Cet article de G\u00e9rard Moreau a \u00e9t\u00e9 publi\u00e9 sur le blog du journal Le Monde le 7 juin 2013<\/p>\n
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Le contr\u00f4le des r\u00e9sultats et de la gestion des organismes publics et priv\u00e9s est une exigence pour tout responsable. S\u2019agissant de cr\u00e9dits publics, en recettes ou en d\u00e9penses, il s\u2019agit m\u00eame d\u2019une exigence politique absolue au nom m\u00eame de l\u2019exercice du pouvoir et pour l\u2019efficacit\u00e9 m\u00eame de cet exercice. L\u2019histoire nous a appris \u00e0 de multiples reprises que tout pouvoir public, parce qu\u2019il doit satisfaire ses propres besoins, civils et militaires, doit se pr\u00e9occuper de la collecte des imp\u00f4ts comme de l\u2019efficacit\u00e9 de ses d\u00e9penses, donc tenter d\u2019\u00e9viter les manipulations d\u2019o\u00f9 qu\u2019elles proviennent. D\u2019o\u00f9 l\u2019institution de syst\u00e8mes de contr\u00f4les, et, parmi eux, de chambres des comptes, puis de juridictions financi\u00e8res ind\u00e9pendantes. Ce raisonnement a valu pour l\u2019ancien r\u00e9gime royal\u00a0; il ne vaut pas moins \u00e0 la p\u00e9riode moderne et contemporaine. Mais la pression de l\u2019opinion renforce encore la n\u00e9cessit\u00e9 de l\u2019ind\u00e9pendance des juridictions financi\u00e8res.<\/p>\n
Cette exigence est en effet d\u2019autant plus n\u00e9cessaire aujourd\u2019hui que les enjeux sont complexes, dans un contexte de crise structurelle et conjoncturelle. Conjoncturelle, bien entendu, avec la crise \u00e9conomique et social actuelle, mais structurelle aussi, compte tenu de la n\u00e9cessit\u00e9 croissante de trouver les ressorts d\u2019un d\u00e9veloppement durable dans un monde dont les ressources apparaissent de plus en plus limit\u00e9es \u00e0 long terme, alors m\u00eame que ses besoins apparaissent encore et pour longtemps en expansion.<\/p>\n
Pour autant, la fonction de \u00ab\u00a0contr\u00f4le\u00a0\u00bb est un exercice d\u2019une grande difficult\u00e9, \u00e0 la fois du fait de la sophistication croissante des structures et des techniques, souvent mal ma\u00eetris\u00e9es, mais, plus banalement, du fait m\u00eame qu\u2019il existe de multiples formes de \u00ab\u00a0contr\u00f4le\u00a0\u00bb[1]<\/a>\u00a0qui ont des objectifs, des m\u00e9thodes et des produits diff\u00e9rents qu\u2019on ne peut pas assimiler ou confondre sans les plus grandes pr\u00e9cautions pour que leurs enseignements soient utilisables.<\/p>\n En France, la Cour des comptes, renforc\u00e9e depuis trente ans par le r\u00e9seau des chambres r\u00e9gionales des comptes, r\u00e9pond-elle aujourd\u2019hui \u00e0 cette exigence, compte tenu non seulement de l\u2019\u00e9volution du monde ext\u00e9rieur mais aussi de la multiplication des attentes qu\u2019on lui confie en th\u00e9orie de satisfaire\u00a0? La r\u00e9ponse apport\u00e9e \u00e0 cette question d\u2019ensemble se lit dans l\u2019histoire quotidienne de l\u2019institution depuis sa cr\u00e9ation en 1807, car cette histoire a construit \u00e0 la fois la culture d\u2019une \u00ab\u00a0compagnie\u00a0\u00bb, comme on se pla\u00eet \u00e0 le r\u00e9p\u00e9ter encore en citant des textes du 19\u00e8 si\u00e8cle, et de ses magistrats, m\u00eame fra\u00eechement \u00e9moulus de leur formation, m\u00eame adapt\u00e9s aux techniques et aux r\u00e9flexes contemporains.<\/p>\n Le propos des pages qui suivent n\u2019est pourtant pas de retracer une histoire aussi longue, du reste commenc\u00e9e il y a bien plus de temps encore sous la royaut\u00e9[2]<\/a>. Sans l\u2019oublier, le pr\u00e9sent texte se limite \u00e0 d\u00e9crire et \u00e0 analyser les cinq ans qui viennent de s\u2019\u00e9couler depuis que, le jour de la c\u00e9l\u00e9bration solennelle du bicentenaire de la cr\u00e9ation de la Cour des comptes, au cours d\u2019une s\u00e9ance solennelle, le pr\u00e9sident de la R\u00e9publique a demand\u00e9 que lui soit pr\u00e9sent\u00e9e une proposition de \u00ab\u00a0r\u00e9forme\u00a0\u00bb pour que la France dispose \u00ab\u00a0d\u2019un grand organisme national d\u2019audit\u00a0\u00bb. Impulsion, malentendu ou ignorance, cette d\u00e9claration a ouvert une p\u00e9riode d\u2019agitation interne et externe \u00e0 la Cour dont les effets sont encore bien incertains.<\/p>\n Il s\u2019agit donc de retracer ici le d\u00e9roulement de ce qui s\u2019est intitul\u00e9 \u00e0 la Cour, de 2007 \u00e0 2012, \u00ab\u00a0La r\u00e9forme\u00a0\u00bb.<\/p>\n Cette appellation garde quelque chose d\u2019\u00e9trange puisque, au moment du 5 novembre 2007, depuis 1807 et particuli\u00e8rement au cours des cinquante derni\u00e8res ann\u00e9es et encore dans les plus r\u00e9centes jusqu\u2019\u00e0 la veille de cette c\u00e9r\u00e9monie, bien des r\u00e9formes s\u2019\u00e9taient d\u00e9roul\u00e9es \u00e0 la Cour des comptes. Il est donc utile, sans en faire l\u2019ex\u00e9g\u00e8se d\u00e9taill\u00e9e, d\u2019en faire une mention rapide au moins depuis la fin de la seconde guerre mondiale.<\/p>\n Comme toute institution vivante, la Cour a \u00e9volu\u00e9 avec l\u2019histoire et les changements politiques et l\u00e9gislatifs, voire jurisprudentiels, puisque la Cour reste soumise \u00e0 son juge de cassation, le Conseil d\u2019Etat et, plus r\u00e9cemment, aux Cours europ\u00e9ennes.<\/p>\n Au cours de la p\u00e9riode r\u00e9cente, quelques grandes dates marquent cette histoire pour la Cour\u00a0: au moment de l\u2019apr\u00e8s-guerre, la cr\u00e9ation de la Cour de discipline budg\u00e9taire et financi\u00e8re (CDBF) pour aller vers une mise en cause des ordonnateurs en plus de celle, traditionnelle, des comptables publics a marqu\u00e9 la volont\u00e9 du l\u00e9gislateur, d\u2019une part, d\u2019impliquer les gestionnaires ordonnateurs de d\u00e9penses pour aller au-del\u00e0 du contr\u00f4le des comptables publics, mais aussi, d\u2019autre part, de s\u00e9parer les juridictions, puisque la CDBF est une juridiction distincte de la Cour des comptes\u00a0; en m\u00eame temps, la v\u00e9rification des comptes des entreprises publiques, multipli\u00e9es par les nationalisations d\u2019apr\u00e8s-guerre, a \u00e9t\u00e9 confi\u00e9e \u00e0 la Cour.<\/p>\n Trente-cinq ans plus tard, au d\u00e9but des ann\u00e9es 80, la grande r\u00e9forme de la d\u00e9centralisation a conduit \u00e0 la cr\u00e9ation des chambres r\u00e9gionales et territoriales des comptes, entit\u00e9s ind\u00e9pendantes de la Cour pour leur programme et leurs d\u00e9lib\u00e9rations, et \u00e0 la constitution d\u2019un r\u00e9seau de juridictions financi\u00e8res\u00a0: l\u2019ann\u00e9e du bicentenaire \u00e9tait donc aussi l\u2019anniversaire des vingt-cinq ans de leur cr\u00e9ation l\u00e9gislative. A la m\u00eame \u00e9poque allait dispara\u00eetre la commission de v\u00e9rification des comptes des entreprises publiques, la sph\u00e8re de l\u2019Etat et son interventionnisme, malgr\u00e9 l\u2019\u00e9pisode du d\u00e9but des ann\u00e9es 80 \u00e9tant appel\u00e9s \u00e0 d\u00e9cro\u00eetre.<\/p>\n La troisi\u00e8me grande date correspond \u00e0 l\u2019impact sur la Cour de la promulgation de la loi organique sur les lois de finances (LOLF) du 1er<\/sup>\u00a0ao\u00fbt 2001 qui r\u00e9formait l\u2019ordonnance budg\u00e9taire de 1959. Cette r\u00e9forme n\u2019a pas seulement chang\u00e9 la pr\u00e9sentation des lois de finances, confi\u00e9 un m\u00e9tier nouveau de certification des comptes de l\u2019Etat \u00e0 la Cour (bient\u00f4t \u00e9largi par la loi organique du 2 ao\u00fbt 2005 \u00e0 ceux de la s\u00e9curit\u00e9 sociale) et organis\u00e9 de nouvelles relations avec le Parlement\u00a0; elle a surtout, en s\u2019inspirant tant de la comptabilit\u00e9 priv\u00e9e que des m\u00e9thodes de management des entreprises, modifi\u00e9 \u00e0 la fois la langue et, d\u2019une mani\u00e8re mal \u00e9valu\u00e9e encore, la culture de l\u2019analyse de la gestion publique. Sa mise en \u0153uvre a mobilis\u00e9 pour longtemps les forces les plus vives de la Cour\u00a0; elle a, pour partie, \u00e9t\u00e9 \u00e0 l\u2019origine de l\u2019affaiblissement de son r\u00f4le juridictionnel traditionnel, c\u2019est \u00e0 dire du contr\u00f4le exerc\u00e9 sur les comptables publics.<\/p>\n D\u2019autant, pr\u00e9cis\u00e9ment dans ce dernier domaine, que les exigences d\u2019un \u00ab\u00a0proc\u00e8s \u00e9quitable\u00a0\u00bb se sont, simultan\u00e9ment, accrues. Le principe de la responsabilit\u00e9 personnelle et p\u00e9cuniaire des comptables publics contraint ces derniers \u00e0 produire les comptes de chaque exercice au juge des comptes, qui en v\u00e9rifie l\u2019exactitude et la r\u00e9gularit\u00e9, tout en enjoignant au comptable de les r\u00e9tablir en cas d\u2019anomalie et de manquant dans la caisse. M\u00eame si, selon les termes consacr\u00e9s jusqu\u2019ici, la Cour juge les comptes et non les comptables, ce sont ces derniers qui sont mis en d\u00e9bet et doivent \u00ab\u00a0r\u00e9tablir la caisse\u00a0\u00bb lorsque des recettes n\u2019ont pas \u00e9t\u00e9 recouvr\u00e9es ou des d\u00e9penses indues et non justifi\u00e9es r\u00e9gl\u00e9es, ou m\u00eame lorsque des erreurs ont \u00e9t\u00e9 commises dans les comptes. Le risque civil que les comptables courent a donc conduit tant le Conseil d\u2019Etat (jurisprudence Labor Metal du 23 avril 2000, notamment) que la Cour europ\u00e9enne des droits de l\u2019homme (arr\u00eat Martinie du 12 avril 2006) \u00e0 fixer des r\u00e8gles de proc\u00e9dure. Ces r\u00e8gles ont \u00e9t\u00e9 codifi\u00e9es par voies l\u00e9gislative et r\u00e9glementaire et ont abouti \u00e0 une transformation compl\u00e8te de la proc\u00e9dure juridictionnelle \u00e0 compter de 2009.<\/p>\n Il est donc clair que fin 2007 la Cour et les chambres r\u00e9gionales et territoriales \u00e9taient engag\u00e9es dans un processus de changement profond\u00a0; aussi bien, une forte r\u00e9flexion des magistrats de la Cour au premier semestre 2004 avait conduit \u00e0 un document interne d\u2019orientations strat\u00e9giques\u00a0; de m\u00eame, un colloque public les 5 et 6 avril 2005, intitul\u00e9 \u00ab\u00a0finances publiques et responsabilit\u00e9\u00a0: l\u2019autre r\u00e9forme\u00a0\u00bb, par r\u00e9f\u00e9rence \u00e0 celle de la modernisation de l\u2019Etat, alors d\u00e9velopp\u00e9e par le gouvernement, avait agit\u00e9 plusieurs propositions au moment o\u00f9 se mettaient en place les nouvelles r\u00e8gles de la loi de finances et la n\u00e9cessit\u00e9 pour la Cour de s\u2019y adapter.<\/p>\n Le tempo d\u00e9clench\u00e9 par le discours du pr\u00e9sident de la R\u00e9publique de novembre 2007, avec ses accents volontaristes, conjugu\u00e9s avec la personnalit\u00e9 du Premier pr\u00e9sident Philippe S\u00e9guin, ont n\u00e9anmoins relanc\u00e9 et \u00e9largi les perspectives en lan\u00e7ant un vaste tohu-bohu.<\/p>\n <\/p>\n Dans ce qui a \u00e9t\u00e9 pr\u00e9sent\u00e9 alors, \u00e0 partir de fin 2007, comme \u00ab\u00a0la\u00a0\u00bb r\u00e9forme de la Cour\u00a0 -on vient de voir ce qu\u2019il en \u00e9tait-, trois grandes p\u00e9riodes se succ\u00e8dent. La premi\u00e8re p\u00e9riode, anim\u00e9e par P. S\u00e9guin, s\u2019ach\u00e8ve avec le d\u00e9p\u00f4t d\u2019un projet de loi gouvernemental, peu de jours avant la mort brutale de P. S\u00e9guin. La seconde qui s\u2019ach\u00e8ve avec la promulgation du cinqui\u00e8me projet de loi comportant des dispositions sur les juridictions financi\u00e8res, est davantage anim\u00e9 par un dialogue ou une \u00ab\u00a0dyarchie\u00a0\u00bb, plus ou moins transparente, Migaud-Warsmann, l\u2019un et l\u2019autre, \u00e0 la Cour ou \u00e0 la commission des lois de l\u2019Assembl\u00e9e nationale,\u00a0 cherchant \u00e0 accomplir \u00ab\u00a0la\u00a0\u00bb r\u00e9forme comme un h\u00e9ritage, sans doute apocryphe, de la volont\u00e9 de P. S\u00e9guin et en hommage \u00e0 sa personnalit\u00e9. La troisi\u00e8me vient de commencer avec la mise en application des textes vot\u00e9s en 2010 et 2011. Elle seule comptera puisqu\u2019elle dira ce qu\u2019aura r\u00e9ellement produit cet ensemble de dispositions, assez disparates.<\/p>\n En le disant autrement, on peut soutenir que P. S\u00e9guin a voulu tenir compte de l\u2019orientation, en forme de mot d\u2019ordre, souhait\u00e9e par le pr\u00e9sident de la R\u00e9publique de lancer des r\u00e9formes de structure. Et P. S\u00e9guin a voulu montrer que la Cour \u00e9tait exemplaire. Il a donc imagin\u00e9, et r\u00e9dig\u00e9, des projets de textes. Apr\u00e8s sa disparition, et en d\u00e9pit du climat r\u00e9sultant, comme on le verra plus loin, de la mani\u00e8re dont le projet avait \u00e9t\u00e9 \u00e9labor\u00e9, D. Migaud, appuy\u00e9 par le pr\u00e9sident de la commission des lois, P Warsmann, s\u2019est plac\u00e9 comme l\u2019ex\u00e9cuteur testamentaire de ce projet, m\u00eame si la difficult\u00e9 de l\u2019h\u00e9ritage a conduit \u00e0 toute une s\u00e9rie de modifications.<\/p>\n A c\u00f4t\u00e9 de ces acteurs principaux, il y a, \u00e0 l\u2019ext\u00e9rieur comme \u00e0 l\u2019int\u00e9rieur des juridictions financi\u00e8res,\u00a0 d\u2019autres acteurs qui s\u2019agitent ou font pression, autant qu\u2019ils le peuvent, avec des r\u00e9sultats variables.<\/p>\n A l\u2019ext\u00e9rieur, se trouve d\u2019abord le pr\u00e9sident de la R\u00e9publique. Celui-ci, en pronon\u00e7ant le discours qui lui \u00e9tait pr\u00e9par\u00e9, a \u00e9mis l\u2019id\u00e9e de \u00ab\u00a0la\u00a0\u00bb r\u00e9forme, mot de P. S\u00e9guin qui lui convenait\u00a0; le pr\u00e9sident de la R\u00e9publique n\u2019avait sans doute pas d\u2019autre dessein que de laisser faire P. S\u00e9guin, en se contentant de la satisfaction d\u2019\u00e9mettre une belle parole sur le r\u00f4le d\u2019audit de la Cour tout en conservant une certaine m\u00e9fiance de l\u2019ind\u00e9pendance de l\u2019institution ou plut\u00f4t de la difficult\u00e9 de contr\u00f4ler ses interventions. Le pr\u00e9sident avait donc plac\u00e9 son conseiller, H. Guaino, conseiller ma\u00eetre de la Cour tout r\u00e9cent, en surveillance.<\/p>\n Mais il est d\u2019autres surveillances\u00a0: le minist\u00e8re des finances, budget et comptabilit\u00e9 publique, pour des raisons diff\u00e9rentes, \u00ab\u00a0marquent\u00a0\u00bb les initiatives de la Cour et peuvent parfois s\u2019en inqui\u00e9ter. Sans jeu de mots, leur objet est d\u00e9sormais de contr\u00f4ler les interventions de la Cour. S\u2019agissant de la direction du budget, la LOLF a en effet bien plus qu\u2019auparavant replac\u00e9 la Cour comme un interlocuteur dans les d\u00e9bats autour de la loi de finances que le budget entretient avec le Parlement, et notamment avec les commissions des finances. Sous l\u2019empire de l\u2019ordonnance de 1959, la Cour \u00e9tablissait un rapport annuel sur l\u2019ex\u00e9cution des lois de finances, en vue de la loi de r\u00e8glement, mais ce rapport rituel coupl\u00e9 avec une loi qui n\u2019int\u00e9ressait gu\u00e8re n\u2019\u00e9tait pas g\u00e9n\u00e9rateur de difficult\u00e9 pour l\u2019administration. Avec la LOLF, et le calendrier serr\u00e9 qui fait examiner la loi de r\u00e8glement avant la loi de finances, le rapport sur les r\u00e9sultats et la gestion budg\u00e9taires para\u00eet en m\u00eame temps que la loi de r\u00e8glement \u00e0 laquelle il est joint et dresse un premier commentaire des rapports d\u2019analyse des performances (RAP). S\u2019y ajoutent, d\u2019une part, pour le d\u00e9bat d\u2019orientation budg\u00e9taire un second rapport sur la structure des finances publiques, d\u2019autre part, toute une s\u00e9rie de rapports sp\u00e9cifiques, dits de l\u2019article 58 2\u00b0, sur des sujets demand\u00e9s \u00e0 la Cour par les deux commissions des finances du Parlement, rapports dont l\u2019examen public est fr\u00e9quemment d\u00e9cid\u00e9 par l\u2019une ou l\u2019autre des commissions.\u00a0 Enfin, les d\u00e9crets d\u2019avance sont soumis pour avis \u00e0 la Cour. Au total, la direction du budget doit rester attentive aux interventions de la Cour pour qu\u2019elle ne puisse prendre trop de poids par rapport \u00e0 ses initiatives propres.<\/p>\n La direction g\u00e9n\u00e9rale des finances publiques (DGFiP) surveille la Cour davantage encore. D\u2019une part, la DGFiP g\u00e8re les comptables publics et prot\u00e8ge \u00e0 ce titre les corps des finances dans lesquels elle puise pour les nommer\u00a0; elle exerce de fait abondamment du pouvoir de remise gracieuse du ministre quand un comptable est mis en d\u00e9bet par la Cour ou par une chambre r\u00e9gionale, au point qu\u2019on a pu se demander si la responsabilit\u00e9 personnelle du comptable devant le juge financier gardait un sens[3]<\/a>. Mais, d\u2019autre part, la certification des comptes de l\u2019Etat, \u00e0 laquelle la Cour doit proc\u00e9der depuis la mise en application de la LOLF, met face \u00e0 face la Cour et la DGFiP qui \u00e9tablit ces comptes\u00a0; la relation complexe qui r\u00e9sulte de ce face \u00e0 face s\u2019analyse comme une sorte de tr\u00eave arm\u00e9e entre les deux institutions contraintes de travailler ensemble. Autant dire que tout projet de r\u00e9forme venant de la Cour est scrut\u00e9 avec attention.<\/p>\n A l\u2019int\u00e9rieur des juridictions financi\u00e8res, trois types d\u2019interlocuteurs vont se manifester, pour repr\u00e9senter les personnels de tous types des juridictions financi\u00e8res\u00a0: le syndicat des juridictions financi\u00e8res, qui regroupe les magistrats des CRTC, l\u2019association des magistrats de la Cour des comptes, les syndicats classiques des personnels administratifs et techniques des juridictions financi\u00e8res. Leurs poids respectifs comme leurs modes d\u2019intervention sont diff\u00e9rents, mais le point commun de leurs interventions sera l\u2019insatisfaction tant de la mani\u00e8re dont est conduite \u00ab\u00a0la\u00a0\u00bb r\u00e9forme que du fond m\u00eame de beaucoup de ses dispositions.<\/p>\n Pour chacun de ces interlocuteurs institutionnels, une longue histoire serait n\u00e9cessaire pour bien comprendre comment ils interviennent et les passages qui suivent sont in\u00e9vitablement, comme pour les pr\u00e9c\u00e9dents, sch\u00e9matiques et partiels, voire inexacts compte tenu de la vision limit\u00e9e que pouvait en avoir l\u2019auteur de ces lignes. Il faut n\u00e9anmoins en tenter une pr\u00e9sentation.<\/p>\n Les trois types d\u2019interlocuteurs ne sont \u00e9videmment pas \u00e9quivalents\u00a0: les uns sont des \u00ab\u00a0magistrats\u00a0\u00bb financiers, qui se flattent d\u2019\u00eatre inamovibles, les autres appartiennent \u00e0 des corps administratifs et techniques plus traditionnels. Avec cette diff\u00e9rence s\u00e9mantique significative que les premiers sont les \u00ab\u00a0membres\u00a0\u00bb des juridictions, alors que les seconds n\u2019en sont que les fonctionnaires. Il en r\u00e9sulte, d\u2019une part, une tendance accrue au corporatisme des magistrats, d\u2019autre part, un paradoxe puisque les fonctions des magistrats ne peuvent s\u2019exercer, en dehors m\u00eame de toute question logistique, sans les personnels dits administratifs que sont les assistants de v\u00e9rification et les personnels de greffe.