De nombreux coll\u00e8gues ont v\u00e9cu de fa\u00e7on extr\u00eamement intense les diff\u00e9rents soubresauts du projet de loi portant r\u00e9forme des juridictions financi\u00e8res<\/a>, jusqu\u2019\u00e0 sa mise en \u0153uvre partielle voire partiale.\u00a0 Nombreux sont aussi, d\u00e9sormais, les coll\u00e8gues qui n\u2019\u00e9taient pas encore dans les chambres \u00e0 cette \u00e9poque. Aussi convient-il de rappeler, alors que nous r\u00e9fl\u00e9chissons \u00e0 un livre blanc sur l’avenir des juridictions financi\u00e8res, que ce projet devait unifier les chambres r\u00e9gionales des comptes\u00a0 et la Cour des comptes, cr\u00e9er des chambres interr\u00e9gionales des comptes, et renforcer le r\u00f4le de tous les magistrats financiers en mati\u00e8re d\u2019\u00e9valuation des politiques publiques.<\/p>\n Apr\u00e8s son examen au Conseil d\u2019Etat, le projet de loi portant r\u00e9forme des juridictions financi\u00e8res \u00a0a \u00e9t\u00e9\u00a0 adopt\u00e9 en Conseil des ministres le 28 octobre 2009. Texte alors tr\u00e8s attendu, d\u2019ampleur consid\u00e9rable, il devait unifier les chambres r\u00e9gionales des comptes et la Cour des comptes en une seule entit\u00e9, les CRC devenant de simples chambres de la Cour. Dans ce cadre, des chambres interr\u00e9gionales des comptes devaient voir le jour. Il s\u2019agissait, notamment, pour le Premier pr\u00e9sident d\u2019alors, d\u2019atteindre la masse critique permettant une sp\u00e9cialisation des magistrats et d\u2019homog\u00e9n\u00e9iser leurs m\u00e9thodes afin de favoriser des comparaisons entre collectivit\u00e9s territoriales.<\/p>\n Si les auteurs de ce texte affirmaient que l\u2019examen de gestion des collectivit\u00e9s locales conserverait toute son importance, le projet de loi visait clairement \u00e0 conforter le travail de tous les magistrats<\/u> en mati\u00e8re d\u2019\u00e9valuation des politiques publiques. Par ailleurs, il faisait de la Cour des comptes la juridiction unique en mati\u00e8re de surveillance et de sanction de la discipline budg\u00e9taire et financi\u00e8re. Il cr\u00e9ait une juridiction d\u2019appel, ainsi qu\u2019un tribunal de cassation financier. Enfin, une exp\u00e9rimentation de la certification des comptes des collectivit\u00e9s locales par la Cour devait \u00eatre lanc\u00e9e avec des collectivit\u00e9s volontaires.<\/p>\n Le projet initial a fait l\u2019objet d\u2019une discussion en commission des lois de l\u2019Assembl\u00e9e nationale. Celle-ci l\u2019a profond\u00e9ment modifi\u00e9. La r\u00e9forme devenant impossible, aux yeux du Gouvernement, la d\u00e9cision fut prise de l\u2019abandonner pour l\u2019essentiel et d\u2019incorporer quelques \u00e9l\u00e9ments de celle-ci dans un autre texte devenu la loi du 13 d\u00e9cembre 2011 relative \u00e0 la r\u00e9partition des contentieux et \u00e0 l’all\u00e8gement de certaines proc\u00e9dures juridictionnelles<\/a>. Depuis lors, d’autres dispositions du projet de loi ont \u00e9t\u00e9 introduites\u00a0\u00e0 l’occasion d’examen de projets l\u00e9gislatifs connexes\u00a0\u00e0 nos missions, notamment celui de la loi D\u00e9ontologie, droits et obligations des fonctionnaires :<\/p>\n 1) Une unit\u00e9 organique de l\u2019ensemble des juridictions financi\u00e8res<\/strong><\/p>\n L\u2019article 5 du projet visait \u00e0 \u00e9tablir l\u2019unit\u00e9 organique de l\u2019ensemble des juridictions financi\u00e8res. Autrement dit, il \u00e9tait propos\u00e9 d\u2019unifier Cour et chambres r\u00e9gionales des comptes pour en faire une seule et m\u00eame entit\u00e9. Les