifs qui constituent les grandes parties du Livre blanc.

Il se déclare circonspect sur l‘opportunité de supprimer la CDBF et de transférer ses compétences au sein de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes. Il souligne que dans de nombreux pays, les ministres ne sont pas ordonnateurs et que la suppression de la Cour de justice de la république offre l’occasion de reposer la question du contrôle de leur responsabilité. De façon plus large, il se déclare favorable à une réforme de la CDBF avec un élargissement du champ des justiciables, des infractions et des sanctions.

Le Premier président reconnaît également qu’après quatre ans de mise en œuvre, le régime de responsabilité du comptable pourrait faire l’objet d’un bilan afin de voir s’il est possible d’aller plus loin, notamment vers une suppression de la remise gracieuse.

Le pouvoir d’injonction des juridictions financières à l’égard d’ordonnateurs négligeant de façon continue les rappels à la loi est également une idée qu’il est prêt à analyser, sous réserve de ce que permet l’organisation de la justice administrative.

Sur la deuxième partie du Livre Blanc, le seul point d’accord est d’aller vers un assouplissement de la procédure lorsqu’un magistrat contrôle plusieurs collectivités ou EPCI sur une thématique commune. Le Premier président rappelle, par ailleurs, que seule la Cour dispose de la compétence d’évaluation des politiques publiques, et que l’adoption de rapports thématiques locaux comme le contrôle des directions déconcentrées de l’Etat ne peuvent intervenir qu’en lien avec les chambres de la Cour, notamment dans le cadre de formations inter-juridictions. Le Premier Président estime préférable de renforcer la coordination des travaux entre la Cour et les CRTC plutôt que d’entreprendre des réformes de plus grande ampleur.

La troisième partie du Livre blanc, relative à l’indépendance des magistrats, a été l’occasion pour le Premier président, de rappeler l’existence de deux corps, y compris au sein des CRTC, ce qui lui permet notamment d‘écarter les propositions du SFJu sur la composition du Conseil supérieur. Il n’a pas réfuté la demande réitérée de voir les compétences du Conseil supérieur élargies, notamment en ce qui concerne les recrutements. La proposition visant à renforcer la composition et les prérogatives du collège de déontologie rencontre une réponse d’attente, le Premier président soulignant la nécessité de faire vivre la nouvelle Charte et la nouvelle organisation avant d’envisager un bilan et d’éventuelles modifications. Enfin, le Premier président souligne que des progrès ont été réalisés en matière de levée d’incompatibilité et déclare être prêt à travailler à des améliorations, dans le souci toutefois de préserver l’image des juridictions financières.

S’il rejette également la fusion des deux instances d’audit des JF, il se prononce en faveur de travaux communs sur la fonction documentaire, en cours, ou sur le système d’information, à l’initiative du SJFu. Les préconisations méthodologiques relative à l’indépendance de la mission d’audit sont écartées.

En conclusion, le Premier président indique que les points de convergence pourront donc faire l‘objet de réunions de concertation avec le SJFu, l’urgence étant la question de la responsabilité des ordonnateurs et des comptables.

Pour en savoir davantage: 

Une délégation du SJFu reçue à l’Elysée

Le SJFu reçu au cabinet du ministre de l’action et des comptes publics

Le SJFu présente son Livre blanc sur les juridictions financières

 

 

 

Une délégation du SJFu reçue à l’Elysée

Mme Sonya Djemni-Wagner, conseillère Justice et M. Fabrice Aubert, conseiller institutions, action publique et transition numérique, ont reçu le vendredi 15 septembre une délégation du SJFu composée de Vincent Sivré, président, Yves Roquelet et Nicolas Billebaud, membres du Conseil supérieur des juridictions financières.

M. Fabrice Aubert, conseiller institutions, action publique et transition numérique au cabinet du président de la République

Notre délégation a présenté le Livre blanc consacré à l’avenir des juridictions financières publié au début de l’été.

Le livre blanc recommande en premier lieu de renforcer l’office du juge financier en améliorant le régime de responsabilité des gestionnaires publics et en simplifiant celui des comptables. Il est ainsi proposé de transférer la compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) pour juger la responsabilité des gestionnaires de fonds publics à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes (CRC). Les membres du Gouvernement et les élus locaux seraient ainsi attraits devant les juridictions financières lorsqu’ils seraient mis en cause pour des manquements au droit public financier, dans le cadre de leurs fonctions. Le régime de responsabilité des comptables publics pourrait également être simplifié, en substituant au régime actuel du débet ou de la somme non rémissible, une sanction financière unique et en supprimant le pouvoir de remise gracieuse du ministre du budget. En outre, devant l’apparence peu contraignante des observations et recommandations issues des juridictions financières, il est suggéré de doter celles-ci d’un véritable pouvoir d’injonction sous astreinte.

M. Fabrice Aubert a reconnu l’intérêt de nos propositions au regard des projets à venir de la présidence de la République concernant la gestion publique et a précisé que l’introduction d’un véritable pouvoir d’injonction sous astreinte ne soulevait pas a priori de difficulté juridique voire constitutionnelle même si elle devra être dûment justifiée devant le Parlement, notamment le Sénat. Le transfert de la compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière aux juridictions financières soulève aussi la question du rôle et des prérogatives du Conseil d’Etat dans le dispositif, sachant que les conseillers d’Etat siègent actuellement de façon paritaire à la CDBF, même si celle-ci est présidée par le Premier président de la Cour des comptes.  Nous avons souligné que le Conseil d’État devait demeurer l’instance de cassation du dispositif, l’introduction d’un tribunal de cassation suggéré par Philippe Seguin en 2009, apparaissant inutilement provocatrice. M. Fabrice Aubert a aussi estimé que notre proposition de simplifier le régime de responsabilité pécuniaire des comptables publics s’inscrivait en cohérence dans les projets portés par M. Gérald Darmanin, ministre de l’Action et des comptes publics.