<\/p>\n Complication centrale, les conseillers de la Cour et les conseillers des CRTC entretiennent une relation complexe\u00a0: \u00e0 la Cour, le recrutement initial de l\u2019ENA correspond au \u00ab\u00a0statut\u00a0\u00bb de grand corps li\u00e9 aux premiers rangs du classement final, alors que pour les CRTC, le recrutement s\u2019op\u00e8re bien plus loin dans le classement, comme les \u00e9narques ordinaires. Les recrutements exceptionnels op\u00e9r\u00e9s dans la rapidit\u00e9 au moment de la constitution des CRTC dans les ann\u00e9es 80 ont en outre la r\u00e9putation d\u2019avoir \u00e9t\u00e9 peu s\u00e9lectifs. D\u00e8s lors, bien des conseillers de la Cour regardent de haut leurs coll\u00e8gues des CRTC et, sym\u00e9triquement, beaucoup de conseillers des CRTC entretiennent comme un complexe d\u2019inf\u00e9riorit\u00e9 face \u00e0 la Cour. Les relations interjuridictions p\u00e2tissent fortement des distances psychologiques ainsi cr\u00e9\u00e9es.<\/p>\n Le syndicat des juridictions financi\u00e8res d\u00e8s l\u2019origine s\u2019est donn\u00e9 la volont\u00e9 de limiter autant que possible les \u00e9carts statutaires et financiers entre magistrats de la Cour et des CRTC. Il s\u2019est donc organis\u00e9 pour ma\u00eetriser ou peser sur les nominations, les promotions, les changements statutaires. Il l\u2019a fait de mani\u00e8re classique en cherchant \u00e0 influencer les d\u00e9cisions individuelles prises et, \u00e0 l\u2019origine, en ne s\u2019int\u00e9ressant que subsidiairement et sous cet angle, aux modes d\u2019organisation et de fonctionnement de leur institution.<\/p>\n On verra comment il s\u2019est battu face au projet de r\u00e9forme de P. S\u00e9guin, pour finalement s\u2019y opposer.<\/p>\n L\u2019association des magistrats et anciens magistrats de la Cour des comptes[4]<\/a>\u00a0n\u2019est pas et n\u2019a jamais voulu \u00eatre de nature syndicale[5]<\/a>. Les magistrats de la Cour, et particuli\u00e8rement les conseillers ma\u00eetres vivent la coll\u00e9gialit\u00e9 comme un d\u00e9bat entre pairs, pr\u00e9sidents inclus. Traditionnellement, l\u2019association collabore donc avec les autorit\u00e9s de la Cour, par convenance, respect et confraternit\u00e9\u00a0; elle fonctionne depuis longtemps comme un club, qui g\u00e8re les affaires culturelles du groupe, en particulier le cercle des magistrats et son public choisi, anime la f\u00eate de la musique et organise des concerts choisis. Prot\u00e9geant les int\u00e9r\u00eats moraux de ses membres, elle avait d\u00e9velopp\u00e9 une r\u00e9flexion sur les statuts des magistrats. A une date r\u00e9cente seulement, son bureau a commenc\u00e9 de s\u2019impliquer dans une r\u00e9flexion sur divers sujets relatifs aux missions et aux m\u00e9thodes de la Cour, en bonne entente avec P. S\u00e9guin du reste qui avait trouv\u00e9 utile de lui demander un avis sur une charte de d\u00e9ontologie et l\u2019\u00e9laboration d\u2019une grille d\u2019\u00e9valuation des magistrats de la Cour. S\u00e9duits par cette forme de travail participatif, les membres du bureau esp\u00e9raient poursuivre dans cette voie de collaboration avec les autorit\u00e9s de la Cour et au premier chef avec le Premier pr\u00e9sident, notamment par rapport \u00e0 la d\u00e9mographie vieillissante du corps des magistrats[6]<\/a>.<\/p>\n L\u2019opportunit\u00e9 d\u2019op\u00e9rer une r\u00e9forme profonde offerte \u00e0 P. S\u00e9guin par le discours du pr\u00e9sident de la R\u00e9publique allait tout changer\u00a0: dans les conditions que l\u2019on va voir, l\u2019association s\u2019est sentie marginalis\u00e9e et est rentr\u00e9e dans une attitude plus oppositionnelle et revendicative, afin de pouvoir intervenir, au nom des magistrats dans les grands choix de la r\u00e9forme. Faute d\u2019avanc\u00e9e ou de succ\u00e8s dans cette voie, l\u2019association s\u2019est rapproch\u00e9e de plus en plus des organisations syndicales, tout en prenant des positions ext\u00e9rieures de plus en plus publiques. D\u2019un club \u00e0 la disposition du Premier pr\u00e9sident, l\u2019association est ainsi devenue un acteur autonome, en lien avec les parlementaires et les cabinets minist\u00e9riels, tout en recherchant de plus en plus des propositions constructives pour am\u00e9liorer le fonctionnement de la Cour, tout en d\u00e9fendant les int\u00e9r\u00eats moraux de ses membres.<\/p>\n Les syndicats de personnels, li\u00e9s par un partenariat plus classique avec l\u2019administration de la Cour et tr\u00e8s formel, sont le plus souvent dans une attitude de d\u00e9fense de droits acquis et de revendications plus ponctuelles. La r\u00e9forme qui leur sera propos\u00e9e sans concertation soul\u00e8vera donc tr\u00e8s naturellement une vive opposition de leur part. Opposition relativement impuissante, m\u00eame si quelques primes de d\u00e9m\u00e9nagement seront obtenues\u2026. En r\u00e9alit\u00e9, la relation administration de la Cour-syndicats est des plus classique, au sein d\u2019un comit\u00e9 technique paritaire o\u00f9 se d\u00e9roulent des \u00e9changes trop souvent formels, d\u2019autant que l\u2019activit\u00e9 de fond de la Cour, comme des CRTC, s\u2019ex\u00e9cute, pour les missions des juridictions financi\u00e8res, sous la direction des magistrats ou des rapporteurs, qui ne sont pas repr\u00e9sent\u00e9s au comit\u00e9 technique dit paritaire. Comme si la logistique des juridictions pouvait se g\u00e9rer ind\u00e9pendamment de son objet. C\u2019est sans doute le m\u00eame paradoxe qu\u2019on retrouve dans le syst\u00e8me judiciaire ou dans les juridictions administratives en g\u00e9n\u00e9ral, mais on voit bien la contradiction m\u00eame avec un objectif th\u00e9orique de gestion efficace. Lorsqu\u2019un projet de r\u00e9forme de structure se pr\u00e9sentera, l\u2019administration de la Cour \u00ab\u00a0paiera\u00a0\u00bb ce paradoxe par l\u2019incompr\u00e9hension qu\u2019elle suscitera, et m\u00eame l\u2019opposition cat\u00e9gorique, en m\u00eame temps que se rapprocheront pour s\u2019appuyer mutuellement syndicats de magistrats et de personnels, et m\u00eame l\u2019association des magistrats de la Cour.<\/p>\n <\/p>\n P. S\u00e9guin est arriv\u00e9 \u00e0 la t\u00eate de la Cour pour y mener une vie active. Sans doute pas en se plongeant dans les techniques de contr\u00f4le des comptes, via les liasses qui s\u2019entassent \u00e0 son arriv\u00e9e dans le b\u00e2timent dit des archives qui re\u00e7oivent sur pr\u00e8s de dix \u00e9tages les pi\u00e8ces comptables de l\u2019Etat et de ses \u00e9tablissements publics. Mais, \u00e0 partir de cette maison, qui mat\u00e9rialise le petit empire autonome de cette haute institution de la R\u00e9publique, pour faire conna\u00eetre les juridictions financi\u00e8res, la Cour en premier, gr\u00e2ce \u00e0 son r\u00f4le polic\u00e9 d\u2019impr\u00e9cateur, lorsqu\u2019elle \u00ab\u00a0\u00e9pingle\u00a0\u00bb ou \u00ab\u00a0fustige\u00a0\u00bb, selon les termes que la presse et les m\u00e9dias consacrent \u00e0 chaque publication, un d\u00e9sordre financier ou gestionnaire. En m\u00eame temps, il veut remplir enti\u00e8rement le r\u00f4le de chef du corps des magistrats de la Cour, comme de pr\u00e9sident-ordonnateur de l\u2019ensemble des juridictions financi\u00e8res, y compris en accentuant le r\u00f4le international de la Cour parmi toutes les institutions sup\u00e9rieures de contr\u00f4le des autres pays.<\/p>\n P. S\u00e9guin a l\u2019\u00e2me des dirigeants politiques b\u00e2tisseurs qui veulent laisser leur empreinte dans les b\u00e2timents\u00a0: il va donc r\u00e9nover l\u2019int\u00e9rieur et l\u2019ext\u00e9rieur du \u00ab\u00a0palais\u00a0\u00bb de la rue Cambon, parfois dans le moindre d\u00e9tail de la d\u00e9coration int\u00e9rieure, mais surtout dans ce qui sera son \u0153uvre r\u00e9elle, la restructuration int\u00e9grale du b\u00e2timent des archives, les liasses traditionnelles, dont la visibilit\u00e9 donnait un caract\u00e8re \u00e0 l\u2019air d\u00e9suet mais caract\u00e9ristique des techniques de la Cour, \u00e9tant \u00e9vacu\u00e9es dans des lieux ordinaires et devenus quasi-inconnus des personnels de la Cour. Sur sa structure m\u00e9tallique originale d\u2019il y a un si\u00e8cle, le Premier pr\u00e9sident fait surgir un immeuble de bureaux moderne.<\/p>\n Restent la fonction et la mani\u00e8re de l\u2019assumer. A partir de leur r\u00f4le traditionnel de juges des comptes, qui peut les conduire \u00e0 condamner un comptable \u00e0 verser \u00e0 la caisse publique le montant d\u2019un d\u00e9bet, les magistrats de la Cour, puis, d\u00e8s leur cr\u00e9ation, des CRTC, ont cr\u00e9\u00e9 une culture de l\u2019ind\u00e9pendance dans la d\u00e9cision ou la prise de position[7]<\/a>. Cette culture est en effet consubstantielle de la fonction d\u2019un juge appel\u00e9 \u00e0 dire le droit et \u00e0 en tirer les cons\u00e9quences. Mais tant d\u2019autres fonctions viennent s\u2019ajouter sur l\u2019agenda des magistrats qu\u2019il devient n\u00e9cessaire de les organiser et de les programmer. L\u2019agencement de tous les travaux avec les contraintes de calendrier qui peuvent s\u2019imposer, du fait m\u00eame de la loi, contraint l\u2019ind\u00e9pendance affich\u00e9e \u00e0 composer avec lesdites contraintes. Ce type de compromis, l\u2019exp\u00e9rience l\u2019a montr\u00e9, est difficile \u00e0 passer\u00a0: jeunes et vieux magistrats s\u2019entendent pour la plupart \u00e0 n\u2019admettre qu\u2019avec difficult\u00e9 le respect de dates butoirs, arguant de la n\u00e9cessit\u00e9 du travail bien fait, voire de leur ind\u00e9pendance pour les conduire \u00e0 leur mani\u00e8re. En outre,\u00a0 la programmation \u00a0de chaque chambre r\u00e9gionale est autonome et distincte, bien s\u00fbr, de celle de la Cour. Le Premier pr\u00e9sident ne peut donc pas intervenir directement dans les CRTC\u00a0; m\u00eame \u00e0 la Cour, les pr\u00e9sidents de chambre prot\u00e8gent leur domaine avec pr\u00e9caution. Il peut alors, \u00e0 bon droit, ressentir un certain sentiment d\u2019impuissance.<\/p>\n Pour autant, le Premier pr\u00e9sident a des pouvoirs r\u00e9els\u00a0: celui de nommer, en fait, les pr\u00e9sidents de chaque CRTC[8]<\/a>, d\u2019orienter les magistrats de la Cour selon les opportunit\u00e9s et de pr\u00e9senter \u00e0 la presse et aux m\u00e9dias les rapports publics, en choisissant les angles qui lui paraissent les plus pertinents. De plus, le pouvoir d\u2019influence de P. S\u00e9guin apparaissait particuli\u00e8rement fort, notamment pour peser sur les choix du pr\u00e9sident de la R\u00e9publique s\u2019agissant de nommer les pr\u00e9sidents de chambre de la Cour ou de choisir les tours ext\u00e9rieurs.<\/p>\n En revanche, il est significatif que le pouvoir d\u2019arr\u00eater le programme des travaux de la Cour, que le code des juridictions financi\u00e8res confie au Premier pr\u00e9sident, n\u2019ait jamais \u00e9t\u00e9 r\u00e9ellement utilis\u00e9 par P. S\u00e9guin. Comme ses pr\u00e9d\u00e9cesseurs, il ent\u00e9rinait les propositions des pr\u00e9sidents de chambre, sans op\u00e9rer de v\u00e9ritables choix ou signifier de priorit\u00e9s autres que tr\u00e8s g\u00e9n\u00e9rales. Les travaux des CRTC lui \u00e9chappaient plus encore, d\u2019autant qu\u2019il ne pr\u00e9sidait qu\u2019\u00e9pisodiquement la conf\u00e9rence administrative des pr\u00e9sidents, dont le but principal est pr\u00e9cis\u00e9ment d\u2019orienter les programmes de travail de mani\u00e8re coordonn\u00e9e.<\/p>\n Il ne faut pas s\u2019\u00e9tonner dans ces conditions que P. S\u00e9guin se soit rapidement senti brid\u00e9 et d\u00e9sireux, climat politique aidant, de lancer une r\u00e9forme l\u00e9gislative forte. D\u2019autant que les chambres r\u00e9gionales des comptes avaient \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9es dans le cadre de la r\u00e9forme de la d\u00e9centralisation lanc\u00e9e en 1981, r\u00e9forme \u00e0 laquelle le jeune d\u00e9put\u00e9 S\u00e9guin s\u2019\u00e9tait vigoureusement oppos\u00e9. L\u2019ouverture fournie par le discours du Pr\u00e9sident de la R\u00e9publique \u00e0 l\u2019occasion du bicentenaire de la Cour pouvait offrir l\u2019occasion de revenir sur ce dispositif et revenir \u00e0 une Cour des comptes unique, sans chambres autonomes. Et, au surplus, pour absorber au sein de la Cour les fonctions de la CDBF.<\/p>\n Revenir, pour ce qui est des CRTC, sur la d\u00e9centralisation, fusionner, par cons\u00e9quent, ces derni\u00e8res avec la Cour et faire ainsi de cette derni\u00e8re, comme auparavant, la cour financi\u00e8re supr\u00eame intervenant tant dans le champ de l\u2019Etat que dans celui des collectivit\u00e9s territoriales, tel \u00e9tait donc sans aucun doute le dessein profond\u00a0 de P. S\u00e9guin. Son opposition de fond \u00e0 l\u2019autonomie des collectivit\u00e9s territoriales, au motif que dans un pays comme la France un pouvoir central ne doit pas \u00eatre divis\u00e9, le conduisait, en toute occasion, \u00e0 critiquer la d\u00e9centralisation. Au moins pour ce qui \u00e9tait du contr\u00f4le, il pouvait d\u00e9duire de l\u2019orientation du Pr\u00e9sident de la R\u00e9publique la possibilit\u00e9 d\u2019une reconcentration compl\u00e8te dans une Cour qu\u2019il pourrait ainsi diriger toute enti\u00e8re.<\/p>\n <\/p>\n Entre le penser, le dire et le faire, il existe pourtant une grande distance. D\u2019autant qu\u2019en 2007, P. S\u00e9guin avait arpent\u00e9 la France, de chambre en chambre, \u00e0 l\u2019occasion du 25\u00e8 anniversaire de leur cr\u00e9ation, pour c\u00e9l\u00e9brer leur existence et leurs qualit\u00e9s. Un signe pourtant de l\u2019orientation qu\u2019il prenait \u00e0 l\u2019encontre des CRTC attirait le regard\u00a0: le nombre de postes laiss\u00e9s vacants sans \u00eatre pourvus dans les CRTC s\u2019accroissait lentement, en m\u00eame temps que le nombre de postes offerts \u00e0 la sortie de l\u2019ENA diminuait, donc y\u00a0 compris pour les chambres r\u00e9gionales. Questionn\u00e9 sur l\u2019attitude \u00e0 avoir face \u00e0 une telle situation, le Premier pr\u00e9sident n\u2019apportait de r\u00e9ponse que pour refuser un recrutement exceptionnel\u00a0: la puissance de contr\u00f4le des CRTC allait donc d\u00e8s 2006 en s\u2019affaiblissant,\u00a0 ce que le SJF critiquait \u00e0 chaque s\u00e9ance du conseil sup\u00e9rieur des CRTC.<\/p>\n En outre, l\u2019insistance apport\u00e9e par P. S\u00e9guin \u00e0 souligner l\u2019\u00e9chec de la loi de d\u00e9centralisation quant \u00e0 la clarification des comp\u00e9tences suppos\u00e9es r\u00e9parties entre l\u2019Etat et les collectivit\u00e9s territoriales \u00e9tait frappante. Insistance qui le conduisait \u00e0 \u00e9voquer ici et l\u00e0 l\u2019int\u00e9r\u00eat de rapprocher les travaux des juridictions et leur mani\u00e8re de travailler ensemble.<\/p>\n Pour autant, aucune orientation claire n\u2019\u00e9tait r\u00e9ellement annonc\u00e9e ; de surcro\u00eet, les questions d\u2019organisation, de gestion de corps diff\u00e9rents apparaissaient, si on voulait tout unifier, d\u2019une rare complexit\u00e9, sauf \u00e0 en assumer un co\u00fbt tr\u00e8s significatif que chacun imaginait r\u00e9dhibitoire.<\/p>\n Cependant, un sentiment favorable \u00e0 des changements se d\u00e9veloppait \u00e0 la Cour quant \u00e0 la n\u00e9cessit\u00e9 d\u2019am\u00e9liorer le fonctionnement de l\u2019institution, en lien du reste avec les CRTC, m\u00eame si pr\u00e9valait encore rue Cambon une certaine indiff\u00e9rence, li\u00e9e \u00e0 une vraie m\u00e9connaissance du fonctionnement des chambres r\u00e9gionales des comptes. Cette n\u00e9cessit\u00e9 d\u2019am\u00e9liorer les choses, et pas n\u00e9cessairement par une voie l\u00e9gislative, s\u2019appuyait sur plusieurs constats.<\/p>\n En premier lieu, on ne pouvait que constater une d\u00e9saffection r\u00e9elle par rapport \u00e0 la fonction juridictionnelle de la Cour, y compris par la voie des d\u00e9f\u00e9r\u00e9s \u00e0 la CDBF\u00a0: peu de d\u00e9bets, tr\u00e8s peu de d\u00e9clarations de gestion de fait, une dizaine de d\u00e9f\u00e9r\u00e9s chaque ann\u00e9e.<\/p>\n En second lieu, corr\u00e9lativement, l\u2019attention se focalisait \u00e0 la fois, on l\u2019a vu, sur la certification des comptes et sur la notion de \u00ab\u00a0performance\u00a0\u00bb, terminologie introduite dans la LOLF. Ces th\u00e9matiques et les techniques qui pouvaient les accompagner \u00e9taient nouvelles, donc difficiles \u00e0 appr\u00e9cier en termes de modes et de temps de travail. La programmation des t\u00e2ches, donc la r\u00e9partition des moyens de contr\u00f4le, s\u2019en trouvaient compliqu\u00e9es et incertaines.<\/p>\n Or, en troisi\u00e8me lieu, les exigences du Parlement vis-\u00e0-vis de la Cour s\u2019accroissaient r\u00e9guli\u00e8rement\u00a0: la LOLF et la LOFSS avaient en effet multipli\u00e9, d\u2019une part, les rapports annuels \u00e0 fournir, d\u2019autre part, les rapports particuliers demand\u00e9s par les commissions des finances des deux assembl\u00e9es[9]<\/a>.<\/p>\n Enfin, il \u00e9tait de plus en plus patent que les politiques publiques faisaient intervenir de mani\u00e8re combin\u00e9e l\u2019Etat et les collectivit\u00e9s territoriales. Loin de clarifier, en les r\u00e9partissant nettement, les comp\u00e9tences, les lois de d\u00e9centralisation, ainsi que le d\u00e9veloppement tant des formes de coop\u00e9ration publique que des op\u00e9rateurs aux statuts les plus divers, avaient provoqu\u00e9 une imbrication des intervenants dans le d\u00e9veloppement des actions les plus diverses. Le contr\u00f4le d\u2019une th\u00e9matique, comme celui d\u2019un organisme dont l\u2019intervention \u00e9tait coupl\u00e9e avec d\u2019autres entit\u00e9s, obligeaient donc \u00e0 d\u00e9velopper des contr\u00f4les coordonn\u00e9s, autant que possible, entre la Cour et les CRTC.<\/p>\n Le besoin de \u00ab\u00a0r\u00e9articuler\u00a0\u00bb ces diff\u00e9rentes \u00e9volutions \u00e9tait donc fortement ressenti par les corps de magistrats qui appelaient \u00e0 une r\u00e9flexion collective pour rechercher des solutions.<\/p>\n Or le choix du Premier pr\u00e9sident a consist\u00e9 \u00e0 retenir un \u00ab\u00a0tempo\u00a0\u00bb exactement inverse, sans rechercher un dialogue normal et, du coup, en soulevant des oppositions multiples dans une incompr\u00e9hension grandissante.<\/p>\n D\u00e9but novembre, dans son discours c\u00e9r\u00e9moniel du bicentenaire, le Pr\u00e9sident de la R\u00e9publique demandait \u00e0 P. S\u00e9guin de lui faire des propositions sous trois mois. D\u00e9lai court pour des travaux d\u00e9taill\u00e9s et des \u00ab\u00a0n\u00e9gociations\u00a0\u00bb, mais suffisant pour une concertation produisant des orientations de principe. A l\u2019\u00e9vidence, magistrats et fonctionnaires des juridictions financi\u00e8res le souhaitaient. L\u2019association des magistrats a du reste express\u00e9ment formul\u00e9 une demande de dialogue, tout en demandant qu\u2019\u00e0 la r\u00e9flexion sur la fonction d\u2019audit \u00e0 propos de laquelle le Pr\u00e9sident de la R\u00e9publique avait exprim\u00e9 son souhait d\u2019une r\u00e9forme s\u2019en ajoute une autre en vue de renforcer la fonction juridictionnelle[10]<\/a>. Le SJF, pour sa part, exprimait parall\u00e8lement ses souhaits et revendications.<\/p>\n Or P. S\u00e9guin a aussit\u00f4t affirm\u00e9 qu\u2019il devait r\u00e9server ses propositions au seul Pr\u00e9sident de la R\u00e9publique qui fixerait ensuite la feuille de route et qu\u2019il ne pouvait donc entreprendre un dialogue sur quoi que ce soit. De fait, le dossier que P. S\u00e9guin a adress\u00e9 \u00e0 l\u2019Elys\u00e9e n\u2019a jamais \u00e9t\u00e9 communiqu\u00e9. Et toutes les organisations de magistrats et de personnels se sont lanc\u00e9es dans les contacts avec les cabinets minist\u00e9riels, au premier chef celui du premier ministre, mais aussi avec les parlementaires.