chambres r\u00e9gionales des comptes devaient cesser d\u2019\u00eatre des juridictions autonomes et devaient devenir des composantes de la Cour, au m\u00eame titre que ses actuelles chambres. Elles devaient prendre le nom de chambres des comptes. La programmation, les m\u00e9thodes et la conduite des contr\u00f4les concernant les politiques partag\u00e9es devaient ainsi \u00eatre unifi\u00e9es. \u00abLes contr\u00f4les seraient ainsi plus homog\u00e8nes et mieux cibl\u00e9es\u00bb, faisaient alors valoir les auteurs du projet de loi. Mais, pr\u00e9cisaient-ils, \u00abcela ne remettrait nullement en cause le traditionnel contr\u00f4le organique, l\u2019examen de gestion, qui garderait toute son importance\u00bb. La commission des loi de l’Assembl\u00e9e nationale s’est prononc\u00e9e contre cette unit\u00e9 organique.<\/p>\n L\u2019article 2 du projet de loi concernait d\u2019ailleurs la comp\u00e9tence que devait exercer la Cour des comptes dans le contr\u00f4le organique des principaux acteurs locaux, d\u00e9nomm\u00e9 \u00e0 l\u2019heure actuelle, pour quelques mois encore, \u00abexamen de gestion\u00bb, et \u00abqu\u2019il s\u2019agit (indiquait l\u2019expos\u00e9 des motifs) de consacrer et de renforcer davantage compte tenu de son importance dans le fonctionnement harmonieux d\u2019une r\u00e9publique d\u00e9sormais d\u00e9centralis\u00e9e\u00bb. Les proc\u00e9dures applicables en la mati\u00e8re, de m\u00eame que les modalit\u00e9s de mise en \u0153uvre de cette comp\u00e9tence devaient \u00eatre fix\u00e9es par ordonnance. On se souvient \u00e0 cet \u00e9gard que, r\u00e9cemment, le projet initial d\u2019ordonnance n\u00b0 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie l\u00e9gislative du code des juridictions financi\u00e8res introduisait de fa\u00e7on subreptice une disposition pr\u00e9voyant une telle extension des comp\u00e9tences de la Cour aux d\u00e9pens de celles des chambres r\u00e9gionales et territoriales des comptes. Notre organisation syndicale avait\u00a0obtenu le retrait de cette disposition.<\/p>\n Le projet de loi proposait la cr\u00e9ation de chambres interr\u00e9gionales, visant \u00ab\u00e0 constituer des \u00e9quipes ayant la masse critique pour mener des travaux complexes et divers, et permettre aux magistrats de se sp\u00e9cialiser\u00bb. Il s\u2019agissait \u00e9galement \u00abde favoriser l\u2019homog\u00e9n\u00e9it\u00e9 des m\u00e9thodes de contr\u00f4le, de rendre plus faciles les comparaisons entre collectivit\u00e9s, et de conduire \u00e0 des \u00e9conomies d\u2019\u00e9chelle par la mutualisation des moyens et des fonctions support\u00bb. Nous avons connu depuis lors les normes professionnelles (1), le centre d\u2019appui m\u00e9thode (CAM) et le regroupement des chambres (2), lesquelles ont vu leurs moyens humains d\u2019appui se r\u00e9duire consid\u00e9rablement \u00e0 cette occasion, au risque de conduire les magistrats \u00e0 effectuer des t\u00e2ches administratives auparavant assur\u00e9es par un secr\u00e9tariat d\u00e9di\u00e9.<\/p>\n La d\u00e9termination des ressorts interr\u00e9gionaux devait relever du pouvoir r\u00e9glementaire, ce qui a finalement \u00e9t\u00e9 d\u00e9cid\u00e9 (2). Il \u00e9tait pr\u00e9cis\u00e9, par ailleurs, que les futures chambres r\u00e9gionales pourraient comporter des antennes r\u00e9gionales, implant\u00e9es dans les si\u00e8ges des CRC, \u00abafin de favoriser les transitions\u00bb. Il \u00e9tait \u00e9galement propos\u00e9 de cr\u00e9er un cadre statutaire unique et commun aux magistrats exer\u00e7ant au si\u00e8ge et en r\u00e9gion.