Dans un deuxième temps, notre délégation a exprimé le souhait d’accentuer les pouvoirs des juridictions financières de contrôle de toutes les activités ayant recours à des fonds publics ou sociaux. Afin de faire évoluer les modalités de ce contrôle, le livre blanc propose d’instituer la publication régulière de rapports annuels et thématiques par les CRC, d’instaurer une procédure permettant, dès le lancement de l’instruction, d’entendre l’ensemble des parties prenantes d’une politique publique contrôlée et de créer les conditions permettant un contrôle unique d’un organisme et des structures qui lui sont liées. Il est par ailleurs proposé d’inscrire explicitement dans un texte la mission d’évaluation des politiques publiques locales parmi les compétences des CRC.

Mme Sonya Djemni-Wagner, conseillère Justice au cabinet du président de la République

M. Fabrice Aubert a souligné l’intérêt de ces propositions, et précisé que l’évaluation de politiques publiques régionales relevait du bon sens. La mise en oeuvre d’une procédure unique pour contrôler les établissements publics de coopération intercommunale et leurs communes membres ou les communes et leurs satellites ne devrait pas soulever de difficulté tant cette proposition apparaît réaliste et raisonnable. Il a toutefois estimé que l’introduction d’une saisine des chambres régionales par les citoyens risquait d’engorger leur fonctionnement, même si un dispositif de d’examen de recevabilité était mis en place.

En dernier lieu, le SJFU appelle à développer des garanties supplémentaires pour l’indépendance des magistrats financiers. Il propose que le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes soit organisé de manière paritaire et doté d’un pouvoir d’avis conforme. Il est également recommandé de créer une inspection générale pour l’ensemble des juridictions financières, indépendante du Premier président et n’intervenant pas dans la gestion des juridictions. Enfin, la composition du collège de déontologie pourrait être modifiée afin de renforcer les prérogatives de ce dernier.

Mme Sonya Djemni-Wagner a rappelé qu’au Conseil supérieur de la magistrature judiciaire les magistrats n’étaient plus majoritaires depuis 2008. En revanche, elle a reconnu que ce conseil de Justice se prononçait avec un avis conforme sur les décisions de nomination des magistrats du siège, ce qui n’est pas le cas des Conseils supérieurs des juridictions financières. Elle a précisé qu’il était envisagé d’étendre cette disposition aux magistrats du parquet. Notre délégation a rappelé qu’il était arrivé à plusieurs reprises que le Premier président nomme un magistrat à la tête d’une juridiction malgré un avis défavorable d’un des deux Conseils supérieurs des juridictions financières. Notre délégation a aussi regretté que la procédure de détachement entrant ne reconnaissait aucune prérogative aux Conseils supérieurs des juridictions financières, alors que le Conseil supérieur des magistrats de tribunaux administratifs se prononce systématiquement sur tout détachement entrant.

Pour en savoir davantage : 

Le SJFu reçu au cabinet du ministre de l’action et des comptes publics

Le SJFu présente son Livre blanc sur les juridictions financières

 

Le SJFu reçu au cabinet du ministre de l’action et des comptes publics

Mardi 8 août 2017, une délégation du SJF composée de Vincent Sivré et Nicolas Billebaud a rencontré M. Guillaume Rauffet, conseiller au cabinet du ministre de l’Action et des Comptes publics, afin de lui présenter le Livre banc des juridictions financières.

Votre délégation a dans un premier temps sensibilisé M. Rauffet au processus d’élaboration et d’adoption du Livre blanc, qui en fait un document réfléchi, concerté et approuvé par une large majorité du corps des magistrats de CRTC. Elle a rappelé que le document s’inscrit dans l’esprit du projet de Philippe Séguin et vise à mettre en œuvre une évolution des juridictions financières discutée depuis plus de 10 ans.

Dans un second temps, votre délégation a présenté à M. Rauffet les propositions formulées par le SJF. Celui-ci a exprimé son intérêt pour le travail et les orientations du syndicat, et a pris note de nos propositions. Il a souligné que celles relatives à la responsabilité des ordonnateurs revêtaient une sensibilité politique non négligeable ; que dès lors, leur reprise ne pouvait relever que d’une initiative du président de la République. En termes de calendrier, il a admis que la loi de moralisation de la vie publique eut constitué un vecteur adapté. Votre délégation a indiqué qu’un arbitrage favorable du président de la République pourrait permettre de créer une opportunité législative.

La proposition relative à la simplification du régime de responsabilité des comptables publics lui a paru réaliste. Elle pourrait trouver sa place dans une loi de finances, initiale ou de règlement.

Votre délégation a enfin insisté sur l’importance des propositions destinées à assouplir le cadre du contrôle de la gestion pour en améliorer l’efficacité, et à renforcer l’indépendance des magistrats.

En conclusion, M. Rauffet s’est engagé à transmettre ces dernières propositions à la conseillère « fonction publique » du ministre de l’Action et des Comptes publics, et s’est montré ouvert à l’introduction des propositions relatives à la responsabilité des ordonnateurs et des comptables dans les discussions interministérielles en vue de futures réformes statutaires ou institutionnelles. Nous l’avons assuré de notre disponibilité pour décliner nos propositions, les assortir de projets de textes et les préciser par des mesures techniques.

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Une délégation du SJF, composée de Vincent Sivré, Nicolas Billebaud et Yves Roquelet, sera reçue le 15 septembre prochain par des membres du cabinet du président de la République.

Pour en savoir davantage:

Le SJFu présente son Livre blanc sur les juridictions financières

Rappel des objectifs initiaux du projet de loi portant réforme des juridictions financières