<\/p>\n En r\u00e9ponse au dossier fourni par le PP, c\u2019est par une lettre tr\u00e8s g\u00e9n\u00e9rale que le Pr\u00e9sident de la R\u00e9publique a donn\u00e9 son accord aux propositions qui lui \u00e9taient faites, notamment sur le rapprochement de la Cour et des CRTC, sans que le mot de \u00ab\u00a0fusion\u00a0\u00bb soit prononc\u00e9, mais en demandant qu\u2019une concertation soit entreprise pour transmettre un projet au premier ministre\u00a0 et \u00e9laborer le projet de loi. Gr\u00e2ce \u00e0 ce courrier, les membres et personnels des juridictions financi\u00e8res ont appris que le processus se poursuivait. P. S\u00e9guin en a tir\u00e9 instantan\u00e9ment les cons\u00e9quences en cr\u00e9ant plusieurs groupes de travail sur tous les sujets concern\u00e9s, effectifs, red\u00e9coupage de la carte territoriale des CRTC, m\u00e9thodes de travail et programmation, \u00e9valuation des politiques publiques, etc\u2026 Chacun des groupes avait pour mission de rendre un rapport de propositions, sous deux mois, \u00e0 un comit\u00e9 de pilotage pr\u00e9sid\u00e9 par le procureur g\u00e9n\u00e9ral.<\/p>\n Le travail, intense et fourni, r\u00e9alis\u00e9 par pr\u00e8s de deux cents magistrats et rapporteurs en mai et juin, a conduit \u00e0 plusieurs centaines de pages d\u2019analyses et de propositions souvent alternatives, pour offrir un choix. Dans l\u2019esprit de tous, des propositions d\u2019orientations finales formul\u00e9es par le Premier pr\u00e9sident en comit\u00e9 de pilotage devaient en r\u00e9sulter, avec un dernier d\u00e9bat.<\/p>\n Or P. S\u00e9guin arr\u00eata net le travail collectif en d\u00e9clarant qu\u2019il transmettait le dossier entier de la concertation au Premier ministre, avec tous ses rapports, mais sans pr\u00e9senter ses propositions ou ses options. Autrement dit le dossier dit \u00ab\u00a0de la concertation\u00a0\u00bb \u00e9tait transmis sans observations et sans que le Premier pr\u00e9sident ait exprim\u00e9 clairement ses propres choix, motif pris qu\u2019il revenait au gouvernement de pr\u00e9parer le projet de loi de r\u00e9forme, en choisissant parmi les options pr\u00e9sent\u00e9es, souvent sous forme alternative,\u00a0 par les groupes de travail. On ne peut utiliser un autre vocable que celui de frustration pour dire ce que les participants au travail ont ressenti en voyant que tout \u00e9chappait de nouveau \u00e0 leur information et leur r\u00e9flexion.<\/p>\n De fait, ce n\u2019est que par bribes que les magistrats ont pu apprendre que les dispositions l\u00e9gislatives \u00e9taient pr\u00e9par\u00e9es par Matignon et Bercy, que des r\u00e9unions interminist\u00e9rielles se d\u00e9roulaient au cours de l\u2019automne 2008, avec des arbitrages dont les r\u00e9sultats n\u2019\u00e9taient pas annonc\u00e9s.<\/p>\n C\u2019est en d\u00e9cembre qu\u2019une nouvelle phase s\u2019est ouverte, le Premier pr\u00e9sident proposant aux syndicats et \u00e0 l\u2019association des magistrats des r\u00e9unions de pr\u00e9sentation des options retenues par le gouvernement et de consultation sur certaines dispositions d\u2019application dont r\u00e9sulteraient les textes ult\u00e9rieurs d\u00e9coulant du projet de loi en cours d\u2019\u00e9laboration. En r\u00e9alit\u00e9, seule l\u2019association a accept\u00e9 de se rendre \u00e0 ces r\u00e9unions, les sujets abord\u00e9s \u00e9tant d\u00e9clar\u00e9s confidentiels, toute communication au reste des membres des juridictions financi\u00e8res \u00e9tant interdite, les options retenues n\u2019\u00e9tant plus sujettes \u00e0 discussion. Tant le SJF que les syndicats des personnels administratifs ont refus\u00e9 de discuter de cette mani\u00e8re, l\u2019association tentant, quant \u00e0 elle, de conna\u00eetre de cette mani\u00e8re ce qui s\u2019annon\u00e7ait en principe. C\u2019est dans ce climat relativement tendu que quelques r\u00e9unions se sont tenues pendant l\u2019hiver 2008-2009. Et sont rapidement apparues comme tr\u00e8s formelles.<\/p>\n Un \u00e9pisode restera fameux dans l\u2019histoire interne de la Cour\u00a0: d\u00e9but janvier 2009, au moment de la c\u00e9r\u00e9monie traditionnelle des v\u0153ux, d\u2019habitude tr\u00e8s formelle, le pr\u00e9sident de l\u2019association des magistrats, portant la voix des m\u00e9contents d\u2019avoir \u00e9t\u00e9 mis sur la touche pour l\u2019\u00e9laboration du projet, dira ce m\u00e9contentement, la frustration de tous ceux qui ne demandaient qu\u2019une chose, participer. \u00ab\u00a0Ca ne va plus, monsieur le Premier pr\u00e9sident\u00a0\u00bb dit-il.<\/p>\n P. S\u00e9guin convoquera bien alors une assembl\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale pour exposer son projet, mais il est trop tard pour convaincre, d\u2019autant qu\u2019il s\u2019agit d\u2019un texte difficile.<\/p>\n Comme on s\u2019en rendra compte plus tard, le projet, propos\u00e9 initialement par P. S\u00e9guin et travaill\u00e9 par le secr\u00e9tariat g\u00e9n\u00e9ral de la Cour avant d\u2019\u00eatre n\u00e9goci\u00e9 avec Matignon et les minist\u00e8res comp\u00e9tents, Bercy pour l\u2019essentiel, est compliqu\u00e9 et touche toute une s\u00e9rie de points, les uns centraux, les autres plus techniques. P. S\u00e9guin est confront\u00e9 \u00e0 un dilemme\u00a0: d\u00e9fendre un projet lourd dont on voit qu\u2019il est une r\u00e9forme assez compl\u00e8te ou limiter le texte l\u00e9gislatif et habiliter le gouvernement \u00e0 le compl\u00e9ter par des ordonnances. Dans le premier cas, le risque est que le poids m\u00eame du texte, dans un calendrier parlementaire surcharg\u00e9, n\u2019en retarde l\u2019inscription \u00e0 l\u2019ordre du jour et, ensuite, n\u2019ouvre la porte \u00e0 des d\u00e9bordements par voie d\u2019amendements, auxquelles il n\u2019est pas toujours possible de s\u2019opposer compte tenu de la technicit\u00e9 des sujets. En outre, comme on s\u2019en rendra compte tr\u00e8s vite, il y a de vrais sujets d\u2019opposition avec les minist\u00e8res, par exemple sur la responsabilit\u00e9 des ordonnateurs et des comptables, que Bercy ne souhaite pas modifier. Enfin, on voit bien qu\u2019un projet technique de ce type ne peut avoir de priorit\u00e9 politique\u00a0et les pol\u00e9miques qu\u2019il peut soulever, au moment de son d\u00e9bat, peut m\u00eame \u00eatre contreproductif politiquement. Au moment o\u00f9 la crise se d\u00e9veloppe, o\u00f9 les projets phare de r\u00e9forme sont difficiles \u00e0 faire passer, celle de la Cour n\u2019int\u00e9resse plus grand monde au gouvernement.<\/p>\n Le poids politique de P. S\u00e9guin reste pourtant intact. Il c\u00e8de sans doute sur certains points sensibles, remise en cause de la remise gracieuse des d\u00e9bets des comptables, mise en cause possible des ministres et des \u00e9lus devant la CDBF mais il trouve la solution tactique\u00a0 pour \u00e9viter un projet lourd et proposer un texte rapide \u00e0 d\u00e9battre, pense-t-il\u00a0: \u00e9crire les principes dans le projet de loi et renvoyer \u00e0 une s\u00e9rie d\u2019ordonnances, avant les d\u00e9crets d\u2019application, le d\u00e9veloppement des mesures l\u00e9gislatives. C\u2019est donc cette voie qu\u2019il privil\u00e9giera, d\u2019autant que sur plusieurs points, il tergiverse encore devant la complexit\u00e9 \u00e0 laquelle il pense\u00a0: du coup son projet masque toute une s\u00e9rie de questions puisqu\u2019il renvoie \u00e0 toute une s\u00e9rie d\u2019ordonnances qui \u00e9chapperont au d\u00e9bat public.<\/p>\n C\u2019est ainsi que le projet sera d\u00e9pos\u00e9 le 28 octobre 2009, soulevant l\u2019hostilit\u00e9 d\u00e9clar\u00e9e de la plupart des personnels des juridictions financi\u00e8res, m\u00eame si \u00e0 la Cour, nombre de magistrats, plus l\u00e9gitimistes, sont davantage indiff\u00e9rents \u00e0 ce th\u00e9\u00e2tre. La consultation sur ce projet devant les conseils sup\u00e9rieurs de la Cour et des CRTC illustrera bien ce processus\u00a0:\u00a0 le conseil sup\u00e9rieur des CRTC donne un avis d\u00e9favorable pendant que celui de la Cour, divis\u00e9, donne, \u00e0 une voix pr\u00e9s, un avis favorable.<\/p>\n P. S\u00e9guin n\u2019obtiendra pas du gouvernement une inscription \u00e0 la hussarde \u00e0 l\u2019ordre du jour des assembl\u00e9es avant la fin de l\u2019ann\u00e9e 2009, ce qui ne surprend gu\u00e8re puisque la session d\u2019automne est toujours charg\u00e9e. En r\u00e9alit\u00e9, le gouvernement craint \u00e9galement que le d\u00e9bat d\u00e9borde, notamment au S\u00e9nat, du fait de l\u2019annonce de la suppression d\u2019un certain nombre de chambres r\u00e9gionales.<\/p>\n La mort brutale de P. S\u00e9guin, d\u00e9but janvier 2010, bloque le processus, mais en m\u00eame temps, compte tenu de la d\u00e9signation d\u2019un parlementaire socialiste qui entend les \u00e9loges nationaux faits \u00e0 son pr\u00e9d\u00e9cesseur, enferme ce dernier dans une sorte d\u2019obligation morale d\u2019assurer \u00ab\u00a0l\u2019h\u00e9ritage\u00a0\u00bb qu\u2019il reconna\u00eetra en annon\u00e7ant qu\u2019il m\u00e8nera \u00e0 bien \u00ab\u00a0la r\u00e9forme\u00a0\u00bb.<\/p>\n Les opposants n\u2019ont pas pour autant d\u00e9sarm\u00e9\u00a0: ils esp\u00e8rent convaincre D. Migaud de modifier le projet de mani\u00e8re significative. Le gouvernement, toujours aussi peu enthousiaste \u00e0 inscrire ce projet \u00e0 l\u2019ordre du jour, alors qu\u2019il consid\u00e8re qu\u2019il n\u2019est pas prioritaire,\u00a0 reste coi. A l\u2019inverse des parlementaires \u00e0 qui la r\u00e9forme constitutionnelle de 2008 a donn\u00e9 de nouveaux pouvoirs pour \u00e9valuer les politiques publiques et qui entendent se servir davantage des moyens de contr\u00f4le de la Cour des comptes.<\/p>\n Apr\u00e8s une tentative, lanc\u00e9e par le pr\u00e9sident de la commission des finances du S\u00e9nat, J. Artuis, qui avorte faute d\u2019une pr\u00e9paration suffisante, le pr\u00e9sident de la commission des lois Warsmann s\u2019empare du sujet et se rapproche de D. Migaud pour concocter un nouveau projet \u00e0 partir du projet gouvernemental, tout en s\u2019appuyant sur le Premier pr\u00e9sident pour adapter le texte initial\u00a0: c\u2019est l\u2019id\u00e9e de la r\u00e9forme par \u00ab\u00a0l\u2019autre chemin\u00a0\u00bb, que l\u2019on veut plus consensuel pour apaiser les r\u00e9sistances internes.<\/p>\n La commission des lois, en liaison \u00e9troite avec le secr\u00e9tariat g\u00e9n\u00e9ral de la Cour, amende donc assez profond\u00e9ment le projet de 2009 pour adopter un texte en septembre. La fusion des chambres r\u00e9gionales et de la Cour des comptes est abandonn\u00e9e mais le principe de la suppression d\u2019un certain nombre d\u2019entre elles maintenu, le renvoi \u00e0 des ordonnances est supprim\u00e9, leurs \u00e9l\u00e9ments essentiels \u00e9tant r\u00e9int\u00e9gr\u00e9s dans le projet. En revanche, la comp\u00e9tence de la CDBF, int\u00e9gr\u00e9e \u00e0 la Cour, est \u00e9tendue aux ministres et aux ex\u00e9cutifs locaux. Le gouvernement, hostile \u00e0 ce point et toujours aussi peu enthousiaste sur la priorit\u00e9 \u00e0 donner au sujet de la r\u00e9forme des juridictions financi\u00e8res laisse le texte en jach\u00e8re, tout en donnant l\u2019apparence de s\u2019y int\u00e9resser, au moins sur certains points.<\/p>\n Se construit alors, objectivement voire explicitement, une alliance entre D.Migaud et L. Warsmann. Il s\u2019agit de d\u00e9couper le projet et de placer, selon les opportunit\u00e9s, certaines de ses dispositions \u00e0 l\u2019int\u00e9rieur de divers projets l\u00e9gislatifs, par amendements parlementaires[11]<\/a>, en esp\u00e9rant que le conseil constitutionnel n\u2019y verra pas de cavalier \u2026 Ainsi, la r\u00e9forme envisag\u00e9e, au moins pour partie, pourra-t-elle \u00eatre vot\u00e9e, bout par bout.<\/p>\n Dans cette sorte de \u00ab\u00a0vente de\u00a0la r\u00e9forme par appartements\u00a0\u00bb, il est in\u00e9vitable que certaines dispositions du projet initial disparaissent ou que d\u2019autres apparaissent. Par exemple, dispara\u00eet d\u2019entr\u00e9e de jeu, comme l\u2019a admis la commission des lois, la fusion Cour-chambres r\u00e9gionales\u00a0; r\u00e9appara\u00eetra par exemple presque par accident une modification du r\u00e9gime de responsabilit\u00e9 des comptables publics. Le gouvernement ne tiendra la main que pour maintenir en dehors du champ de la CDBF les ministres\u00a0 et garder son pouvoir discr\u00e9tionnaire entier dans les nominations au tour ext\u00e9rieur\u00a0; alors que la Cour proposait d\u2019introduire une proc\u00e9dure de nomination moins discr\u00e9tionnaire. De surcro\u00eet, s\u2019installe une sorte de discussion permanente, plus ou moins souterraine, non seulement entre le secr\u00e9tariat de la Cour et les d\u00e9put\u00e9s ou s\u00e9nateurs, comme pour continuer d\u2019ajuster le texte, qui donne l\u2019impression d\u2019\u00eatre toujours pr\u00e9par\u00e9 dans l\u2019urgence, mais aussi avec le SJF et l\u2019association des magistrats, qui rencontrent les rapporteurs du Parlement ou tel ou tel \u00e9lu.<\/p>\n Au total, pas moins de cinq lois de f\u00e9vrier 2011 \u00e0 mars 2012 reprennent un certain nombre des dispositions initiales ou en \u00e9crivent d\u2019autres. Ces dispositions sont de port\u00e9e ou de nature tr\u00e8s diverses et on n\u2019y voit gu\u00e8re d\u2019\u00e9l\u00e9ments de coh\u00e9rence r\u00e9elle, m\u00eame dans la tentative de recodification du code des juridictions financi\u00e8res. Elles m\u00e9ritent n\u00e9anmoins d\u2019\u00eatre analys\u00e9es avec pr\u00e9cision, y compris pour faire appara\u00eetre ce qui reste en chantier, qu\u2019il soit ou non de nature l\u00e9gislative.<\/p>\n <\/p>\n Il n\u2019est pas inutile de citer in extenso l\u2019article 47-2 de la Constitution, issu de la r\u00e9forme de 2008\u00a0: P. S\u00e9guin a obtenu qu\u2019y soit gliss\u00e9, de mani\u00e8re plus ou moins visible, ce qui lui tenait le plus \u00e0 c\u0153ur dans sa vision de la Cour.<\/p>\n Selon cet article, \u00ab\u00a0la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contr\u00f4le de l\u2019action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contr\u00f4le de l\u2019ex\u00e9cution des lois de finances et de l\u2019application des lois de financement de la s\u00e9curit\u00e9 sociale ainsi que dans l\u2019\u00e9valuation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue \u00e0 l\u2019information des citoyens.<\/p>\n Les comptes des administrations publiques sont r\u00e9guliers et sinc\u00e8res. Ils donnent une image fid\u00e8le du r\u00e9sultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financi\u00e8re.\u00a0\u00bb<\/p>\n Sans surprise, la Cour des comptes, m\u00eame si elle s\u2019affirme comme juridiction, ne rel\u00e8ve pas du titre VII relatif \u00e0 l\u2019autorit\u00e9 judiciaire, de m\u00eame que les chambres r\u00e9gionales, institu\u00e9es par la loi de 1982 relative \u00e0 la d\u00e9centralisation, ne sont pas \u00e9voqu\u00e9es dans la constitution, alors qu\u2019il s\u2019agit de juridictions distinctes\u00a0; aussi bien, P. S\u00e9guin qui souhaitait leur disparition comme entit\u00e9s autonomes\u00a0 n\u2019allait pas demander \u00e0 ce que les juridictions financi\u00e8res soient mentionn\u00e9es dans le texte constitutionnel[12]<\/a>.<\/p>\n Il n\u2019est pas question ici de faire l\u2019ex\u00e9g\u00e8se de ce nouvel article constitutionnel discut\u00e9 et pr\u00e9par\u00e9 bien avant que \u00ab\u00a0la r\u00e9forme\u00a0\u00bb ne soit lanc\u00e9e, mais plusieurs de ses th\u00e8mes sont \u00e0 la base de dispositions qu\u2019on retrouve tant dans le projet initial que dans les textes finalement vot\u00e9s.<\/p>\n Pour analyser la port\u00e9e et le r\u00e9sultat textuels de l\u2019ensemble de ces dispositions l\u00e9gislative, il convient de pr\u00e9senter le projet initial, dit projet Fillon, d\u00e9pos\u00e9 \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e nationale, le 28 octobre 2009, fruit des discussions de P. S\u00e9guin et de son secr\u00e9tariat g\u00e9n\u00e9ral avec les minist\u00e8res int\u00e9ress\u00e9s, principalement celui du budget.<\/p>\n Un texte bref en apparence\u00a0: 17 articles, dans le titre I intitul\u00e9 \u00ab\u00a0dispositions portant modification du code des juridictions financi\u00e8res\u00a0\u00bb, quatre chapitres, de dimension in\u00e9gale mais le diable est toujours dans les d\u00e9tails\u00a0: sur le \u00ab\u00a0jugement des ordonnateurs et des gestionnaires publics\u00a0\u00bb, sur les \u00ab\u00a0missions non juridictionnelles de la Cour des comptes\u00a0\u00bb, sur \u00ab\u00a0l\u2019organisation interne de la Cour des comptes et dispositions statutaires\u00a0\u00bb et sur la Cour d\u2019appel des juridictions financi\u00e8res\u00a0\u00bb (un seul article), le titre II, dit\u00a0\u00ab\u00a0dispositions transitoires et finales\u00a0\u00bb repr\u00e9sentant six articles, soit le tiers du texte entier.<\/p>\n Le premier chapitre du titre I comportait une innovation majeure, la suppression de la CDBF fusionn\u00e9e avec la Cour des comptes\u00a0: l\u2019ambition \u00e9tait de supprimer la dualit\u00e9 des juridictions selon qu\u2019\u00e9tait examin\u00e9e la responsabilit\u00e9 personnelle et p\u00e9cuniaire des comptables publics, devant la Cour des comptes (et les CRTC)\u00a0 ou celle des ordonnateurs et plus g\u00e9n\u00e9ralement des gestionnaires publics devant la CDBF. Cette fusion refus\u00e9e par le l\u00e9gislateur au moment de la cr\u00e9ation de la CDBF pr\u00e9sente avantages et inconv\u00e9nients corr\u00e9latifs, mais le d\u00e9bat de doctrine et de pratique de contr\u00f4le n\u2019a pas eu lieu. La position retenue par P. S\u00e9guin relevait \u00e0 coup s\u00fbr de son ambition de regrouper le maximum d\u2019organismes au sein de la Cour, alors que s\u2019y satellisaient tant d\u2019institutions diverses, les CRTC en premier lieu, mais aussi la CDBF ou m\u00eame le comit\u00e9 d\u2019enqu\u00eate sur le co\u00fbt et rendement des services publics.<\/p>\n Mais une fois cette r\u00e9forme forte annonc\u00e9e, qui supposait du reste une r\u00e9organisation interne ni pr\u00e9par\u00e9e, ni concert\u00e9e, les articles suivants faisaient, en premier lieu, appara\u00eetre les compromis pass\u00e9s dans les discussions internes et les d\u00e9s\u00e9quilibres du texte par rapport \u00e0 l\u2019ambition affich\u00e9e. En effet, dans le texte du code existant, la liste des justiciables susceptibles d\u2019\u00eatre poursuivis devant la CDBF ne comprenait ni les ministres ni les ex\u00e9cutifs locaux, maires ou pr\u00e9sidents de conseils. Le compromis du projet \u00e9tait, d\u2019une part, de ne viser que les membres de cabinets minist\u00e9riels \u00a0ou locaux, d\u2019autre part, d\u2019exon\u00e9rer les ministres de toute poursuite et les \u00e9lus locaux sauf si ces derniers avaient donn\u00e9 une instruction \u00e9crite, et en connaissance de cause, de l\u2019irr\u00e9gularit\u00e9 relev\u00e9e. Autant dire que la mesure propos\u00e9e sur ce point \u00e9tait fictive\u00a0: quel responsable \u00e9crirait formellement qu\u2019il faut commettre une irr\u00e9gularit\u00e9\u00a0? D\u2019autres articles, en second lieu, n\u2019\u00e9taient pas d\u00e9pourvus de port\u00e9e dans la technicit\u00e9 des infractions et de leur sanction, mais, outre leur r\u00e9daction souvent contestable, ces dispositions diverses, pour partie codificatrices, ressemblaient \u00e0 une sorte de garnissage technique du texte g\u00e9n\u00e9ral. En d\u00e9finitive, tout ce chapitre tombera \u00e0 la trappe finale des dispositions abandonn\u00e9es parce que g\u00eanantes ou mal pr\u00e9par\u00e9es par rapport aux objections formul\u00e9es.