<\/u>\u00a0Ces deux projets de dispositions\u00a0sont en revanche rest\u00e9s lettre morte.<\/p>\n 2) Une fonction d\u2019\u00e9valuation des politiques publiques affirm\u00e9e<\/strong><\/p>\n L\u2019article 3 du projet de loi portait sur l\u2019\u00e9valuation des politiques publiques. \u00abLa l\u00e9gitimit\u00e9 de l\u2019auditeur en mati\u00e8re d\u2019\u00e9valuation doit \u00eatre plus affirm\u00e9e\u00bb, estimaient les auteurs de ce texte. \u00abLa r\u00e9partition actuelle des comp\u00e9tences entre la Cour et les chambres r\u00e9gionales, ainsi que les modalit\u00e9s de programmation, cloisonn\u00e9es, ne permettent pas d\u2019organiser efficacement, et de fa\u00e7on homog\u00e8ne, l\u2019\u00e9valuation des politiques conduites, tant au niveau national que local\u00bb, \u00e9tait-il constat\u00e9. \u00abLa conduite d\u2019une enqu\u00eate commune aux deux niveaux de juridiction prend au moins deux ans. Son organisation est tributaire du choix de chaque CRC, juridiction autonome, de participer ou non au travail en commun. Ceci rendait difficile pour la Cour des comptes de r\u00e9pondre aux demandes d\u2019\u00e9valuation, lorsque celles-ci portaient sur des politiques dont la mise en \u0153uvre \u00e9tait en partie d\u00e9centralis\u00e9e, ce qui recouvre d\u00e9sormais les cas les plus nombreux et les plus importants<\/u>\u00bb. Ont depuis lors \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9es les formation inter juridictions (3), puis, plus r\u00e9cemment, \u00e0 la demande de notre organisation syndicale, la distinction entre FIJ1 et FIJ2 (4).<\/p>\n Le projet de loi d\u00e9crivait \u00e9galement, dans son expos\u00e9 des motifs, des ressorts r\u00e9gionaux actuels trop nombreux et trop dissemblables. \u00abSouvent trop restreints, ils ne donnent pas les \u00e9l\u00e9ments de comparaison n\u00e9cessaires, sp\u00e9cialement pour les grandes collectivit\u00e9s.\u00bb. Il ont ult\u00e9rieurement \u00e9t\u00e9 limit\u00e9 \u00e0 20 puis \u00e0 13 en m\u00e9tropole (2).<\/p>\n 3\u00b0) La Cour des comptes juridiction budg\u00e9taire et financi\u00e8re unique<\/strong><\/p>\n Le I de l\u2019article 1 du projet de loi faisait de la Cour des comptes la juridiction unique en mati\u00e8re de surveillance et de sanction de la discipline budg\u00e9taire et financi\u00e8re. Une juridiction unique de laquelle aurait relev\u00e9, en plus des comptables, les ordonnateurs, et gestionnaires<\/u>, qui sont aujourd\u2019hui du ressort de la Cour de discipline budg\u00e9taire et financi\u00e8re (CDBF). \u00abLa situation actuelle est en effet celle d\u2019une responsabilit\u00e9 de plus en plus partag\u00e9e entre l\u2019ordonnateur et le comptable public, tant en termes de tenue des comptes qu\u2019en termes de contr\u00f4le de la d\u00e9pense\u00bb, indiquait l\u2019expos\u00e9 des motifs du projet de loi. \u00abD\u00e8s lors, la dualit\u00e9 actuelle des juridictions (Cour des comptes pour les comptables, CDBF pour les ordonnateurs), ne se justifie plus\u00bb affirmaient les auteurs du projet de loi. Cette unification devait permettre en outre \u00abd\u2019accro\u00eetre la coh\u00e9rence, la transparence et la lisibilit\u00e9 des m\u00e9canismes de sanction vis-\u00e0-vis de l\u2019administration, du parlement, et de l\u2019opinion publique\u00bb.