<\/p>\n Le chapitre II \u00e9tait, en d\u00e9finitive, le c\u0153ur m\u00eame du projet, \u00e0 savoir la fusion de la Cour et des CRTC, c\u2019est \u00e0 dire l\u2019unit\u00e9 organique de la juridiction financi\u00e8re, supprimant l\u2019autonomie de programmation des chambres r\u00e9gionales, l\u2019autonomie juridictionnelle d\u2019une formation de jugement allant de soi. Mais la fin de l\u2019autonomie de programmation avait pour cons\u00e9quence, outre le pouvoir direct de r\u00e9organisation ou de restructuration d\u00e9volu au premier pr\u00e9sident de la Cour, la disparition de l\u2019autorit\u00e9 des chefs de juridiction locale qui n\u2019aurait plus eu qu\u2019une autorit\u00e9 d\u00e9l\u00e9gu\u00e9e par le chef de la Cour, ce qui devait les mettre symboliquement sinon effectivement sous son autorit\u00e9. Plus subliminalement, cette disposition \u00e9tait aussi pour P. S\u00e9guin une revanche sur la r\u00e9forme de la d\u00e9centralisation de 1981, contre laquelle il avait beaucoup bataill\u00e9 et dont il continuait \u00e0 critiquer les effets, m\u00eame en chantant par ailleurs les louanges des CRTC.<\/p>\n Par ailleurs, le m\u00eame chapitre du projet paraphrasait l\u2019article 47-2 nouveau de la Constitution, en respectant les pr\u00e9rogatives du Parlement voire de l\u2019ex\u00e9cutif, \u00e0 l\u2019encontre m\u00eame des contraintes de la Cour voire de ses orientations ordinaires (d\u00e9lais de remise des rapports, publication). Ce qui n\u2019est pas, on le verra, sans poser question par rapport \u00e0 l\u2019ind\u00e9pendance de la Cour.<\/p>\n Le chapitre III concr\u00e9tisait et d\u00e9veloppait l\u2019orientation de fusion de la Cour et des CRTC. D\u2019une part, il annon\u00e7ait une r\u00e9organisation des ressorts r\u00e9gionaux au sein de la Cour unifi\u00e9e, avec certaines fusions interr\u00e9gionales des ressorts r\u00e9gionaux, et une certaine r\u00e9partition des comp\u00e9tences entre ressorts g\u00e9ographiques centraux et locaux. Cette r\u00e9organisation des ressorts n\u2019\u00e9tait pr\u00e9cis\u00e9e par aucun document annex\u00e9 au projet\u00a0: combien de nouvelles chambres et o\u00f9\u00a0? Quels ressorts supprim\u00e9s ou regroup\u00e9s\u00a0? Il s\u2019agissait \u00e9videmment de sujets pol\u00e9miques qu\u2019aucun dialogue n\u2019avait pr\u00e9par\u00e9 donc ne permettait d\u2019envisager sans lancer des d\u00e9bats vifs, comme l\u2019a montr\u00e9 la suite ult\u00e9rieure des \u00e9v\u00e8nements. En revanche la r\u00e9partition des comp\u00e9tences sauvegardant une certaine comp\u00e9tence locale traditionnelle (jugement des comptes, avis budg\u00e9taires, etc.)\u00a0 pouvait avoir une allure rassurante, comme si le projet avait atermoy\u00e9 et limit\u00e9 son audace.<\/p>\n En compl\u00e9ment de ce projet, \u00e9taient avanc\u00e9es plusieurs dispositions statutaires, notamment quant \u00e0 la nomination des pr\u00e9sidents de chambre, nationales ou locales. Typiquement, ces dispositions r\u00e9sultent de discussions avec les repr\u00e9sentants des personnels concern\u00e9s, mais tel n\u2019avait pas \u00e9t\u00e9 le cas en l\u2019esp\u00e8ce\u00a0; compte tenu du fait que ces dispositions ont \u00e9t\u00e9 ult\u00e9rieurement abandonn\u00e9es, il n\u2019est pas utile de leur apporter des commentaires.<\/p>\n Le chapitre IV est une id\u00e9e mort-n\u00e9e port\u00e9e devant le Parlement sur l\u2019insistance de P. S\u00e9guin, alors m\u00eame que le Conseil d\u2019Etat, sans surprise, avait formul\u00e9 un avis n\u00e9gatif\u00a0: elle consistait \u00e0 cr\u00e9er une cour d\u2019appel des d\u00e9cisions juridictionnelles de la Cour des comptes unifi\u00e9e, pour cr\u00e9er un second niveau de juridiction et donc amoindrir le r\u00f4le du Conseil d\u2019Etat, juge de cassation, comme s\u2019il \u00e9tait possible de cr\u00e9er un troisi\u00e8me ordre, financier, de juridictions, \u00e0 c\u00f4t\u00e9 du judiciaire et de l\u2019administratif.<\/p>\n Le titre II amalgamait des dispositions transitoires non codifiables et finales, non codifi\u00e9es\u00a0: exp\u00e9rimentation d\u2019une certification des comptes de certaines collectivit\u00e9s territoriales volontaires, extinction progressive, en quinze ans, du corps des conseillers de CRTC, transition li\u00e9e \u00e0 la suppression de la CDBF. Mais l\u2019essentiel reposait sur l\u2019article 16 qui habilitait le gouvernement \u00e0 l\u00e9gif\u00e9rer par ordonnances sur toute une s\u00e9rie de sujets d\u00e9finis parfois de mani\u00e8re tr\u00e8s g\u00e9n\u00e9rale sur l\u2019organisation, la proc\u00e9dure, les statuts des magistrats, et globalement pour \u00ab\u00a0adapter les missions d\u00e9j\u00e0 d\u00e9volues aux juridictions financi\u00e8res par le code des juridictions financi\u00e8res et leur organisation\u00a0\u00bb. Ainsi apparaissait ce qu\u2019il faut bien appeler le tour de passe-passe d\u2019une loi courte en 17 articles, flanqu\u00e9e d\u2019une habilitation pour des ordonnances dans des champs tr\u00e8s \u00e9tendus.<\/p>\n A dire vrai, des avant-projets d\u2019ordonnances \u00e9taient d\u00e9j\u00e0 r\u00e9dig\u00e9s par le secr\u00e9tariat g\u00e9n\u00e9ral de la Cour, mais leur examen n\u2019avait \u00e9t\u00e9 discut\u00e9 nulle part, pour des raisons du reste \u00e9videntes, puisqu\u2019ainsi les questions de fond qu\u2019ils soulevaient \u00e9chappaient au d\u00e9bat public du l\u00e9gislateur.<\/p>\n Au total, ce projet \u00e9tait anim\u00e9 par l\u2019id\u00e9e force d\u2019une Cour des comptes puissante et centrale, retrouvant, mais non plus au 19\u00e8 si\u00e8cle dans une France imp\u00e9riale, tous ses pouvoirs g\u00e9n\u00e9raux de contr\u00f4le, \u00e9tendus par la LOLF puis la r\u00e9forme constitutionnelle \u00e0 plusieurs autres missions, tant sur l\u2019ex\u00e9cutif que sur l\u2019ensemble des collectivit\u00e9s territoriales. On peut comprendre, bien que le projet ait \u00e9t\u00e9 d\u00e9pos\u00e9 \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e, le manque d\u2019enthousiasme, voire les r\u00e9ticences de l\u2019ex\u00e9cutif \u00e0 voir d\u00e9battue, et sans ma\u00eetriser enti\u00e8rement un tel d\u00e9bat, une r\u00e9forme qui ne pouvait que provoquer pol\u00e9miques et oppositions de tous bords. La concentration des missions au sein de la Cour et de son Premier pr\u00e9sident \u00e9tait-elle une vraie r\u00e9forme avec un souffle un tant soit peu mobilisateur\u00a0? Les d\u00e9bats et oppositions internes apparaissaient tr\u00e8s vifs et se manifestaient en de nombreuses circonstances. D\u00e9j\u00e0 les conseils sup\u00e9rieurs et le comit\u00e9 technique paritaire avaient manifest\u00e9 leurs r\u00e9serves. Le blocage du d\u00e9bat interne en outre avait ouvert la voie aux rendez vous avec les parlementaires de l\u2019association des magistrats de la Cour et des syndicats.<\/p>\n Outre les r\u00e9serves ou les oppositions vives devant l\u2019annonce de restructurations d\u2019autant plus pr\u00e9occupantes qu\u2019elles \u00e9taient plus impr\u00e9cises, l\u2019impatience se marquait aussi par le besoin de modernisation interne, sans impact l\u00e9gislatif (sauf s\u2019agissant de la responsabilit\u00e9 des comptables publics) mais ressenties comme aussi importantes, sinon plus, pour am\u00e9liorer la qualit\u00e9 et le travail des juridictions. D\u2019autant plus que les groupes de travail de 2008 les avaient propos\u00e9es, sans qu\u2019aucune suite ne leur ait \u00e9t\u00e9 r\u00e9ellement donn\u00e9e.<\/p>\n De surcro\u00eet, une pr\u00e9occupation grandissait au sein de la Cour devant l\u2019\u00e9largissement, \u00e0 moyens constants, des missions\u00a0: certification des comptes de l\u2019Etat, des caisses de s\u00e9curit\u00e9 sociale, peut-\u00eatre des h\u00f4pitaux et de certaines collectivit\u00e9s, rapports au Parlement de diverses nature, bient\u00f4t au premier ministre, \u00e9valuations, etc..<\/p>\n <\/p>\n On l\u2019a vu, le projet de loi a, de fait, \u00e9t\u00e9 abandonn\u00e9 par le gouvernement, la disparition de P. S\u00e9guin supprimant l\u2019aiguillon et la volont\u00e9 personnelle qu\u2019il portait. Mais le Parlement, soucieux de ses pr\u00e9rogatives et sollicit\u00e9 par D. Migaud qui en connaissait bien les rouages, a pris le relais.<\/p>\n A vrai dire, un certain d\u00e9lai de viduit\u00e9 s\u2019est \u00e9coul\u00e9, li\u00e9 \u00e0 la fois au manque d\u2019enthousiasme du gouvernement et au d\u00e9lai laiss\u00e9, vraie raison ou pr\u00e9texte, au nouveau Premier pr\u00e9sident, D. Migaud,\u00a0 pour prendre ses marques et prendre parti sur le projet gouvernemental. D. Migaud s\u2019est instantan\u00e9ment senti d\u00e9positaire du projet de r\u00e9forme, comme un ex\u00e9cuteur testamentaire, sans les pouvoirs de pression, bien au contraire, de son pr\u00e9d\u00e9cesseur, puisqu\u2019il apparaissait comme l\u2019otage du Pr\u00e9sident de la R\u00e9publique, pr\u00e9sident d\u2019opposition de la commission des finances de l\u2019Assembl\u00e9e et donc symbole de l\u2019esprit d\u2019ouverture de ce dernier et nomm\u00e9 dans la m\u00eame optique \u00e0 la Cour, mais de ce fait, d\u2019autant que la nomination \u00e9tait critiqu\u00e9e par la majorit\u00e9, dans une sorte de d\u00e9pendance politique.<\/p>\n D\u00e8s son arriv\u00e9e \u00e0 la Cour, D. Migaud a n\u00e9anmoins ressenti la conflictualit\u00e9 du projet, l\u2019opposition men\u00e9e par les membres de la Cour, comme des CRTC, et de tous les personnels. Cette opposition se cristallisait principalement sur le principe de la fusion de la Cour et des CRTC, compliqu\u00e9e par l\u2019incertitude de la restructuration et de regroupements perturbateurs. A cette incertitude se rajoutait l\u2019hostilit\u00e9 envers le recours \u00e0 des ordonnances. En supprimant un r\u00e9el d\u00e9bat public au Parlement, les ordonnances auraient confirm\u00e9 l\u2019opacit\u00e9 de la pr\u00e9paration de la r\u00e9forme, telle qu\u2019elle venait d\u2019\u00eatre v\u00e9cue. Consensuel, D. Migaud a voulu effacer cette hostilit\u00e9, en renon\u00e7ant \u00e0 la fusion organique Cour CRTC ainsi qu\u2019aux ordonnances, dont les dispositions de nature l\u00e9gislative pouvaient \u00eatre r\u00e9introduites dans la loi et il a travaill\u00e9, avec son secr\u00e9tariat g\u00e9n\u00e9ral et la commission des lois de l\u2019Assembl\u00e9e sur un projet largement amend\u00e9, qui aurait pu \u00eatre pr\u00e9sent\u00e9 au d\u00e9bat si le projet avait \u00e9t\u00e9 inscrit \u00e0 l\u2019ordre du jour.<\/p>\n L\u2019exercice n\u2019\u00e9tait pas simple, non seulement sur le plan technique qui n\u2019avait pas \u00e9t\u00e9 suffisamment pr\u00e9par\u00e9, mais surtout parce qu\u2019il fallait \u00e0 la fois que le nouveau projet apparaisse suffisamment conforme \u00e0 l\u2019esprit des choses voulue par P. S\u00e9guin mais en m\u00eame temps, que la commission des lois ne se conforme pas, dans ses amendements, avec certaines r\u00e9ticences gouvernementales qui avaient obtenu que P. S\u00e9guin ne durcisse pas trop son projet, notamment \u00e0 propos de la CDBF.<\/p>\n Travaill\u00e9 par le secr\u00e9tariat g\u00e9n\u00e9ral de la Cour en liaison avec les services de la commission des Lois de l\u2019Assembl\u00e9e nationale, un nouveau projet a ainsi vu le jour le 15 septembre 2010, exercice d\u2019\u00e9quilibre propos\u00e9 au gouvernement avec l\u2019accord de D. Migaud. Le texte adopt\u00e9 par la commission des lois devenait celui qui serait, \u00e9ventuellement, propos\u00e9 \u00e0 la premi\u00e8re lecture des d\u00e9put\u00e9s.<\/p>\n Or, s\u2019il diff\u00e9rait substantiellement du projet gouvernemental, il n\u2019avait pas davantage fait l\u2019objet d\u2019une concertation interne et soulevait autant de difficult\u00e9s qu\u2019il en supprimait sur certains points.<\/p>\n De 17 articles, le nouveau texte passait \u00e0 53, en comptant les articles initiaux supprim\u00e9s, l\u2019essentiel de cet allongement de textes r\u00e9sultant de la suppression du recours \u00e0 une habilitation du gouvernement \u00e0 l\u00e9gif\u00e9rer par ordonnances, donc de l\u2019introduction d\u2019articles correspondant. Le texte devenait donc beaucoup plus lourd, d\u2019autant qu\u2019il pr\u00e9sentait aussi des dispositions nouvelles, tout aussi probl\u00e9matiques que les autres. Ce projet, on l\u2019a dit, a \u00e9chou\u00e9 et ne s\u2019est jamais pr\u00e9sent\u00e9 \u00e0 la lecture des d\u00e9put\u00e9s, mais il a fourni la matrice des textes successifs qui ont \u00ab\u00a0r\u00e9form\u00e9\u00a0\u00bb la Cour et les CRTC. Il est donc utile de le pr\u00e9senter davantage en d\u00e9tail.<\/p>\n Pr\u00e9sentation formelle, le titre Ier rassemblait, comme dans le pr\u00e9c\u00e9dent projet, les modifications apport\u00e9es au code des juridictions financi\u00e8res avec plusieurs chapitres. Le premier, comme dans le pr\u00e9c\u00e9dent projet, portait sur la responsabilit\u00e9 des ordonnateurs et gestionnaires publics, avec la disparition de la CDBF et l\u2019ensemble des dispositions modifiant notamment le code pour que la proc\u00e9dure soit reprise par la Cour des comptes. Mais, modification symbolique de taille, une disposition introduisait comme justiciables possibles de sanctions au titre des infractions d\u00e9finies les membres du gouvernement en plus des ex\u00e9cutifs locaux, d\u00e8s lors qu\u2019ils \u00e9taient inform\u00e9s de l\u2019affaire ou avaient donn\u00e9 une instruction pour la traiter. Cette introduction sera contin\u00fbment refus\u00e9e par le gouvernement par la suite.<\/p>\n Intention de P. S\u00e9guin, r\u00e9introduite directement dans le projet de la commission alors qu\u2019elle \u00e9tait initialement pr\u00e9vue dans les ordonnances \u00e9ventuelles, les seuils de l\u2019apurement administratifs des comptes des comptables publics pour les collectivit\u00e9s territoriales, leurs groupements et leurs \u00e9tablissements publics \u00e9taient fortement relev\u00e9s. Ce sujet \u00e9tait et reste assez fortement conflictuel entre les autorit\u00e9s de la Cour, les magistrats des chambres r\u00e9gionales et m\u00eame la DGFiP, dont la charge de travail se trouvait de ce fait fortement accrue, sans grande \u00e9valuation initiale ni forte concertation entre les services. On verra que cette disposition a \u00e9t\u00e9 finalement adopt\u00e9e et qu\u2019elle reste probl\u00e9matique, m\u00eame si elle ne sera plus modifi\u00e9e \u00e0 terme pr\u00e9visible.<\/p>\n Enfin, le m\u00eame chapitre abordait de front et de mani\u00e8re lapidaire la question de la responsabilit\u00e9 personnelle et p\u00e9cuniaire des comptables publics, toujours sans aucune r\u00e9flexion approfondie ni concertation avec la DGFiP\u00a0: au d\u00e9bet \u00e9ventuellement inflig\u00e9 au comptable, sous r\u00e9serve de la \u00ab\u00a0remise gracieuse\u00a0\u00bb du ministre, se substituait une \u00ab\u00a0amende\u00a0calcul\u00e9e en fonction de la gravit\u00e9 de la faute commise et proportionnelle au traitement\u00a0\u00bb du comptable, sans autre pr\u00e9cision qu\u2019un d\u00e9cret \u00e9tait cens\u00e9 apporter plus tard. Cette r\u00e9daction sommaire ne prosp\u00e8rera \u00e9videmment pas.<\/p>\n Le chapitre II, comme dans le projet initial, portait sur les missions non juridictionnelles des juridictions financi\u00e8res, toutes les dispositions exprimant que Cour et chambres r\u00e9gionales \u00e9taient fusionn\u00e9es \u00e9tant bien s\u00fbr \u00e9cart\u00e9es puisque la \u00ab\u00a0fusion\u00a0\u00bb \u00e9tait abandonn\u00e9e. On retrouvait donc dans ce chapitre les dispositions d\u2019application de l\u2019article 47-2 de la Constitution (mais pas sous forme de loi organique et sans les dispositions relatives \u00e0 l\u2019\u00e9valuation des politiques publiques recherch\u00e9e par le Parlement pour lesquelles une proposition de loi avait \u00e9t\u00e9 vot\u00e9e auparavant de mani\u00e8re autonome \u2013cf ci-apr\u00e8s- ). On y retrouvait aussi de nombreuses dispositions pr\u00e9vues initialement pour des ordonnances \u00e9ventuelles, notamment, en sus des r\u00e9dactions de codification[13]<\/a>, sur la certification des comptes des \u00e9tablissements publics de sant\u00e9 qui \u00e9tait contest\u00e9e par la profession des commissaires aux comptes, sur les pouvoirs d\u2019enqu\u00eate aupr\u00e8s de diverses institutions et des commissaires aux compte, ainsi que sur la possibilit\u00e9 offerte au premier ministre de demander des enqu\u00eates \u00e0 la Cour. Du coup, ce chapitre devenait lourd et posait diverses difficult\u00e9s, dont on esquissera l\u2019analyse \u00e0 partir des dispositions finalement vot\u00e9es.<\/p>\n Le chapitre III du projet gouvernemental \u00e9tait tr\u00e8s bref \u00e9galement, puisque les principales dispositions statutaires nouvelles \u00e9taient promises aux ordonnances envisag\u00e9es. Le texte de la commission le modifie donc profond\u00e9ment, non seulement du fait de l\u2019abandon de la fusion Cour-CRTC (mais en gardant le renvoi au pouvoir r\u00e9glementaire la t\u00e2che de fixer le ressort des CRTC, l\u2019annonce d\u2019une r\u00e9duction de leur nombre apparaissant dans la fixation par le l\u00e9gislateur, au chiffre de vingt, du nombre maximal de chambres), mais aussi par l\u2019inscription des principales dispositions statutaires nouvelles (codifications mises \u00e0 part)\u00a0: extension du nombre des conseillers ma\u00eetres en service extraordinaires et cr\u00e9ation de conseillers r\u00e9f\u00e9rendaires de m\u00eame type, possibilit\u00e9, calqu\u00e9e sur celle qui existe dans les CRTC, de d\u00e9tachement dans le corps des magistrats de la Cour des fonctionnaires ou magistrats de m\u00eame niveau, principe de la fixation de normes professionnelles par le premier pr\u00e9sident pour les magistrats de la Cour et des CRTC, nomination au tour ext\u00e9rieur de trois auditeurs par an, encadrement des nominations comme conseiller ma\u00eetre au tour ext\u00e9rieur et \u00e9largissement des possibilit\u00e9s de nomination au tour ext\u00e9rieur des conseillers r\u00e9f\u00e9rendaires, suppression du plafond limitant la nomination dans les CRTC de magistrats issus de leur corps et all\u00e8gement des r\u00e8gles d\u2019incompatibilit\u00e9 pour les nominations de magistrats de CRTC. Simultan\u00e9ment, m\u00eame si le projet initial avait surtout une port\u00e9e symbolique, la limitation \u00e0 six ans des fonctions de pr\u00e9sident de chambre \u00e0 la Cour disparaissait. Ici, encore, on verra ce qu\u2019il subsiste de ces intentions dans les textes d\u00e9finitifs.<\/p>\n On rel\u00e8ve enfin que le projet d\u2019une cour d\u2019appel des juridictions financi\u00e8res \u00e9tait abandonn\u00e9, au b\u00e9n\u00e9fice \u00e9galement des objections multiples et de tous bords que ce projet soulevait.<\/p>\n Etaient ins\u00e9r\u00e9s deux titres suppl\u00e9mentaires visant le code de commerce (pour les commissaires aux comptes face \u00e0 une enqu\u00eate de la Cour) et le CGCT, la commission des lois introduisant l\u2019id\u00e9e d\u2019un rapport sur la dette parmi les documents budg\u00e9taires des collectivit\u00e9s territoriales.<\/p>\n Dans ces conditions, le titre\u00a0 II du projet gouvernemental sur les dispositions transitoires et finales, qui comportait l\u2019article d\u2019habilitation \u00e0 plusieurs ordonnances \u00e9tait consid\u00e9rablement all\u00e9g\u00e9.<\/p>\n L\u2019ensemble de ces dispositions, m\u00eame plus consensuelles n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 retenu dans l\u2019ordre du jour prioritaire de l\u2019Assembl\u00e9e, ce dont se sont progressivement rendu compte le premier pr\u00e9sident et le pr\u00e9sident de la commission des lois. D\u2019o\u00f9 la recherche et la s\u00e9quence de \u00ab\u00a0vecteurs\u00a0\u00bb l\u00e9gislatifs vari\u00e9s.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n La s\u00e9quence chronologique de ces vecteurs ne r\u00e9pond pas \u00e0 un dessein construit. Il s\u2019est bien agi pour les autorit\u00e9s de la Cour comme pour la commission des lois de l\u2019Assembl\u00e9e de chercher des vecteurs\u00a0 l\u00e9gislatifs vraisemblables pour y loger les dispositions ad\u00e9quates, avec le feu vert de l\u2019Elys\u00e9e et le contr\u00f4le parfois serr\u00e9 de Matignon. Le Conseil constitutionnel n\u2019y a pas vu malice.<\/p>\n Le premier texte vot\u00e9 et promulgu\u00e9 est le plus autonome par rapport aux projets de la Cour\u00a0 et de la commission des lois ; pris \u00e0 l\u2019initiative du Parlement, il se veut une mise en application de l\u2019article 47-2 de la Constitution pour l\u2019\u00e9valuation des politiques publiques\u00a0: la loi n\u00b0 2011-140 du 3 f\u00e9vrier 2011 \u00ab\u00a0tendant \u00e0 renforcer les moyens du Parlement en mati\u00e8re de contr\u00f4le de l\u2019action du Gouvernement et d\u2019\u00e9valuation des politiques publiques\u00a0\u00bb vise \u00e0 \u00e9largir les possibilit\u00e9s de recourir \u00e0 la Cour des comptes sur ce sujet.<\/p>\n En plus de deux dispositions relatives au fonctionnement des assembl\u00e9es, le texte introduit dans le code des juridictions financi\u00e8res (article L. 132-5) la possibilit\u00e9 pour les pr\u00e9sidents du S\u00e9nat et de l\u2019Assembl\u00e9e de demander \u00e0 la Cour des comptes une \u00e9valuation de politique publique. Pour que soient respect\u00e9es les pr\u00e9rogatives des pr\u00e9sidents des commissions des finances dans les deux assembl\u00e9es, ou \u00e9vit\u00e9e toute demande redondante, cette possibilit\u00e9 ne doit pas \u00eatre utilis\u00e9e pour toute question relative aux finances publiques ou \u00e0 la s\u00e9curit\u00e9 sociale, compte tenu des dispositions pr\u00e9existantes dans la LOLF\u00a0 ou la LOFSS qui donnent \u00e0 ces pr\u00e9sidents des pouvoirs propres de saisine de la Cour.<\/p>\n La proc\u00e9dure s\u2019accompagne de deux aspects importants pour la Cour\u00a0: quel d\u00e9lai de r\u00e9alisation\u00a0? Quelle publication\u00a0?<\/p>\n L\u2019instruction d\u2019un contr\u00f4le\u00a0 ne se concilie pas spontan\u00e9ment avec le respect d\u2019un d\u00e9lai, dans la mesure o\u00f9 l\u2019instruction peut r\u00e9v\u00e9ler la difficult\u00e9 d\u2019une question qu\u2019il faudrait prendre le temps d\u2019approfondir. Et la difficult\u00e9 qui se r\u00e9v\u00e8le ne se r\u00e9sout pas forc\u00e9ment, pour que les d\u00e9lais pr\u00e9vus soient respect\u00e9s, par l\u2019adjonction de moyens suppl\u00e9mentaires. Pour autant, la pr\u00e9vision et le respect d\u2019un d\u00e9lai sont souhaitables, voire in\u00e9vitables dans certains cas, sur des sujets obligatoires inscrits dans une proc\u00e9dure que la Cour ne ma\u00eetrise pas\u00a0: rapports sur les lois de finances ou r\u00e9ponses aux demandes commissions des finances des assembl\u00e9es (art. 58 2\u00b0 de la LOLF). Pour respecter de tels d\u00e9lais, l\u2019organisation du contr\u00f4le avec les moyens ad\u00e9quats, mais parfois aussi la limitation du p\u00e9rim\u00e8tre du contr\u00f4le, voire sa r\u00e9duction, sont la seule mani\u00e8re de r\u00e9soudre l\u2019\u00e9quation.<\/p>\n La loi de f\u00e9vrier 2011 pose le principe d\u2019un d\u00e9lai d\u2019ex\u00e9cution pour une \u00ab\u00a0\u00e9valuation de politiques publiques\u00a0\u00bb, mais sans le d\u00e9terminer, comme dans la LOLF. L\u00a0\u2018avantage de souplesse est pourtant compens\u00e9 par le fait que ledit d\u00e9lai est fix\u00e9 par accord entre la Cour et l\u2019assembl\u00e9e qui formule la demande. Le poids des parties \u00e0 cet \u00ab\u00a0accord\u00a0\u00bb n\u2019est pas \u00e9gal\u00a0: la Cour a int\u00e9r\u00eat \u00e0 respecter les souhaits du l\u00e9gislateur\u00a0; son ind\u00e9pendance n\u2019en ressort pas intacte. C\u2019est ce qu\u2019avait bien compris, au demeurant, le juge constitutionnel en 2001 lorsqu\u2019il avait estim\u00e9 que le programme de travail de la Cour ne devait pas \u00eatre soumis au Parlement, m\u00eame pour avis. La disposition l\u00e9gislative adopt\u00e9e devra donc \u00eatre suivie de pr\u00e8s.<\/p>\n Sous la pression d\u2019une demande constante de transparence, relay\u00e9e par les m\u00e9dias, demande qui se traduit bien souvent par la \u00ab\u00a0fuite\u00a0\u00bb de documents provisoires en cours de contradiction entre la Cour et les organismes contr\u00f4l\u00e9s, la Cour est progressivement venue \u00e0 la diffusion organis\u00e9e ou possible de toutes ses productions d\u00e9finitives. Bien \u00e9videmment, et sous r\u00e9serve de diff\u00e9rentes pr\u00e9cautions, y compris avec la contradiction op\u00e9r\u00e9e avec les organismes mis en cause, elle souhaiterait au nom de son ind\u00e9pendance rester ma\u00eetresse de ses publications. Ce n\u2019est pas le cas, selon l\u2019article 58 2\u00b0 de la LOLF, pour les rapports demand\u00e9s par les commissions des finances qui d\u00e9cident de publier ou non (le plus souvent, n\u00e9anmoins, elles publient ou rendent publics les rapports). La loi de f\u00e9vrier 2011 confirme cette position qui donne au Parlement la ma\u00eetrise de la sortie de l\u2019information. Il y a l\u00e0, comme dans le cas pr\u00e9c\u00e9dent, une petite entaille au principe d\u2019ind\u00e9pendance de la Cour[14]<\/a>.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n S\u2019agissant du projet de loi d\u2019ensemble, faute d\u2019inscription \u00e0 l\u2019ordre du jour, le premier \u00ab\u00a0d\u00e9coupage\u00a0\u00bb, compl\u00e9t\u00e9 par le gouvernement lui-m\u00eame, sur proposition de la Cour pour le recrutement des conseillers de CRTC, intervient avec le vote de la loi de finances rectificative pour 2011 n\u00b0 2011-900 en date du 29 juillet 2011. Quatre articles, 62 \u00e0 65, s\u2019y trouvent ins\u00e9r\u00e9s.<\/p>\n Les deux premiers viennent du projet initial, repris par la commission des lois, pour paraphraser, d\u2019une part, l\u2019alin\u00e9a de l\u2019article 47-2 de la Constitution relatif \u00e0 la qualit\u00e9 des comptes publics, d\u2019autre part, pour pr\u00e9ciser droits et devoirs des commissaires aux comptes en cas d\u2019enqu\u00eate de la Cour des comptes. Le texte de ces articles ne mentionne pas les CRTC. Si cette \u00ab\u00a0absence\u00a0\u00bb \u00e9tait compr\u00e9hensible dans l\u2019optique du projet initial souhait\u00e9 par P. S\u00e9guin, elle pose une s\u00e9rie de questions dans la situation actuelle qui a ent\u00e9rin\u00e9 le maintien de ces chambres. Or l\u2019examen ou le commentaire des comptes des administrations publiques par la seule Cour des comptes ne sont pas des t\u00e2ches r\u00e9alistes. Le l\u00e9gislateur aurait donc d\u00fb pr\u00e9voir la possibilit\u00e9 de d\u00e9l\u00e9gation aux CRTC, \u00e0 d\u00e9faut de quoi, on restera dans \u00ab\u00a0l\u2019informel\u00a0\u00bb.<\/p>\n Le troisi\u00e8me article, codifi\u00e9 au L. 136-6 du code et recodifi\u00e9 ult\u00e9rieurement au L. 143-10-1, est un produit nouveau qui n\u2019avait pas \u00e9t\u00e9 pr\u00e9sent\u00e9 dans les propositions pr\u00e9c\u00e9dentes. Il consacre l\u2019importance croissante donn\u00e9e aux suites donn\u00e9es par l\u2019administration aux observations de la Cour. La Cour des comptes s\u2019est toujours interrog\u00e9e sur la port\u00e9e de ses constats, de ses critiques, voire de ses recommandations, comme si elle s\u2019interrogeait sur l\u2019utilit\u00e9 r\u00e9elle de son activit\u00e9. Cette interrogation \u00e9tait et est encore r\u00e9guli\u00e8rement relay\u00e9e par les m\u00e9dias lorsqu\u2019ils soulignent que la Cour condamne les administrations mais sans qu\u2019il en r\u00e9sulte quoi que ce soit dans le comportement des pouvoirs publics. P. S\u00e9guin avait fortement insist\u00e9 pour que la programmation des contr\u00f4les inclue, \u00e0 br\u00e8ve \u00e9ch\u00e9ance, les suites donn\u00e9es aux observations formul\u00e9es. Il avait m\u00eame fait b\u00e2tir un indicateur mesurant le pourcentage des recommandations suivies d\u2019effet. Cet indicateur, qui n\u2019avait pas de fiabilit\u00e9, \u00e9tait utile pour la communication sur la qualit\u00e9 des travaux de la Cour. Les parlementaires partageaient au demeurant la pr\u00e9occupation de la Cour, parce qu\u2019ils souhaitaient mieux contr\u00f4ler l\u2019action du gouvernement et \u00e9valuer les politiques men\u00e9es, ainsi que les dispositions de la LOLF y incitaient.<\/p>\n Le nouvel article, d\u2019une part, ent\u00e9rine la pratique qui se syst\u00e9matisait dans le rapport public annuel de la Cour et qui consistait \u00e0 faire appara\u00eetre dans une partie sp\u00e9ciale les suites donn\u00e9es aux observations de la Cour, d\u2019autre part, et c\u2019est le plus nouveau, oblige les administrations \u00e0 produire un compte rendu de ce qu\u2019elles ont estim\u00e9 devoir faire face \u00e0 ces recommandations.<\/p>\n Quelles que soient les bonnes intentions du texte, son application est difficile pour plusieurs raisons\u00a0: toutes les conclusions ou recommandations de la Cour ne sont pas si pr\u00e9cises qu\u2019il soit possible de dire simplement si elles sont appliqu\u00e9es ou non\u00a0; du reste, rien n\u2019oblige bien s\u00fbr une administration \u00e0 appliquer une recommandation qui lui semblerait inopportune voire mal fond\u00e9e.\u00a0Par ailleurs, la fr\u00e9quence annuelle du rapport \u00a0public est excessive\u00a0: il faut souvent bien plus de temps non seulement pour d\u00e9cider d\u2019une mesure mais aussi pour en mesurer les effets\u00a0; enfin, la mani\u00e8re de v\u00e9rifier le compte rendu d\u2019une administration ou d\u2019un organisme, appel\u00e9 \u00e0 justifier son action, est une vraie question pour la Cour\u00a0: il est difficile de se satisfaire d\u2019un simple compte rendu en forme d\u2019affirmation et de justifications et un nouveau contr\u00f4le serait le plus souvent n\u00e9cessaire. Autant de questions qui m\u00e9riteraient une concertation approfondie \u00e0 l\u2019int\u00e9rieur de la Cour comme \u00e0 l\u2019ext\u00e9rieur pour leur trouver des r\u00e9ponses rigoureuses.<\/p>\n Le quatri\u00e8me article de la loi raconte une autre histoire, non moins int\u00e9ressante, puisqu\u2019il n\u2019\u00e9tait inclus dans aucun projet pr\u00e9c\u00e9dent, mais vient \u00e0 la surface \u00e0 travers, cette fois, un amendement du gouvernement. Il s\u2019agit d\u2019ouvrir un recrutement de conseillers de chambre r\u00e9gionale par un concours particulier, jusqu\u2019en 2016. Le raisonnement est simple\u00a0: le recrutement annuel courant de conseillers de chambres r\u00e9gionales par l\u2019ENA ne suffit pas \u00e0 maintenir les effectifs en fonction \u00e0 leur niveau, compte tenu de la structure d\u00e9mographique du corps, notamment de sa constitution il y a vingt-cinq ans. Le vieillissement \u00e9videmment pr\u00e9visible s\u2019est concr\u00e9tis\u00e9 d\u00e9j\u00e0 depuis quelques ann\u00e9es et \u00e0 la suite des d\u00e9parts en retraite, un nombre croissant de postes vacants s\u2019est constitu\u00e9\u00a0; il atteint aujourd\u2019hui plusieurs dizaines, sans \u00eatre compens\u00e9 par l\u2019int\u00e9gration par la voie d\u2019un concours professionnel de fonctionnaires d\u00e9tach\u00e9s dans les chambres r\u00e9gionales. C\u2019est du reste la raison pour laquelle l\u2019article 31 de la loi n\u00b0 2001-1248 du 21 d\u00e9cembre 2001 relative aux chambres r\u00e9gionales des comptes et \u00e0 la Cour des comptes pr\u00e9voyait un concours particulier, mais temporaire jusqu\u2019en 2004. \u00a0La date limite avait \u00e9t\u00e9 repouss\u00e9e \u00e0 2010, par une loi de 2004. En fait, P. S\u00e9guin n\u2019avait jamais voulu organiser ledit recrutement direct, motif pris de ce qu\u2019un recrutement qu\u2019il qualifiait d\u2019exceptionnel\u00a0 risquait trop de donner de mauvais r\u00e9sultats, mais, sans doute aussi parce que, dans la perspective qu\u2019il entretenait de supprimer les chambres r\u00e9gionales en les fusionnant avec la Cour, il valait mieux ne pas renouveler un corps destin\u00e9 \u00e0 s\u2019\u00e9teindre. Le r\u00e9sultat \u00e9tait, de fait, d\u2019une part, le nombre relatif croissant de fonctionnaires d\u00e9tach\u00e9s sur des postes vacants de magistrats de chambre r\u00e9gionale, d\u2019autre part, l\u2019affaiblissement, en tout \u00e9tat de cause, du potentiel de contr\u00f4le des chambres r\u00e9gionales. La demande de l\u2019organisation d\u2019un recrutement direct se faisait donc de plus en plus forte, notamment de la part du SJF, et, apr\u00e8s l\u2019abandon du projet de fusion g\u00e9n\u00e9rale et comme pour conc\u00e9der au SJF un accord compte tenu du projet, par ailleurs, de suppression de certaines chambres, la prorogation du concours direct a \u00e9t\u00e9 accept\u00e9e par le gouvernement. Pour l\u2019anecdote, l\u2019amendement gouvernemental proposait une prorogation jusqu\u2019en 2018, date que l\u2019Assembl\u00e9e a accept\u00e9e en premi\u00e8re lecture\u00a0; le S\u00e9nat, m\u00e9fiant, l\u2019a ramen\u00e9e \u00e0 2012, ce qui a permis \u00e0 la commission mixte paritaire de la fixer \u00e0 mi-chemin \u00e0 2016[15]<\/a>.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n Le troisi\u00e8me vecteur l\u00e9gislatif est\u00a0la loi n\u00b0 2011-1862 du 13 d\u00e9cembre 2011 relative \u00e0 la r\u00e9partition des contentieux et \u00e0 l\u2019all\u00e8gement de certaines proc\u00e9dures juridictionnelles. Ce projet qui avait un tout autre objet au point de d\u00e9part accueille in fine un chapitre XII \u00ab\u00a0Dispositions relatives aux juridictions financi\u00e8res\u00a0\u00bb, dot\u00e9 de neuf articles, 38 \u00e0 46, parmi les quatorze autres chapitres (et 74 articles) sur des sujets aussi divers que la suppression de la juridiction de proximit\u00e9, la simplification de la proc\u00e9dure de saisie des r\u00e9mun\u00e9rations, la sp\u00e9cialisation des tribunaux de grande instance en mati\u00e8re de propri\u00e9t\u00e9 intellectuelle, le regroupement de certains contentieux en mati\u00e8re p\u00e9nale au sein de juridictions sp\u00e9cialis\u00e9es, l\u2019 am\u00e9nagement des comp\u00e9tences juridictionnelles en mati\u00e8re militaire et m\u00eame, parce que le conseil d\u2019Etat a saut\u00e9 dans le m\u00eame train, diverses dispositions relatives aux juridictions administratives. En fait, il s\u2019agit d\u2019un texte qui est un v\u00e9ritable pot-pourri de dispositions multiples sur lesquelles peuvent se greffer toutes sortes d\u2019ajouts, notamment pendant le d\u00e9bat parlementaire, que ce soit ou non \u00e0 l\u2019initiative du gouvernement. Le mode de travail l\u00e9gislatif, qui consiste \u00e0 regrouper dans un m\u00eame texte de multiples dispositions, a une commodit\u00e9, celle de corriger des malfa\u00e7ons qui se sont r\u00e9v\u00e9l\u00e9es \u00e0 l\u2019exp\u00e9rience ou d\u2019apporter des ajustements de textes qui ne m\u00e9ritent pas une loi sp\u00e9cifique. C\u2019est pourquoi les lois portant diverses dispositions d\u2019ordre social, financier ou autres ont eu leur heure de gloire. Mais leurs inconv\u00e9nients sont \u00e9galement apparus\u00a0: on peut placer dans ces textes dans des conditions d\u2019impr\u00e9paration manifeste des dispositions inutiles ou on peut \u00ab\u00a0cacher\u00a0\u00bb dans un d\u00e9bat qui appara\u00eet de second ordre des dispositions qui soul\u00e8veraient des oppositions bien plus fortes que dans un d\u00e9bat organis\u00e9 et transparent. C\u2019est la raison pour laquelle, en soulignant que les lois doivent avoir un objet suffisamment pr\u00e9cis inscrit dans leur intitul\u00e9 et comporter des dispositions qui lui correspondent, le conseil constitutionnel a censur\u00e9 ce type de proc\u00e9dures. Encore faut-il que chass\u00e9 par la porte, ledit proc\u00e9d\u00e9 ne revienne pas par la fen\u00eatre. Et la loi du 13 d\u00e9cembre 2011 ressemble bien \u00e0 cette situation. \u00ab\u00a0La r\u00e9forme\u00a0\u00bb de la Cour et des chambres r\u00e9gionales s\u2019y est gliss\u00e9e.<\/p>\n De fait, le projet de loi initial, qui portait le m\u00eame intitul\u00e9, avait \u00e9t\u00e9 d\u00e9pos\u00e9 le 3 mars 2010 aupr\u00e8s du S\u00e9nat. Il comportait dix chapitres, le dernier intitul\u00e9 dispositions diverses, et 27 articles et ressemblait beaucoup, mais sous un autre intitul\u00e9, \u00e0 un projet portant dispositions diverses dans le domaine judiciaire\u00a0; il revenait du reste au garde des Sceaux de le d\u00e9fendre. Ce projet comportait plusieurs dispositions d\u00e9licates voire controvers\u00e9es, ce qui n\u2019a pas h\u00e2t\u00e9 son examen, puisque la commission des lois ne s\u2019en est saisie r\u00e9ellement que lorsqu\u2019un an apr\u00e8s, voyant approcher la fin de la session, le gouvernement a engag\u00e9, le 9 mars 2011, la proc\u00e9dure acc\u00e9l\u00e9r\u00e9e sur ce texte. Le S\u00e9nat l\u2019a donc examin\u00e9 et vot\u00e9 en premi\u00e8re lecture le 14 avril 2011, avec une bonne quinzaine d\u2019articles suppl\u00e9mentaires, mais sans ajout dans un autre domaine tel que celui des juridictions financi\u00e8res.<\/p>\n Examin\u00e9 par la commission des lois de l\u2019Assembl\u00e9e nationale, le projet est fortement amend\u00e9, avec notamment 41 articles additionnels instituant des dispositions non pr\u00e9vues au d\u00e9part. S\u2019agissant des juridictions financi\u00e8res, le rapport du rapporteur du projet, en date du 29 juin 2011, indique que \u00ab\u00a0\u00e0 l\u2019initiative du pr\u00e9sident Jean-Luc\u00a0Warsmann, ont \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9s plusieurs\u00a0articles additionnels relatifs aux juridictions financi\u00e8res (article\u00a024\u00a0quater<\/em>\u00a0\u00e0 24\u00a0vicies<\/em><\/strong>). Ces articles reprennent les dispositions adopt\u00e9es par votre commission des Lois le 15\u00a0septembre 2010 \u00e0 l\u2019occasion de l\u2019examen du projet de loi portant r\u00e9forme des juridictions financi\u00e8res (texte adopt\u00e9 n\u00b0\u00a02790). Les dispositions adopt\u00e9es par votre Commission dans le cadre du pr\u00e9sent texte reprennent l\u2019ensemble des dispositions relatives \u00e0 l\u2019organisation des juridictions financi\u00e8res et les r\u00e8gles de proc\u00e9dures applicables. En revanche, les dispositions de nature statutaire, qui ne semblaient pas avoir un lien m\u00eame indirect avec le pr\u00e9sent projet de loi, n\u2019ont pas \u00e9t\u00e9 reprises. La disposition concernant la responsabilit\u00e9 des comptables publics n\u2019a pas, non plus, \u00e9t\u00e9 introduite dans le projet de loi.\u00a0\u00bb Le texte est adopt\u00e9 en premi\u00e8re lecture par l\u2019Assembl\u00e9e le 4 juillet 2011, mais avec un assez grand nombre de dispositions discordantes par rapport au texte adopt\u00e9 par le S\u00e9nat (notamment pour les dispositions qui viennent d\u2019\u00eatre introduites et que le S\u00e9nat n\u2019a pas examin\u00e9es). Il faut donc r\u00e9unir aussit\u00f4t, en proc\u00e9dure acc\u00e9l\u00e9r\u00e9e, une commission mixte paritaire, le 6 juillet. Le S\u00e9nat fait \u00e9chouer la commission mixte parce qu\u2019il n\u2019a pas d\u00e9battu des dispositions relatives aux juridictions financi\u00e8res, notamment les dispositions relatives aux chambres r\u00e9gionales des comptes. Il faut donc une derni\u00e8re navette\u00a0: l\u2019Assembl\u00e9e nationale vote \u00e0 nouveau le texte et transmet au S\u00e9nat, mais il faut attendre que la session reprenne en octobre pour que la Haute assembl\u00e9e puisse l\u2019examiner. Le 18 octobre, le S\u00e9nat rejette l\u2019ensemble du texte pour les m\u00eames motifs. Ce faisant, il lie la proc\u00e9dure puisque la contradiction entre les deux assembl\u00e9es conduit l\u2019Assembl\u00e9e nationale \u00e0 \u00eatre saisie une troisi\u00e8me fois du m\u00eame texte qu\u2019elle a adopt\u00e9 en seconde lecture en juillet et qui n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 modifi\u00e9 par le rejet du S\u00e9nat. L\u2019Assembl\u00e9e l\u2019adopte d\u00e9finitivement le 16 novembre. Comme pr\u00e9visible, le Conseil constitutionnel est saisi par les s\u00e9nateurs de sa majorit\u00e9\u00a0; il se prononce le 8 d\u00e9cembre pour valider la loi, finalement promulgu\u00e9e le 13 d\u00e9cembre 2011.