<\/p>\n Le 1 de l\u2019article 6 devait instituer une cour d\u2019appel des juridictions financi\u00e8res, afin que l\u2019ensemble des justiciables se voit reconna\u00eetre la possibilit\u00e9 d\u2019acc\u00e9der \u00e0 un juge d\u2019appel. Un tribunal de cassation financier devait \u00eatre \u00e9galement institu\u00e9 \u00abpour assurer sur l\u2019ensemble des juridictions financi\u00e8res l\u2019homog\u00e9n\u00e9it\u00e9 de jurisprudence souhaitable\u00bb. Cette proposition avait vivement \u00e9t\u00e9 contest\u00e9e par le Conseil d\u2019Etat, seul habilit\u00e9, selon lui, \u00e0 casser une d\u00e9cision de\u00a0la Cour des comptes, juridiction administrative.<\/p>\n La responsabilit\u00e9 des ordonnateurs locaux et nationaux, \u00e0 l’exception des ministres, qui devaient\u00a0devenir\u00a0justiciable de la Cour des comptes (et non plus uniquement de la Cour de discipline budg\u00e9taire et financi\u00e8re) \u00a0dans le projet de loi de 2009 relatif \u00e0 la r\u00e9forme des juridictions financi\u00e8res a \u00e9t\u00e9 l’objet d’une tentative de sauvetage partiel par amendement lors de l’examen\u00a0du projet de loi relative \u00e0 la r\u00e9partition des contentieux et \u00e0 l\u2019all\u00e8gement de certaines proc\u00e9dures juridictionnelles. Le dispositif faisait l\u2019objet d\u2019un article 24 quater qui fut en d\u00e9finitive expurg\u00e9 de la loi lors de sa lecture \u00e0 l’Assembl\u00e9e nationale.<\/p>\n 4\u00b0) Exp\u00e9rimentation de la certification des comptes des collectivit\u00e9s<\/strong><\/p>\n Le 1 de l\u2019article 4 de ce projet consacrait le r\u00f4le de la Cour des comptes dans le processus de certification des comptes publics. Il \u00e9tait propos\u00e9 que la Cour coordonne une exp\u00e9rimentation l\u00e9gale de la certification des comptes des collectivit\u00e9s locales, qui devait \u00eatre men\u00e9e avec certaines collectivit\u00e9s volontaires. Ce projet a finalement pris corps avec l\u2019article 110 de la loi NOTR\u00e9 (5). Une telle exp\u00e9rimentation devait\u00a0 impliquer un certain nombre de conditions pr\u00e9alables, qui devaient \u00eatre pr\u00e9cis\u00e9es, comme l\u2019\u00e9tablissement d\u2019un compte financier unique<\/u>, l\u2019adoption de r\u00e9f\u00e9rentiel de normes comptables<\/u>, le d\u00e9veloppement du contr\u00f4le interne<\/u>, ce qui \u2013 d\u00e9j\u00e0 – justifiait un commencement de mise en \u0153uvre de cette mesure diff\u00e9r\u00e9 de trois ans apr\u00e8s la promulgation de la loi.<\/p>\n Le Conseil d’Etat avait alors rappel\u00e9 que\u00a0l\u2019activit\u00e9 de certification des comptes des administrations autres que l\u2019Etat constitue une activit\u00e9 marchande, qui doit respecter les r\u00e8gles de la commande publique et de la libre prestation de services. Au terme de l’exp\u00e9rimentation, la Cour des comptes \u00e9tait appel\u00e9e \u00e0 proposer ses services de certification aux administrations publiques autres que l\u2019Etat dans le respect de ces obligations et, notamment, en respectant leur libert\u00e9 de choix et en assurant la facturation de ses travaux dans les conditions du march\u00e9.<\/p>\n En d\u00e9finitive, seules la responsabilit\u00e9 des gestionnaires et l’unit\u00e9 organique des juridictions financi\u00e8res, y compris dans son volet statutaire, n\u00e9cessitent encore aujourd’hui une attention soutenue.<\/p>\n Notes:<\/strong><\/p>\n De nombreux coll\u00e8gues ont v\u00e9cu de fa\u00e7on extr\u00eamement intense les diff\u00e9rents soubresauts du projet de loi portant r\u00e9forme des juridictions financi\u00e8res, jusqu\u2019\u00e0 sa mise en \u0153uvre partielle voire partiale.\u00a0 Nombreux sont aussi, d\u00e9sormais, les coll\u00e8gues qui n\u2019\u00e9taient pas encore dans les chambres \u00e0 cette \u00e9poque. 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