<\/p>\n Sans nul doute, la proc\u00e9dure a \u00e9t\u00e9 \u00e0 la fois inhabituelle, pour dire le moins, voire b\u00e2cl\u00e9e pour ce qui est du d\u00e9bat parlementaire[16]<\/a>. Sur ce point, le Conseil constitutionnel n\u2019a rien voulu voir\u00a0: les dispositions relatives aux juridictions financi\u00e8res, affirme la d\u00e9cision sans autre d\u00e9veloppement, \u00ab\u00a0pr\u00e9sentent un lien avec le projet de loi initial\u00a0\u00bb et ont \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9es \u00ab\u00a0selon une proc\u00e9dure conforme \u00e0 la Constitution\u00a0\u00bb.<\/p>\n De quoi traite cette loi, en d\u00e9finitive, par rapport au projet de la commission des lois de l\u2019Assembl\u00e9e de septembre 2010\u00a0? En fait, il n\u2019est pas un simple extrait de ce dernier texte, ajust\u00e9 \u00e0 l\u2019objet suppos\u00e9 du vecteur l\u00e9gislatif retenu. Ainsi qu\u2019on l\u2019a d\u00e9j\u00e0 mentionn\u00e9, la r\u00e9flexion se d\u00e9veloppe chemin faisant et d\u2019autres sujets peuvent appara\u00eetre qui ne figuraient pas au premier abord.<\/p>\n Le premier article du nouveau chapitre ainsi introduit par la loi ne figurait pas dans le projet de la commission, pas plus que dans le projet de loi initial[17]<\/a>. Et pourtant, il reprend une vieille id\u00e9e de P. S\u00e9guin\u00a0: introduire des normes professionnelles contraignantes pour les magistrats des juridictions financi\u00e8res[18]<\/a>. Mais les alin\u00e9as qui en instituent le principe, y compris leur fixation par le premier pr\u00e9sident, ne d\u00e9finissent pas clairement le terme de \u00ab\u00a0normes professionnelles\u00a0\u00bb, m\u00eame si ces mots figurent dans de nombreux textes internationaux relatifs aux institutions sup\u00e9rieures de contr\u00f4le dans les diff\u00e9rents pays membres des Nations Unies. Or cette disposition, ainsi adopt\u00e9e sans concertation ni pr\u00e9paration, avait soulev\u00e9 quelques ann\u00e9es auparavant, lorsque P. S\u00e9guin l\u2019avait propos\u00e9e, une forte opposition dans les chambres r\u00e9gionales des comptes\u00a0; celles-ci craignaient une mainmise de la Cour sur les contr\u00f4les par l\u2019interm\u00e9diaire de normes fix\u00e9es par le premier pr\u00e9sident et P. S\u00e9guin avait battu en retraite. Les pr\u00e9sidents des chambres r\u00e9gionales opposaient le principe de leur ind\u00e9pendance face \u00e0 des normes. Faux d\u00e9bat, bien entendu, puisque l\u2019ind\u00e9pendance ne s\u2019exerce que conform\u00e9ment aux lois ou, \u00a0\u00e0 d\u00e9faut, en tenant compte de normes indicatives, donc non contraignantes juridiquement[19]<\/a>. L\u2019opposition naissait en fait d\u2019un mauvais climat relationnel entre la Cour et les chambres r\u00e9gionales. Mais l\u2019id\u00e9e, bonne en soi, non seulement d\u2019appliquer les r\u00e8gles existantes mais aussi d\u2019expliciter des m\u00e9thodes ou des normes indicatives a persist\u00e9, dans le souci d\u2019harmoniser la gestion des contr\u00f4les. Dans le vaste chantier des r\u00e9formes, si d\u00e9sordonn\u00e9 apparaisse-t-il, le secr\u00e9tariat g\u00e9n\u00e9ral de la Cour a donc pr\u00e9sent\u00e9 \u00e0 nouveau l\u2019id\u00e9e \u00e0 D. Migaud qui l\u2019a trouv\u00e9e juste et reprise devant la commission des lois lorsque l\u2019occasion s\u2019en est pr\u00e9sent\u00e9e. Forc\u00e9ment dans la h\u00e2te, que l\u2019on d\u00e9c\u00e8le dans le fait que la disposition l\u00e9gislative se retrouve ins\u00e9r\u00e9e dans les articles du code qui instituent et organisent les conseils sup\u00e9rieurs de la Cour et des chambres r\u00e9gionales des comptes, ce qui n\u2019a rien \u00e0 voir avec la disposition en cause.<\/p>\n L\u2019article 39 qui suit est repris du texte de la commission des lois de septembre 2010, est un article plus technique mais qui a cr\u00e9\u00e9 une pol\u00e9mique assez forte\u00a0 et soul\u00e8ve du reste une question de fond sur le contr\u00f4le des comptes des collectivit\u00e9s territoriales. Le contr\u00f4le de la r\u00e9gularit\u00e9 des comptes que doivent produire les comptables publics de ces collectivit\u00e9s est effectu\u00e9 soit par les services de l\u2019Etat, dans les tr\u00e9soreries g\u00e9n\u00e9rales, jusqu\u2019\u00e0 un certain seuil de population ou de montant des comptes, soit directement par les chambres r\u00e9gionales des comptes\u00a0: on parle d\u2019apurement administratif dans le premier cas, mais, dans tous les cas, si une anomalie est relev\u00e9e, directement ou non, seule la chambre r\u00e9gionale peut prononcer un jugement \u00e0 l\u2019encontre du comptable. Le nombre et la qualit\u00e9 des contr\u00f4les sont \u00e9videmment essentiels et l\u2019apurement dans les services de l\u2019Etat diff\u00e8re par nature de celui op\u00e9r\u00e9 par des assistants le plus souvent mais sous contr\u00f4le de magistrats dans les chambres r\u00e9gionales. Modifier le seuil qui fait passer de l\u2019un \u00e0 l\u2019autre a donc forc\u00e9ment un impact qu\u2019il conviendrait de mesurer. Mais il est vrai que c\u2019est un travail lourd et les seuils traditionnels constituaient un v\u00e9ritable enjeu pour les chambres r\u00e9gionales, charg\u00e9es \u00e0 leur cr\u00e9ation de v\u00e9rifier syst\u00e9matiquement la r\u00e9gularit\u00e9 des comptes des collectivit\u00e9s territoriales. Tout indique, sans \u00e9valuation pr\u00e9cise, que le d\u00e9fi a \u00e9t\u00e9 relev\u00e9 par les chambres r\u00e9gionales, y compris lorsque les d\u00e9lais de prescription d\u2019examen se sont restreints\u00a0: les comptes \u00e9taient r\u00e9guli\u00e8rement v\u00e9rifi\u00e9s, m\u00eame au prix, parfois, d\u2019acrobaties dans les cellules d\u2019apurement rapide que les chambres r\u00e9gionales avaient cr\u00e9\u00e9es. On peut m\u00eame dire que ce type de succ\u00e8s \u00e9tait un des motifs de satisfaction des magistrats des chambres r\u00e9gionales et qu\u2019ils ne souhaitaient pas y renoncer. N\u00e9anmoins, pour all\u00e9ger le travail des chambres, l\u2019id\u00e9e circulait depuis longtemps de relever les seuils d\u2019apurement administratif, les services de la comptabilit\u00e9 publique du minist\u00e8re des finances n\u2019y \u00e9tant naturellement pas favorables. Le d\u00e9bat n\u2019a \u00e9t\u00e9 arbitr\u00e9 en d\u00e9finitive que par le passage en force et en bloc de la disposition l\u00e9gislative qui remonte les seuils de mani\u00e8re diff\u00e9renci\u00e9e selon la population (5000 habitants pour les communes) et les montants des comptes administratifs (3 Mns \u20ac). Restera \u00e0 voir comment cette disposition s\u2019appliquera et influencera la qualit\u00e9 des comptes\u00a0; les services locaux de l\u2019Etat ont d\u00fb s\u2019adapter, y compris en constituant des p\u00f4les interr\u00e9gionaux d\u2019apurement qui saisissent les chambres r\u00e9gionales. Quel en sera l\u2019impact r\u00e9el, sachant que les petites communes, qui pr\u00e9sentent certes peu d\u2019enjeux financiers, sont aussi les plus fragiles\u00a0 en gestion\u00a0? Avant de lancer une telle r\u00e9forme, une \u00e9tude aurait certainement d\u00fb \u00eatre men\u00e9e. A coup s\u00fbr, l\u2019objectif de la gestion comptable, sous un autre angle que celui des enjeux financiers les plus lourds, a largement \u00e9t\u00e9 perdu de vue par la Cour. Le choix n\u2019\u00e9tait pas incompr\u00e9hensible, mais ses tenants et aboutissants n\u2019ont gu\u00e8re \u00e9t\u00e9 expos\u00e9s. En particulier, l\u2019objectif de concentrer les contr\u00f4les sur les comptes \u00e0 fort enjeu financier m\u00e9riterait d\u2019\u00eatre confront\u00e9 \u00e0 celui de contr\u00f4ler l\u2019obligation d\u2019exemplarit\u00e9 des comptables publics, m\u00eame pour les comptes de faible montant, ceux des comptables d\u00e9butants, au moment o\u00f9 l\u2019exp\u00e9rience, comme les valeurs se forment.<\/p>\n L\u2019article 40, en droite ligne du projet Warsmann initial, s\u2019efforce de rer\u00e9diger l\u2019article<\/p>\n L. 119-1 du code relatif aux formations interjuridictions. Il s\u2019agit d\u2019un autre sujet conflictuel entre le premier pr\u00e9sident et les CRTC, parce que la coordination entre les diff\u00e9rentes juridictions financi\u00e8res est \u00e0 la fois n\u00e9cessaire et difficile. N\u00e9cessaire parce que l\u2019imbrication des interventions de l\u2019Etat et des collectivit\u00e9s territoriales dans une m\u00eame politique publique\u00a0 exigeait jusqu\u2019ici que lesdites juridictions dont les comp\u00e9tences sont clairement distinctes interviennent de mani\u00e8re coordonn\u00e9e pour certains contr\u00f4les et se rejoignent pour d\u00e9lib\u00e9rer d\u2019une synth\u00e8se finale. Telle \u00e9tait la r\u00e9daction pr\u00e9vue par une ordonnance de 2005 prise en application d\u2019une loi de 2004 dite de \u00ab\u00a0simplification du droit\u00a0\u00bb. Cette r\u00e9daction avait pour inconv\u00e9nient qu\u2019en maintenant les comp\u00e9tences nettement s\u00e9par\u00e9es de la Cour et des CRTC, elle avait tendance \u00e0 superposer des proc\u00e9dures plut\u00f4t diff\u00e9rentes, celles de la Cour et des CRTC[20]<\/a>, et, en tout cas, suivies selon des rythmes tellement vari\u00e9s que les contr\u00f4les interjuridictions duraient le plus souvent tr\u00e8s longtemps.\u00a0 Or certaines demandes du Parlement exigent une r\u00e9ponse dans un d\u00e9lai de huit mois si elles sont formul\u00e9es au titre de l\u2019article 58 2\u00b0 de la LOLF. En outre, un d\u00e9lai sup\u00e9rieur \u00e0 une ann\u00e9e resterait difficilement concevable pour le Parlement. La nouvelle r\u00e9daction introduite par l\u2019article 40 stipule que la formation interjuridictions \u00ab\u00a0statue sur les orientations de ces travaux, les conduit et d\u00e9lib\u00e8re sur leurs r\u00e9sultats. Elle en adopte la synth\u00e8se ainsi que les suites \u00e0 lui donner\u00a0\u00bb. Ce faisant, les chambres r\u00e9gionales semblent mises hors circuit proc\u00e9dural, la formation nationale pouvant tout faire elle-m\u00eame, puisque l\u2019ajout l\u00e9gislatif consiste \u00e0 dire qu\u2019elle \u00ab\u00a0conduit les travaux et d\u00e9lib\u00e8re sur leurs r\u00e9sultats\u00a0\u00bb. Cette r\u00e9daction soul\u00e8ve deux s\u00e9ries de questions. Les unes sont d\u2019ordre juridique\u00a0: \u00ab\u00a0conduire les travaux\u00a0\u00bb n\u2019a gu\u00e8re de sens pr\u00e9cis\u00a0; c\u2019est le rapporteur qui conduit les travaux, sous la supervision, \u00e0 la Cour, d\u2019un contre-rapporteur, une chambre se limitant, en proc\u00e9dure, \u00e0 d\u00e9lib\u00e9rer des propositions du rapport d\u2019instruction ou des projets de suites d\u00e9finitives, apr\u00e8s contradiction. La contradiction provisoire ne fait du reste partie que des proc\u00e9dures des chambres r\u00e9gionales et n\u2019est pas obligatoire pour les chambres de la Cour. Enfin, la comp\u00e9tence attribu\u00e9e \u00e0 une formation interjuridictions vient s\u2019ajouter \u00e0 celle accord\u00e9e de mani\u00e8re g\u00e9n\u00e9rale aux CRTC sur leur ressort. Comment se combine la comp\u00e9tence de droit commun d\u2019une chambre r\u00e9gionale avec celle, beaucoup plus sp\u00e9cifique, d\u2019une formation interjuridictions\u00a0? Les textes sont muets sur ce point.<\/p>\n La seconde s\u00e9rie de questions n\u2019est pas moins redoutable. Elles touchent \u00e0 la faisabilit\u00e9 et \u00e0 la qualit\u00e9 d\u2019enqu\u00eates locales \u00e0 partir d\u2019une formation centrale. La premi\u00e8re question sera le recrutement des magistrats pour instruire ces enqu\u00eates. Ces magistrats peuvent \u00eatre des conseillers de chambres r\u00e9gionales, dont leur pr\u00e9sident aura d\u00fb accepter le d\u00e9part et en trouve ses moyens de contr\u00f4le diminu\u00e9s\u00a0; lesdits magistrats devront donc conduire un contr\u00f4le dans leur r\u00e9gion mais en dehors de leur chambre (ou aller dans une autre r\u00e9gion sans lien avec la chambre r\u00e9gionale). Ce n\u2019est pas une situation facile. Par ailleurs, puisque la chambre r\u00e9gionale se trouve hors jeu, la formation interjuridictions ne b\u00e9n\u00e9ficiera pas de l\u2019apport d\u2019exp\u00e9rience que la coll\u00e9gialit\u00e9 est, en principe, \u00e0 m\u00eame de fournir et devra se satisfaire du seul apport du rapporteur. Enfin et surtout, lorsque des enqu\u00eates sont men\u00e9es par une dizaine de chambres r\u00e9gionales, il est possible de constituer un \u00e9chantillon de bonne taille et d\u2019organiser une contradiction avec de nombreuses collectivit\u00e9s puisque l\u2019effort est r\u00e9parti dans les chambres\u00a0; on voit mal en revanche une formation interjuridictions nouveau style enqu\u00eater sur plusieurs dizaines de collectivit\u00e9s locales, par exemple, et entretenir, avec un seul greffe, un dialogue avec chacune d\u2019elles. Il est donc clair que les \u00e9chantillons de contr\u00f4le, devront \u00eatre r\u00e9duits et que la signification du contr\u00f4le s\u2019en ressentira. Le pr\u00e9sent texte n\u2019a pas pour vocation de trancher ce d\u00e9bat, tout au plus de relever qu\u2019ici encore, il e\u00fbt \u00e9t\u00e9 pr\u00e9f\u00e9rable qu\u2019il ait lieu avant le vote d\u2019une disposition d\u00e9sormais difficile \u00e0 interpr\u00e9ter.<\/p>\n Les articles 41, 42 et 45, issus du projet Warsmann, \u00e9tendent au premier ministre la possibilit\u00e9 accord\u00e9e aux assembl\u00e9es parlementaires de formuler des demandes d\u2019enqu\u00eate ou d\u2019\u00e9valuation de politiques publiques\u00a0; la r\u00e9daction de l\u2019article 42 d\u00e9calque celle adopt\u00e9e au b\u00e9n\u00e9fice des pr\u00e9sidents des assembl\u00e9e dans la loi pr\u00e9cit\u00e9e du 3 f\u00e9vrier 2011, non pas \u00e0 propos de l\u2019\u00e9valuation d\u2019une politique publique, mais pour toute enqu\u00eate sur tous sujets. Sans reprendre l\u2019analyse d\u00e9velopp\u00e9e pr\u00e9c\u00e9demment de la loi du 3 f\u00e9vrier 2011, les m\u00eames pr\u00e9occupations se font jour quant \u00e0 l\u2019ind\u00e9pendance de la Cour puisque tant le d\u00e9lai que la publication de l\u2019enqu\u00eate \u00e9chappent \u00e0 sa d\u00e9cision propre. De surcro\u00eet, on voit bien que le premier ministre qui dispose de toutes les inspections minist\u00e9rielles pour mener les enqu\u00eates qu\u2019il souhaite utilisera presqu\u2019in\u00e9vitablement la Cour avec un autre objectif que le travail demand\u00e9\u00a0; le risque d\u2019instrumentalisation est ici patent. \u00ab\u00a0L\u2019\u00e9quilibre entre ex\u00e9cutif et Parlement\u00a0\u00bb, qui est invoqu\u00e9 r\u00e9guli\u00e8rement et que cette disposition est suppos\u00e9e renforcer pour rendre la Cour plus ind\u00e9pendante, ressemble bien \u00e0 un cadeau empoisonn\u00e9. Il est vrai que cette vision bien juridique de \u00ab\u00a0l\u2019\u00e9quilibre\u00a0\u00bb n\u00e9glige toujours la vision plus politique selon laquelle ex\u00e9cutif et Parlement appartiennent l\u2019un et l\u2019autre, en tout cas \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e, \u00e0 la m\u00eame majorit\u00e9 partisane.<\/p>\n Les articles 43 et 44 sont directement issus du projet Warsmann et des projets ant\u00e9rieurs, d\u2019ordonnance ou non. Il s\u2019agit de dispositions diverses proches de la codification ou de pr\u00e9cisions r\u00e9dactionnelles, qui sont de significations vari\u00e9es. Il est certes essentiel, par exemple, d\u2019\u00e9crire explicitement dans le code que \u00ab\u00a0sous r\u00e9serve des dispositions du pr\u00e9sent code, les arr\u00eats, avis, observations et opinions de la Cour des comptes sont d\u00e9lib\u00e9r\u00e9s et adopt\u00e9s coll\u00e9gialement, apr\u00e8s une proc\u00e9dure contradictoire. \u00bb, mais ce n\u2019est que la codification d\u2019une r\u00e8gle g\u00e9n\u00e9rale et constante. Pr\u00e9ciser les conditions de lev\u00e9e du secret professionnel de diff\u00e9rents acteurs priv\u00e9s devant une enqu\u00eate de la Cour est de m\u00eame bienvenu mais on se trouve ici dans un tout autre registre que celui d\u2019une r\u00e9forme annonc\u00e9e. Quant \u00e0 la codification op\u00e9r\u00e9e, elle n\u2019est ni plus ni moins discutable que toute autre et son examen ne rentre pas dans l\u2019objet de la pr\u00e9sente \u00e9tude\u00a0; tout au plus, appara\u00eet-il pr\u00e9occupant qu\u2019un travail aussi technique s\u2019introduise dans un projet dont ce n\u2019est pas l\u2019objet, sans consultation d\u2019autres experts que leur r\u00e9dacteur \u00ab\u00a0en chambre\u00a0\u00bb.<\/p>\n In coda venenum, pourrait-on dire \u00e0 propos de l\u2019article 46, qui reproduit de mani\u00e8re d\u00e9grad\u00e9e l\u2019intention de P. S\u00e9guin en supprimant le principe d\u2019une chambre r\u00e9gionale des comptes par r\u00e9gion administrative\u00a0: il existe 22 r\u00e9gions administratives en m\u00e9tropole, qui sont le ressort de collectivit\u00e9s territoriales de plein exercice. Sans changer l\u2019adjectif qualificatif \u00ab\u00a0r\u00e9gionales\u00a0\u00bb, l\u2019article 46 modifie l\u2019article L. 212-1 du code des juridictions financi\u00e8res en plafonnant \u00e0 20 le nombre des chambres r\u00e9gionales des comptes, tout en d\u00e9l\u00e9guant au pouvoir r\u00e9glementaire la t\u00e2che de fixer le ressort et le si\u00e8ge desdites chambres. A dire vrai, cette d\u00e9l\u00e9gation l\u00e9gislative est m\u00eame superflue et un d\u00e9classement de la disposition l\u00e9gislative du code \u00e9tait envisageable puisque la d\u00e9cision du conseil constitutionnel du 8 d\u00e9cembre 2011 pr\u00e9cise que \u00ab\u00a0la d\u00e9termination du nombre, du si\u00e8ge et du ressort de chacune des juridictions cr\u00e9\u00e9es dans le cadre des principes d\u00e9finis par la loi, est de la comp\u00e9tence r\u00e9glementaire ; que, par suite, en renvoyant au d\u00e9cret le soin de d\u00e9terminer le nombre de chambres r\u00e9gionales des comptes, le l\u00e9gislateur n\u2019a pas m\u00e9connu l\u2019\u00e9tendue de sa comp\u00e9tence\u00a0\u00bb. Mais le probl\u00e8me n\u2019est pas juridique, ni m\u00eame r\u00e9dactionnel.<\/p>\n A la base, il y a l\u2019intention de P. S\u00e9guin de secouer l\u2019\u00e9difice de ces chambres, filles de la d\u00e9centralisation de 1981 \u00e0 laquelle il \u00e9tait presque visc\u00e9ralement oppos\u00e9, selon ses d\u00e9clarations r\u00e9p\u00e9t\u00e9es. Cette opposition \u00e9tait renforc\u00e9e par l\u2019autonomie affirm\u00e9e des chambres r\u00e9gionales et de leurs pr\u00e9sidents, face \u00e0 laquelle P. S\u00e9guin se sentait largement impuissant. Et ce sentiment d\u2019hostilit\u00e9, assez soigneusement cach\u00e9, s\u2019\u00e9tait renforc\u00e9 devant l\u2019opposition des pr\u00e9sidents au projet de r\u00e9forme qu\u2019il s\u2019effor\u00e7ait de mettre en \u0153uvre. Apr\u00e8s l\u2019abandon du projet de la fusion Cour-CRTC mais pour respecter l\u2019h\u00e9ritage, D. Migaud s\u2019est senti oblig\u00e9 de faire un mouvement sur ce sujet, en greffant sur la position politico-id\u00e9ologique initiale une position beaucoup plus gestionnaire fond\u00e9e \u00e0 la fois sur l\u2019id\u00e9e qu\u2019il devait y avoir une taille minimale critique pour une chambre et le fait qu\u2019il y avait trop d\u2019emplois de pure gestion, au d\u00e9triment des personnels de contr\u00f4le, par chambre. Il fallait donc supprimer des chambres r\u00e9gionales, les plus petites, en les fusionnant avec des chambres voisines[21]<\/a>.<\/p>\n Cette analyse et la conclusion qui en \u00e9tait tir\u00e9e \u00e9taient contestables, d\u2019autant que la restructuration annonc\u00e9e mais rest\u00e9e impr\u00e9cise, tant le vote d\u2019une loi restait incertain jusqu\u2019au mois de d\u00e9cembre 2011, ne s\u2019est accompagn\u00e9e pratiquement d\u2019aucune concertation ni pr\u00e9paration des mesures d\u2019accompagnement. Ainsi a \u00e9t\u00e9 entretenu un mouvement de contestation, mais aussi d\u2019inqui\u00e9tude et de tensions dans les chambres r\u00e9gionales, dont l\u2019effet sur le travail de contr\u00f4le et la mobilisation des personnels \u00e9tait n\u00e9cessairement n\u00e9gatif.<\/p>\n Les deux postulats de d\u00e9part justifiant la restructuration, taille critique et co\u00fbt de gestion, \u00e9taient in\u00e9galement convaincants, d\u2019autant qu\u2019aucune \u00e9tude s\u00e9rieuse n\u2019a \u00e9t\u00e9 communiqu\u00e9e dans ces domaines.<\/p>\n En premier lieu, la notion de taille critique n\u2019est pas\u00a0 d\u00e9finie\u00a0; elle repose sur une id\u00e9e re\u00e7ue selon laquelle il faudrait un nombre minimal de magistrats dans une chambre r\u00e9gionale. Or, la quasi-totalit\u00e9 des contr\u00f4les ne sont r\u00e9alis\u00e9s que par un seul magistrat et d\u00e9lib\u00e9r\u00e9s par une formation de trois, voire quatre, magistrats. La localisation d\u2019une chambre r\u00e9gionale au chef-lieu de la r\u00e9gion limite en outre la distance des d\u00e9placements pour les enqu\u00eates sur place, en m\u00eame temps que la chambre participe des institutions de la r\u00e9gion, ce qui lui donne une place plus favorable pour \u00eatre \u00e9cout\u00e9e qu\u2019une instance plus lointaine. A rebours, il est sans aucun doute vrai qu\u2019une communaut\u00e9 de travail b\u00e9n\u00e9ficie aussi du nombre, donc de la diversit\u00e9 de ses membres, dont les apports s\u2019en trouvent plus vari\u00e9s[22]<\/a>. A condition que la vie de cette communaut\u00e9 soit organis\u00e9e en tant que telle puisque les contr\u00f4les en eux-m\u00eames ne la forgent pas. En r\u00e9alit\u00e9, la question de la \u00ab\u00a0taille critique\u00a0\u00bb est d\u2019ordre g\u00e9n\u00e9ral et d\u00e9passe celle du p\u00e9rim\u00e8tre des chambres r\u00e9gionales\u00a0; elle pose la question de la mani\u00e8re d\u2019unifier ou d\u2019harmoniser davantage les travaux des juridictions financi\u00e8res et celle de professionnaliser davantage les contr\u00f4les. Il n\u2019est \u00e9videmment pas du tout certain que le m\u00e9cano qui a consist\u00e9 \u00e0 supprimer des chambres r\u00e9gionales constitue une r\u00e9ponse \u00e0 ce sujet.<\/p>\n En second lieu, m\u00eame sans analyse approfondie, il apparaissait clair qu\u2019il n\u2019\u00e9tait pas utile d\u2019avoir pour chacune des 22 chambres m\u00e9tropolitaines des logistiques s\u00e9par\u00e9es. Bien des fonctions, notamment avec le d\u00e9veloppement des r\u00e9seaux informatiques, pouvaient et devaient \u00eatre mutualis\u00e9es et relocalis\u00e9es. Sur ce point, des regroupements de fonctions apparaissaient tout \u00e0 fait possibles et pouvaient \u00eatre accept\u00e9es.<\/p>\n Les questions pos\u00e9es par P. S\u00e9guin et D. Migaud \u00e9taient donc de vraies questions, mais l\u2019opacit\u00e9 de leur pr\u00e9sentation et l\u2019affirmation de solutions discutables sans \u00eatre discut\u00e9es ont biais\u00e9 voire gaspill\u00e9 les effets positifs qu\u2019on \u00e9tait en droit d\u2019attendre. Les personnels des juridictions financi\u00e8res, des chambres r\u00e9gionales en particulier, ont v\u00e9cu trois ans en se demandant comment leur emploi pourrait \u00e9voluer. M\u00eame si ceux des plus petites chambres se sentaient \u00ab\u00a0menac\u00e9s\u00a0\u00bb, l\u2019incertitude finale subsistait non seulement sur une d\u00e9cision pr\u00e9cise, mais aussi sur les conditions dans lesquelles les relocalisations s\u2019effectueraient.<\/p>\n Et tout \u00e0 coup, tout s\u2019est r\u00e9alis\u00e9 dans la pr\u00e9cipitation, apr\u00e8s le vote de la loi du 13 d\u00e9cembre 2011, la suppression-fusion de sept chambres r\u00e9gionales a \u00e9t\u00e9 annonc\u00e9e fin d\u00e9cembre et leur fermeture fix\u00e9e, par le d\u00e9cret du 23 f\u00e9vrier 2012, au 2 avril 2012, \u00e0 peine plus de trois mois apr\u00e8s[23]<\/a>. Le bilan de cette op\u00e9ration sera peut-\u00eatre dress\u00e9 un jour, il ne peut \u00eatre qu\u2019esquiss\u00e9 en conclusion de la pr\u00e9sente \u00e9tude, mais les conditions insatisfaisantes d\u2019un tel travail ne permettent pas de penser qu\u2019elles \u00e9taient absolument in\u00e9vitables.<\/p>\n D\u2019autant que la loi du 13 d\u00e9cembre ne conclut pas le cycle l\u00e9gislatif de \u00ab\u00a0la r\u00e9forme\u00a0\u00bb, bien au contraire. Deux autres \u00e9pisodes se sont nou\u00e9s au cours de la fin du d\u00e9bat sur cette loi, pour aboutir dans les semaines qui ont suivi.<\/p>\n <\/p>\n Le premier est tr\u00e8s symbolique pour les juridictions financi\u00e8res\u00a0; il touche \u00e0 la responsabilit\u00e9 personnelle et p\u00e9cuniaire des comptables publics[24]<\/a>. Le sujet vient de loin, mais il concerne depuis longtemps la question de la remise gracieuse par le ministre des finances des d\u00e9bets prononc\u00e9s par les juridictions financi\u00e8res. Le ministre d\u00e9tient en effet ce pouvoir sans contr\u00f4le. Il l\u2019utilise largement pour supprimer ou diminuer quasi compl\u00e8tement les d\u00e9bets jug\u00e9s par la Cour ou les chambres r\u00e9gionales des comptes. On parle alors de justice \u00ab\u00a0retenue\u00a0\u00bb par le ministre ou de fausse justice puisqu\u2019elle est annihil\u00e9e par le pouvoir discr\u00e9tionnaire du ministre.<\/p>\n Or autant la remise gracieuse d\u2019une sanction p\u00e9cuniaire appara\u00eet normale quand le d\u00e9biteur est en situation d\u2019incapacit\u00e9 de payer manifeste, autant elle est destructrice du pouvoir juridictionnel quand elle est prononc\u00e9e dans le cadre d\u2019une gestion protectrice d\u2019un corps de comptables publics. D\u2019autant qu\u2019existe un syst\u00e8me d\u2019de cautionnement et d\u2019assurance professionnels aupr\u00e8s desquels les comptables peuvent prendre des garanties qu\u2019ils ne mettent que rarement en jeu puisque le ministre leur accorde des remises.<\/p>\n La Cour des comptes a d\u00e9nonc\u00e9 depuis longtemps un syst\u00e8me globalement incoh\u00e9rent qui d\u00e9valorise et affaiblit son r\u00f4le dans le jugement des comptes. P. S\u00e9guin l\u2019avait lui-m\u00eame fait \u00e0 plusieurs reprises, n\u2019obtenant que la proc\u00e9dure de demande d\u2019avis \u00e0 la Cour lorsque le minist\u00e8re a l\u2019intention d\u2019op\u00e9rer une remise sur un d\u00e9bet pour un montant de plus de 10 000 \u20ac. Le projet de loi du gouvernement d\u2019octobre 2009 n\u2019avait retenu quant \u00e0\u00a0 lui aucune disposition dans ce domaine, mais le projet Warsmann de septembre 2010 avait repris un texte qui transformait les d\u00e9bets en amendes, texte \u00e9crit rapidement et qui ne r\u00e9solvait pas les questions qui se posent dans une question de ce type. Pourtant, les d\u00e9put\u00e9s ont maintenu la pression, en liaison avec la Cour,\u00a0 et ils ont pr\u00e9sent\u00e9 un amendement, gu\u00e8re mieux r\u00e9dig\u00e9 que le pr\u00e9c\u00e9dent, \u00e0 l\u2019occasion du d\u00e9bat de la derni\u00e8re loi de finances rectificative pour 2011 \u00e0 l\u2019automne 2011. Le gouvernement, toujours aussi peu favorable \u00e0 cette \u00e9volution notamment en ce qu\u2019elle \u00e9voquait la notion d\u2019amende pour les comptables, a jug\u00e9 opportun de ne pas faire d\u2019opposition frontale et s\u2019est engag\u00e9 \u00e0 pr\u00e9senter son propre amendement, \u00e9labor\u00e9 par les services, dans le cadre de la loi de finances pour 2012, quelques semaines apr\u00e8s. C\u2019est dans ces conditions et sans d\u00e9bat s\u00e9rieux qu\u2019a \u00e9t\u00e9 pr\u00e9sent\u00e9 et vot\u00e9 l\u2019article 90 (V) de la loi n\u00b02011-1978 de finances pour 2012. Il n\u2019est pas utile ici d\u2019analyser en tant que tel le nouveau dispositif mis en place qui veut distinguer pour les sanctionner les manquements du comptable selon qu\u2019ils constituent ou non\u00a0 un \u00ab\u00a0pr\u00e9judice financier\u00a0\u00bb pour la collectivit\u00e9 concern\u00e9e\u00a0; lorsqu\u2019il n\u2019y a pas pr\u00e9judice la remise gracieuse du ministre est supprim\u00e9e et une sanction financi\u00e8re, plafonn\u00e9e, est prononc\u00e9e\u00a0; lorsqu\u2019il y a pr\u00e9judice, la remise, sauf d\u00e9c\u00e8s du comptable ou plan de s\u00e9lection des risques, laisse \u00e0 la charge du comptable une somme fix\u00e9e par un d\u00e9cret en conseil d\u2019Etat. Le texte devait entrer en vigueur le 1er<\/sup>\u00a0juillet 2012, mais au 1er<\/sup>\u00a0novembre le d\u00e9cret n\u2019avait pas \u00e9t\u00e9 pris, ce qui rendait la loi inapplicable. Il n\u2019emp\u00eache, il faut esp\u00e9rer que le nouveau texte puisse contraindre \u00e0 reprendre la r\u00e9flexion sur la sanction \u00e0 apporter aux infractions du comptable, souvent li\u00e9es \u00e0 celles de l\u2019ordonnateur.<\/p>\n <\/p>\n Le second et dernier \u00e9pisode de ce long feuilleton est li\u00e9 \u00e0 l\u2019\u00e9laboration, apr\u00e8s un tr\u00e8s long parcours de n\u00e9gociations avec les syndicats des fonctions publiques, du projet de loi relatif \u00e0 \u00ab\u00a0l\u2019acc\u00e8s \u00e0 l\u2019emploi titulaire et \u00e0 l\u2019am\u00e9lioration des conditions d\u2019emploi des agents contractuels dans la fonction publique, \u2028\u00e0 la lutte contre les discriminations \u2028et portant diverses dispositions relatives \u00e0 la fonction publique\u00a0\u00bb. Compte tenu de la difficult\u00e9 de sa mise au point, et de l\u2019attraction que ce type de loi rempli de dispositions diverses provoque, ce qui complique encore la mise au point, le projet annonc\u00e9 depuis longtemps par le ministre de la fonction publique n\u2019a \u00e9t\u00e9 d\u00e9pos\u00e9 qu\u2019en toute fin de l\u00e9gislature, donc vot\u00e9 avec proc\u00e9dure d\u2019urgence. Mais l\u2019urgence n\u2019a pas emp\u00each\u00e9 la multiplication des amendements de toutes sortes[25]<\/a>. Pour ce qui concerne les juridictions financi\u00e8res, deux dispositions seulement avaient \u00e9t\u00e9 introduites d\u00e8s le d\u00e9but, pour \u00e9largir aux universitaires les possibilit\u00e9s de d\u00e9tachement comme conseiller de CRC et pour limiter de cinq \u00e0 trois ans, promesse ancienne faite au SJF, la dur\u00e9e des incompatibilit\u00e9s \u00e0 la fonction de conseiller. Sept autres articles sont ajout\u00e9s en amendements au cours de la proc\u00e9dure l\u00e9gislative, l\u2019article 95 modifiant lui-m\u00eame douze articles du code des juridictions financi\u00e8res. Image de cette pr\u00e9cipitation, pour ne pas dire improvisation, six alin\u00e9as sont introduits \u00e0 l\u2019article L 221-1 en commission paritaire , sans d\u00e9bat, d\u00e9bat qui n\u2019a pas eu lieu davantage au S\u00e9nat ou \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e. Ces alin\u00e9as sont apparus n\u00e9cessaires pour op\u00e9rer la suppression-fusion des sept chambres r\u00e9gionales regroup\u00e9es. Ils sont adopt\u00e9s le 1er<\/sup>\u00a0mars alors que le d\u00e9cret de suppression des chambres a \u00e9t\u00e9 sign\u00e9 le 23 f\u00e9vrier.<\/p>\n Cette question mise \u00e0 part, sur laquelle il faudra revenir en conclusion puisque c\u2019est sans doute la part la plus significative aujourd\u2019hui de la r\u00e9forme op\u00e9r\u00e9e, les dispositions de nature statutaires introduites sont d\u2019in\u00e9gale port\u00e9e, \u00e0 la mani\u00e8re du projet Warsmann ou de ce qui \u00e9tait auparavant des avant-projets d\u2019ordonnances. Comme dans le projet Warsmann, les deux premiers articles relatifs aux juridictions financi\u00e8res, articles 87 et 88, \u00e9largissent les possibilit\u00e9s de d\u00e9tachement aussi bien dans le corps des magistrats de la Cour que dans celui des chambres r\u00e9gionales des comptes. C\u2019est la premi\u00e8re situation qui est v\u00e9ritablement nouvelle, non pas tant sur le plan juridique puisque le d\u00e9tachement est une position de droit commun dans la fonction publique et rien ne l\u2019emp\u00eachait pour le corps des magistrats de la Cour, mais sur le plan des orientations\u00a0; en effet, la Cour avait toujours refus\u00e9 l\u2019utilisation du droit commun et cr\u00e9\u00e9 un statut d\u2019emploi de rapporteur ext\u00e9rieur \u00e0 la place, syst\u00e8me qui \u00e0 l\u2019exp\u00e9rience avait cr\u00e9\u00e9 autant d\u2019inconv\u00e9nients que d\u2019avantages et faisait ressortir une diff\u00e9rence mal compr\u00e9hensible avec les magistrats des chambres r\u00e9gionales qui accueillaient les d\u00e9tach\u00e9s depuis toujours. Pour autant, la barri\u00e8re culturelle entre rapporteur ext\u00e9rieur et magistrat n\u2019est pas n\u00e9cessairement supprim\u00e9e.<\/p>\n Les articles 89 et 90 apportent un certain nombre de pr\u00e9cisions au fonctionnement des conseils sup\u00e9rieurs de la Cour et des CRTC.<\/p>\n L\u2019article 91 ajoute, de mani\u00e8re bizarre, une disposition simplifi\u00e9e dans les possibilit\u00e9s de mise \u00e0 disposition de la Cour d\u2019un conseiller de chambre r\u00e9gionale.<\/p>\n L\u2019article 92, qui porte \u00e0 45 ans, la limite d\u2019\u00e2ge inf\u00e9rieure de ceux qui peuvent \u00eatre nomm\u00e9s conseiller ma\u00eetre au tour ext\u00e9rieur, r\u00e9sulte d\u2019une nomination\u00a0 particuli\u00e8re d\u2019un fonctionnaire tr\u00e8s jeune au tour ext\u00e9rieur, \u00e0 laquelle le premier pr\u00e9sident avait donn\u00e9 un avis public d\u00e9favorable. Comme pour se faire pardonner et apr\u00e8s un premier refus, le gouvernement a accept\u00e9 l\u2019amendement parlementaire.<\/p>\n L\u2019article 93 cr\u00e9e une cat\u00e9gorie nouvelle de personnels, celle des experts pouvant intervenir dans des \u00e9valuations de politique publique et qui seraient d\u00e9nomm\u00e9s \u00ab\u00a0conseillers experts\u00a0\u00bb. Il s\u2019agit \u00e0 l\u2019\u00e9vidence d\u2019une pr\u00e9sentation suppos\u00e9e attirante pour de tels experts, en m\u00eame temps qu\u2019une mani\u00e8re d\u2019obtenir l\u2019accord des minist\u00e8res financiers pour une r\u00e9mun\u00e9ration plus substantielle que celle dont b\u00e9n\u00e9ficient d\u00e8s maintenant les experts qui interviennent, m\u00eame en seniors, pour d\u2019autres t\u00e2ches (certification par exemple). Cette disposition est nouvelle et d\u2019un int\u00e9r\u00eat discutable en ce qu\u2019elle complique encore les statuts disponibles \u00e0 la Cour.<\/p>\n Signe suppl\u00e9mentaire de l\u2019improvisation permanente qui parcourt l\u2019ensemble de cette histoire, l\u2019article 94 stabilise, par une disposition permanente, le recrutement direct, hors ENA, de conseillers de chambre r\u00e9gionale\u00a0: quelques mois auparavant, apr\u00e8s une discussion parlementaire dans la loi du 29\u00a0 juillet 2011, le recrutement direct avait \u00e9t\u00e9 confirm\u00e9 jusqu\u2019en 2016 seulement. Il est d\u00e9sormais consacr\u00e9 et la \u00ab\u00a0doctrine\u00a0\u00bb S\u00e9guin hostile \u00e0 tout recrutement direct annihil\u00e9e.<\/p>\n L\u2019article 95 cr\u00e9e des vice-pr\u00e9sidents de chambre r\u00e9gionale dans les chambres qui comportent quatre sections, en plus de l\u2019Ile de France, avec les diverses dispositions statutaires corr\u00e9latives \u00e0 codifier dans le code des juridictions financi\u00e8res, mani\u00e8re notamment de recaser des pr\u00e9sidents de chambre supprim\u00e9es. Mais dans le texte ont \u00e9t\u00e9 incluses d\u2019autres dispositions relatives \u00e0 la suppression de certaines chambres r\u00e9gionales et qu\u2019on a codifi\u00e9es, comme pour les \u00ab\u00a0cacher\u00a0\u00bb au milieu des autres, m\u00eame s\u2019il s\u2019agissait en fait\u00a0 de mesures transitoires[26]<\/a>\u00a0(nominations des pr\u00e9sidents des chambres regroup\u00e9es, premi\u00e8re affectation des magistrats pr\u00e9c\u00e9demment dans une chambre supprim\u00e9e). Article circonstanciel s\u2019il en est ou qu\u2019il e\u00fbt fallu pr\u00e9voir depuis longtemps.<\/p>\n <\/p>\n Il faut bien retenir, pour ne plus l\u2019\u00e9voquer ensuite, le parcours l\u00e9gislatif chaotique qui a \u00e9t\u00e9 suivi. Les juridictions financi\u00e8res et le r\u00f4le qu\u2019elles devraient jouer pour apporter leur appui \u00e0 une meilleure gestion publique, souvent si d\u00e9cri\u00e9e, auraient m\u00e9rit\u00e9 un d\u00e9bat complet et coh\u00e9rent. La responsabilit\u00e9 en incombe sans doute au gouvernement, mais la r\u00e9flexion devrait aller au-del\u00e0 d\u2019une accusation trop facile des responsables politiques qui les abandonne \u00e0 leurs contraintes. En r\u00e9alit\u00e9, s\u2019il n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 possible de mener une r\u00e9forme jug\u00e9e souhaitable par la plupart des magistrats, m\u00eame pour des contenus diff\u00e9rents, ne faut-il pas se demander si une des raisons ne vient pas du fait que les juridictions financi\u00e8res n\u2019ont pas su bien jouer leur r\u00f4le de contr\u00f4leur rigoureux mais p\u00e9dagogique de l\u2019Etat comme des collectivit\u00e9s locales, si elles ne sont pas en quelque sorte enferm\u00e9es dans la position du censeur incontestable, garanti par ses proc\u00e9dures et sans les faire partager par les justiciables, y compris en \u00e9valuant leurs contraintes ? De m\u00eame, la relation entre les minist\u00e8res et la Cour des comptes est-elle r\u00e9ellement construite, suivie, consolid\u00e9e dans les relations permanentes qui existent \u00e0 l\u2019occasion des contr\u00f4les mais qui sont souvent mal ressentis ou mal compris par les administrations, tant dans leurs proc\u00e9dures que dans l\u2019esprit qui devraient les guider\u00a0?<\/p>\n Au fond, l\u2019impression pr\u00e9vaut parfois d\u2019un mur entre l\u2019institution de contr\u00f4le et l\u2019organisme contr\u00f4l\u00e9, la distance cr\u00e9\u00e9e par le contr\u00f4le \u00e9tant \u00e0 cet \u00e9gard commode pour l\u2019un et l\u2019autre, l\u2019organisme g\u00e9rant plus ou moins adroitement ses d\u00e9fenses, l\u2019institution se satisfaisant de sa production, qui, une fois la vague qu\u2019elle provoque pass\u00e9e, tombe pour quelque temps ou d\u00e9finitivement dans l\u2019oubli[27]<\/a>. Bien entendu, nombre de contr\u00f4les, ex\u00e9cut\u00e9s par des rapporteurs de qualit\u00e9, ne suivent pas r\u00e9ellement ce sch\u00e9ma. Parfois m\u00eame le mur tombe, au point que la question peut m\u00eame se poser d\u2019une sorte de connivence, \u00e0 base d\u2019une compr\u00e9hension qui estompe la critique ou d\u2019une proximit\u00e9 telle que l\u2019institution reproduit les sch\u00e9mas qu\u2019on lui a livr\u00e9s[28]<\/a>.<\/p>\n Globalement, tant les r\u00e9ticences, la m\u00e9fiance voire l\u2019hostilit\u00e9 qu\u2019ont manifest\u00e9es bien des collectivit\u00e9s territoriales, par exemple lors du d\u00e9bat parlementaire de la loi du 21 d\u00e9cembre 2001, derni\u00e8re grande loi en date, relative aux chambres r\u00e9gionales des comptes et \u00e0 la Cour des comptes, mais aussi le minist\u00e8re des finances et notamment la DGFiP[29]<\/a>, particuli\u00e8rement mais pas seulement \u00e0 propos d\u2019une r\u00e9forme inaboutie sur la responsabilit\u00e9 des comptables publics d\u00e9montrent \u00e0 l\u2019\u00e9vidence que la relation n\u2019est pas bonne et donc que les projets de la Cour sont regard\u00e9s avec m\u00e9fiance. Modifier ces attitudes supposerait un programme d\u2019action d\u2019ampleur r\u00e9elle, dont une bonne part devrait \u00eatre interne aux juridictions, au point parfois de mettre en cause les pratiques professionnelles des magistrats, mais aussi les orientations donn\u00e9es par les autorit\u00e9s des juridictions.<\/p>\n A d\u00e9faut d\u2019une loi compl\u00e8te et coh\u00e9rente, que retenir alors des productions l\u00e9gislatives\u00a0?<\/p>\n Sur un ton parodique, on pourrait dire qu\u2019il y a eu beaucoup de petits riens et autant de d\u00e9sordres. Mais ce serait une vision trop critique et surtout trop sch\u00e9matique. Mieux vaut tenter d\u2019avoir une vision plus\u00a0 pr\u00e9cise que les d\u00e9veloppements pr\u00e9c\u00e9dents ont en partie esquiss\u00e9e.<\/p>\n Il est vrai que des th\u00e8mes soulev\u00e9s par P. S\u00e9guin et en partie ins\u00e9r\u00e9s dans le projet de loi initial de 2010, la plupart ont \u00e9t\u00e9 abord\u00e9s, voire trait\u00e9s, mais pas comme il l\u2019aurait souhait\u00e9 le plus souvent, y compris parce qu\u2019il avait d\u00fb composer en partie d\u00e8s le d\u00e9but[30]<\/a>. Il est donc utile de pr\u00e9senter un premier bilan.<\/p>\n En premier lieu, le vote des diff\u00e9rents textes a permis de multiples petites corrections, codifications, souvent discutables ou pas tr\u00e8s utiles, mais qui ont ajust\u00e9 le code des juridictions financi\u00e8res, notamment \u00e0 la suite de la r\u00e9forme constitutionnelle de 2008.<\/p>\n Bien des changements ponctuels ont \u00e9t\u00e9 apport\u00e9s, souvent de mani\u00e8re incompl\u00e8te ou peu claire, mais qui seraient susceptibles d\u2019introduire des am\u00e9liorations int\u00e9ressantes, notamment pour mieux faire fonctionner les travaux interjuridictions, ou pour \u00e9laborer des normes professionnelles pour les magistrats. Seul l\u2019avenir, avec l\u2019application qui en sera faite, dira si ces ouvertures sur de nouveaux modes d\u2019organisation ou de m\u00e9thodes porteront des fruits.<\/p>\n En second lieu, la r\u00e9forme de l\u2019article 60, telle qu\u2019elle a \u00e9t\u00e9 arr\u00eat\u00e9e, posera, lorsqu\u2019elle sera en application, autant de questions qu\u2019elle a pr\u00e9vu de r\u00e9ponses aux difficult\u00e9s li\u00e9es \u00e0 la diversit\u00e9 des anomalies que sanctionnaient les m\u00eames d\u00e9bets. La jurisprudence permettra de clarifier la notion de pr\u00e9judice financier, mais la r\u00e9alit\u00e9 de sa mesure ne sera pas ais\u00e9e \u00e0 instruire[31]<\/a>. Si, en l\u2019absence de pr\u00e9judice financier, le comptable sera assujetti \u00e0 une sanction assimilable \u00e0 une amende, le d\u00e9bet prononc\u00e9 par le juge financier, en cas de pr\u00e9judice financier, restera compl\u00e8tement soumis \u00e0 la d\u00e9cision de remise gracieuse du ministre, int\u00e9grale dans un certain nombre de cas[32]<\/a>\u00a0ou limit\u00e9e par un laiss\u00e9 \u00e0 charge minimal[33]<\/a>.\u00a0 On est donc loin de la disparition de cette forme de justice retenue. En r\u00e9alit\u00e9, le r\u00f4le du juge des comptes s\u2019en trouve encore r\u00e9tr\u00e9ci, au point qu\u2019il faut se demander s\u2019il reste un juge ou le faire-valoir du pouvoir disciplinaire du ministre. L\u00e0 encore, la jurisprudence, compte tenu du d\u00e9cret d\u2019application \u00e0 para\u00eetre, pr\u00e9cisera les termes du bilan que la doctrine dressera.<\/p>\n En troisi\u00e8me lieu, la r\u00e9forme de la CDBF est compl\u00e8tement rest\u00e9e en rade, compte tenu des nombreuses questions qu\u2019elle posait et dont le traitement dans l\u2019opacit\u00e9 et sans concertation ne pouvait que cr\u00e9er, de plusieurs c\u00f4t\u00e9s, r\u00e9ticences ou oppositions. Il n\u2019a plus \u00e9t\u00e9 question non seulement de la fusion de la Cour et de la CDBF, mais aussi de la possibilit\u00e9 d\u2019impliquer en tant que gestionnaires des deniers publics les ministres et les ex\u00e9cutifs \u00e9lus des collectivit\u00e9s territoriales et, du coup, pas davantage des dispositions techniques destin\u00e9es \u00e0 am\u00e9liorer la d\u00e9finition des incriminations et le d\u00e9roulement de la proc\u00e9dure. Qui trop embrasse mal \u00e9treint, pourrait-on dire. A dire vrai, P. S\u00e9guin avait un premier objectif de puissance de la Cour, en obtenant l\u2019absorption de la CDBF, en perdant l\u2019apport des conseillers d\u2019Etat dans les formations de jugement. Il avait un second objectif global d\u2019accentuer la mise en cause des gestionnaires publics, avec une sorte d\u2019h\u00e9sitation vis-\u00e0-vis des ministres et le d\u00e9sir de les d\u00e9gager du r\u00f4le de gestionnaire \u00e0 confier aux secr\u00e9taires g\u00e9n\u00e9raux des minist\u00e8res. Sur ce point, le gouvernement a constamment refus\u00e9. A trop vouloir sans d\u00e9bat, l\u2019ensemble du sujet a disparu des \u00e9crans politiques, malgr\u00e9 la tentative de la commission des lois de l\u2019Assembl\u00e9e, et c\u2019est sans doute dommage.<\/p>\n En troisi\u00e8me lieu, la tentative lanc\u00e9e par P. S\u00e9guin de supprimer l\u2019autonomie des chambres r\u00e9gionales des comptes, en les fusionnant organiquement avec la Cour, donc en r\u00e9tablissant l\u2019ordre ant\u00e9rieur \u00e0 la r\u00e9forme de la d\u00e9centralisation de 1981, a \u00e9galement \u00e9chou\u00e9. Sur un terrain non pr\u00e9par\u00e9, le passage en force \u00e9tait \u00e0 l\u2019\u00e9vidence tr\u00e8s difficile, voire impossible. Mais faute de grives, le r\u00e9formateur a jou\u00e9 \u00e0 la r\u00e9forme de la carte judiciaire en supprimant sept ressorts, regroup\u00e9s avec ceux des chambres voisines. Par cette r\u00e9forme m\u00e9canique, l\u2019h\u00e9ritage de P. S\u00e9guin n\u2019aura pas \u00e9t\u00e9 totalement dissous. Cette r\u00e9forme \u00e9tait-elle utile, voire n\u00e9cessaire\u00a0? La question m\u00e9rite d\u2019\u00eatre pos\u00e9e, m\u00eame s\u2019il est pr\u00e9matur\u00e9 d\u2019en faire un bilan s\u00e9rieux et quoiqu\u2019il est moins que certain qu\u2019un tel bilan, complet avec des investigations plus pr\u00e9cises que les brefs commentaires ci-apr\u00e8s, soit jamais dress\u00e9. A la fois parce qu\u2019il ne serait pas facile et parce qu\u2019il n\u2019aurait pas d\u2019utilit\u00e9 pratique, puisqu\u2019il est clair qu\u2019on ne reviendra pas en arri\u00e8re. Pour autant, parce que la tentation existe toujours, c\u2019est le plus ais\u00e9, de faire du m\u00e9cano administratif sans \u00e9tude pr\u00e9alable s\u00e9rieuse, la discussion m\u00e9rite d\u2019\u00eatre pos\u00e9e, sous ses diff\u00e9rents aspects qui peuvent \u00eatre instructifs \u00e0 plusieurs \u00e9gards.<\/p>\n Supprimer des services locaux est un investissement dont le co\u00fbt est certain\u00a0: le co\u00fbt est d\u2019abord humain parce que la suppression de lieux de travail contraint les personnels \u00e0 une mobilit\u00e9 qu\u2019ils n\u2019avaient pas choisie\u00a0; or cette mobilit\u00e9, qu\u2019elle soit g\u00e9ographique ou professionnelle, suppose \u00e9videmment un effort\u00a0; si elle est g\u00e9ographique, elle soul\u00e8ve le plus fr\u00e9quemment des probl\u00e8mes de couple et de famille. Les compensations financi\u00e8res ou techniques (formation), qui sont directement co\u00fbteuses, n\u2019annulent jamais tout \u00e0 fait l\u2019effort demand\u00e9. A cet effort, s\u2019ajoute celui de l\u2019incertitude, donc de l\u2019inqui\u00e9tude, cr\u00e9\u00e9e par l\u2019annonce du changement, bien avant qu\u2019il ne soit d\u00e9cid\u00e9 avec ses modalit\u00e9s concr\u00e8tes. Et dans le cas pr\u00e9cis, l\u2019\u00e9ventualit\u00e9 d\u2019une suppression est apparue d\u00e8s 2008, bien avant le d\u00e9p\u00f4t du projet de loi gouvernemental, et sans hypoth\u00e8ses g\u00e9ographiques. Le projet de loi a fait figure d\u2019\u00e9pouvantail, puisqu\u2019un regroupement massif a pu \u00eatre \u00e9voqu\u00e9. L\u2019id\u00e9e du regroupement a rapidement \u00e9t\u00e9 confirm\u00e9e\u00a0 en 2010, par D. Migaud, mais sans \u00eatre davantage explicit\u00e9e. Le vote de la loi du 13 d\u00e9cembre, confirm\u00e9e par le conseil constitutionnel, a clos la question du principe, mais le sc\u00e9nario g\u00e9ographique n\u2019a \u00e9t\u00e9 annonc\u00e9 qu\u2019apr\u00e8s, sans mesures d\u2019accompagnement pr\u00e9cises. Tout s\u2019est acc\u00e9l\u00e9r\u00e9 ensuite, comme on l\u2019a vu, m\u00eame si le d\u00e9cret du 28 f\u00e9vrier 2012 qui ent\u00e9rinait l\u2019annonce et la datait, a \u00e9t\u00e9 attaqu\u00e9 en conseil d\u2019Etat, ce qui n\u2019a pas manqu\u00e9 de relancer les pr\u00e9occupations. On est alors r\u00e9ellement rentr\u00e9 dans la phase op\u00e9rationnelle sur tous les plans et les dispositions concernant le reclassement des personnels administratifs et techniques ne sont que progressivement apparues au cours du printemps 2012. Il n\u2019est donc pas excessif de dire que les personnels ont \u00e9t\u00e9 alert\u00e9s par le projet de restructuration pr\u00e8s de quatre ans avant qu\u2019il ne puisse \u00eatre confirm\u00e9 et mis en \u0153uvre concr\u00e8tement. L\u2019ensemble de ces \u00e9l\u00e9ments, efforts \u00e0 faire, incertitudes, tensions, a bien s\u00fbr des cons\u00e9quences professionnelles quant \u00e0 la quantit\u00e9, voire \u00e0 la qualit\u00e9, des services rendus, des travaux r\u00e9alis\u00e9s.<\/p>\n Le co\u00fbt direct des primes et des reconversions est difficile \u00e0 chiffrer, mais forc\u00e9ment significatif\u00a0; il ne concerne pas seulement les versements directs de toutes natures (primes, maintien de certains avantages), y compris les maintiens de r\u00e9mun\u00e9ration dans l\u2019attente d\u2019une nouvelle affectation. Un autre co\u00fbt direct est celui des op\u00e9rations immobili\u00e8res n\u00e9cessaires \u00e0 l\u2019accueil des personnels suppl\u00e9mentaires qui s\u2019installent dans les chambres regroup\u00e9es. Au mieux, si des surfaces sont disponibles et peuvent \u00eatre r\u00e9cup\u00e9r\u00e9es, il s\u2019agit de d\u00e9penses de mobilier (parfois de simples d\u00e9m\u00e9nagements, parfois en achats nouveaux), en g\u00e9n\u00e9ral, des am\u00e9nagements de locaux ou de travaux internes ou externes (avec les co\u00fbts interm\u00e9diaires de locations pendant les travaux). Dans la mesure o\u00f9 les effectifs totaux des chambres r\u00e9gionales sont pr\u00e9vus pour rester stables (m\u00eame si leur structure devrait \u00e9voluer), la suppression des baux ou la vente des locaux des chambres supprim\u00e9es ne devraient pas repr\u00e9senter une \u00e9conomie significative par rapport au co\u00fbt de l\u2019agrandissement dans les chambres regroup\u00e9es.<\/p>\n Reste un autre co\u00fbt qui n\u2019est pas r\u00e9ellement chiffrable et qui r\u00e9sulte, d\u2019une part, de l\u2019effet, transitoire, sur l\u2019activit\u00e9 des chambres r\u00e9gionales, d\u2019autre part, de l\u2019effet, permanent, d\u2019allongement des distances des d\u00e9placements dans des ressorts \u00e9largis pour effectuer des contr\u00f4les\u00a0 sur place. Sur le premier point, il est clair que d\u00e9bats et contestations plus ou moins organis\u00e9s n\u2019ont pas pu favoriser une activit\u00e9 aussi sereine et de m\u00eame qualit\u00e9 ou quantit\u00e9 que s\u2019il n\u2019y avait pas eu cette restructuration\u00a0; de m\u00eame, une fois la restructuration engag\u00e9e, l\u2019activit\u00e9 s\u2019en est trouv\u00e9e forc\u00e9ment ralentie, le temps, qui n\u2019est pas achev\u00e9 fin 2012, que tout se mette en place. Sur le second point, ce qui est en jeu est moins le surco\u00fbt, qui n\u2019est pas certain, que l\u2019effet d\u00e9sincitatif d\u2019aller sur place quand le d\u00e9placement se r\u00e9v\u00e8le plus long voire incommode pour aller du si\u00e8ge aux quatre coins de la r\u00e9gion (Lyon-Auvergne, Orl\u00e9ans-Limousin, Champagne-Epinal, par exemple). Au moment o\u00f9 la qualit\u00e9 du contr\u00f4le doit plus que jamais \u00eatre d\u00e9fendue, l\u2019int\u00e9r\u00eat des contr\u00f4les sur place doit \u00eatre soulign\u00e9\u00a0; cette restructuration n\u2019est pas all\u00e9e et ne va pas dans le bon sens. Il est certain que la mission de contr\u00f4le d\u00e9volue aux CRTC s\u2019est trouv\u00e9e affaiblie par la r\u00e9forme et le restera pendant plusieurs ann\u00e9es.<\/p>\n Sans aucun doute, pour autant, la question d\u2019une r\u00e9organisation des chambres r\u00e9gionales se posait, y compris pour ce qui touche \u00e0 leur rapprochement d\u2019avec la Cour, non seulement parce que une certaine ignorance mutuelle des corps de magistrats pose en soi probl\u00e8me, alors qu\u2019ils partagent une activit\u00e9 largement fond\u00e9e sur les m\u00eames principes et inscrite dans le m\u00eame code, mais plus encore parce que l\u2019imbrication, accentu\u00e9e par les r\u00e9formes de d\u00e9centralisation, des interventions de l\u2019Etat, des collectivit\u00e9s territoriales et de leurs groupements requiert de plus en plus des contr\u00f4les coordonn\u00e9s. En outre, sur le plan de la gestion, les progr\u00e8s technologiques constants en mati\u00e8re de r\u00e9seaux de toutes sortes rendent inutiles les organisations autonomes des fonctions logistiques et de support dans chaque r\u00e9gion administrative\u00a0: formations et documentations int\u00e9gr\u00e9es, bases juridiques homog\u00e8nes sont d\u00e9sormais possibles et parfois d\u00e9j\u00e0 constitu\u00e9es. Il devenait donc inutile, et redondant, d\u2019organiser une structure et son personnel logistique de mani\u00e8re autonome pour chaque si\u00e8ge de chambre r\u00e9gionale. Aussi bien l\u2019\u00e9volution \u00e9tait-elle largement amorc\u00e9e avec la mise en \u0153uvre de la LOLF et l\u2019organisation d\u2019une r\u00e9partition des responsabilit\u00e9s de gestion entre l\u2019administration centrale des juridictions financi\u00e8res, tenue par le secr\u00e9tariat g\u00e9n\u00e9ral de la Cour et les chambres r\u00e9gionales\u00a0: la gestion du personnel \u00e9tait tr\u00e8s concentr\u00e9e, informatique, formation et documentation \u00e9taient en voie de coordination accentu\u00e9e. Sans le dire, \u00e9tait-ce une erreur\u00a0?, la gestion des juridictions financi\u00e8res allait vers une diminution des effectifs des fonctions logistiques et support. Cette \u00e9volution supposait l\u2019acceptation de mises en commun diverses, ce que l\u2019on appelle mutualisation des moyens, et devait conduire \u00e0 une diminution relative des effectifs concern\u00e9s.<\/p>\n La suppression de sept chambres va n\u00e9cessairement dans ce sens, d\u2019une mani\u00e8re quasi-m\u00e9canique avec le refus des personnels administratifs et techniques des chambres supprim\u00e9es, dans leur grande majorit\u00e9, de d\u00e9m\u00e9nager vers la chambre de regroupement. Ils lib\u00e8rent ainsi des effectifs que le premier pr\u00e9sident entend consacrer au contr\u00f4le, mais il est pr\u00e9matur\u00e9 d\u2019\u00e9valuer un mouvement qui ne s\u2019est pas encore amorc\u00e9 dans la phase de transition actuelle.<\/p>\n Les motifs d\u2019une suppression d\u2019un certain nombre de chambres r\u00e9gionales \u00e9taient de plusieurs ordres en sus de celui qui vient d\u2019\u00eatre expos\u00e9, celui de la \u00ab\u00a0productivit\u00e9\u00a0\u00bb des moyens, qui \u00e9tait sous-jacent mais sans doute pr\u00e9dominant. Pourtant, celui qui \u00e9tait constamment avanc\u00e9 est qu\u2019il y avait une taille minimale des chambres r\u00e9gionales en dessous de laquelle il n\u2019\u00e9tait pas raisonnable de laisser fonctionner une telle structure. L\u2019argument de la \u00ab\u00a0masse critique\u00a0\u00bb \u00e9tait utilis\u00e9 \u00e0 propos de la capacit\u00e9 de contr\u00f4ler des petites chambres r\u00e9gionales\u00a0: trop peu de magistrats, donc trop peu sp\u00e9cialis\u00e9s, et ne formant pas une communaut\u00e9 de travail suffisante.<\/p>\n Il est de fait que les plus petites chambres r\u00e9gionales ne disposaient pas de plus de cinq \u00e0 six magistrats, parfois uniquement par voie de d\u00e9tachement, et que la politique \u00e9voqu\u00e9e plus haut de ne pas remplacer les d\u00e9parts les avaient encore affaiblies. Ce petit nombre \u00e9tait source de difficult\u00e9s en cas de maladie ou cong\u00e9s simultan\u00e9s\u00a0; il explique l\u2019id\u00e9e de la \u00ab\u00a0masse critique\u00a0\u00bb.<\/p>\n Pourtant, cette id\u00e9e n\u2019a jamais \u00e9t\u00e9 document\u00e9e de quelque mani\u00e8re\u00a0; au contraire, plusieurs contr\u00f4les ont fait appara\u00eetre que les \u00ab\u00a0petites\u00a0\u00bb chambres travaillaient largement aussi bien que les grandes, quant aux d\u00e9lais et aux plans de charges r\u00e9alis\u00e9s. On peut le comprendre\u00a0: un contr\u00f4le est le plus souvent r\u00e9alis\u00e9 par un magistrat et un assistant. La taille de la chambre n\u2019y fait rien. Au contraire m\u00eame, dans la mesure o\u00f9 la proximit\u00e9 du pr\u00e9sident de chambre et du parquet est plus grande dans une petite structure et o\u00f9 l\u2019encadrement qui en r\u00e9sulte, l\u2019appui donn\u00e9 au rapporteur s\u2019en trouve accentu\u00e9. Quant \u00e0 la sp\u00e9cialisation suppos\u00e9e r\u00e9sulter d\u2019une plus grande taille, elle n\u2019est pas certaine sans organisation particuli\u00e8re de rep\u00e9rage, et d\u2019entretien desdites sp\u00e9cialit\u00e9s. En r\u00e9alit\u00e9, la \u00ab\u00a0masse critique\u00a0\u00bb rel\u00e8ve plus d\u2019une sorte de bon sens magique que d\u2019un travail et d\u2019une r\u00e9flexion bien conduits.<\/p>\n Il n\u2019y a pas lieu de conclure sur une certaine transformation de la carte des CRTC\u00a0; elle aurait pu \u00eatre avantageuse, si elle avait \u00e9t\u00e9 bien conduite, et malgr\u00e9 des surco\u00fbts initiaux significatifs. Il est clair que l\u2019op\u00e9ration, telle qu\u2019elle s\u2019est d\u00e9roul\u00e9e, a \u00e9t\u00e9 largement calamiteuse et que les efforts engag\u00e9s auraient \u00e9t\u00e9 bien plus efficaces s\u2019ils avaient \u00e9t\u00e9 orient\u00e9s ailleurs.<\/p>\n D\u2019autres directions, bien plus n\u00e9cessaires, restent en effet largement en friche encore aujourd\u2019hui et bien que les travaux tardifs de concertation engag\u00e9s par P. S\u00e9guin les aient, une fois de plus, mis \u00e0 jour\u00a0: r\u00e9novation du juridictionnel, tant pour le comptable que pour l\u2019ordonnateur, travaux de m\u00e9thode plus syst\u00e9matiques et r\u00e9ellement diffus\u00e9s, politique de formation relanc\u00e9e et effectivement anim\u00e9e, programmation repens\u00e9e avec des outils r\u00e9nov\u00e9s et, bien s\u00fbr, r\u00e9\u00e9quilibrage d\u00e9mographique par une r\u00e9forme des recrutements chez les magistrats de la Cour. Il faut souhaiter que, si baroques aient \u00e9t\u00e9 les conditions de vote par le l\u00e9gislateur, des \u00ab\u00a0normes professionnelles\u00a0\u00bb utiles puissent \u00eatre propos\u00e9es par le premier pr\u00e9sident, mais au terme d\u2019une concertation large qui convainquent les magistrats de se les approprier autrement qu\u2019en apparence et pour consolider leur mission de \u00ab\u00a0contr\u00f4le\u00a0\u00bb.<\/p>\n Il ne faut pas retenir en conclusion que tant d\u2019ann\u00e9es ont \u00e9t\u00e9 perdues par de mauvaises approches ou m\u00e9thodes de conduite de r\u00e9formes. Un tel bilan ne serait que d\u00e9courageant alors que la mission des juridictions financi\u00e8res, n\u00e9cessaire et \u00ab\u00a0productive\u00a0\u00bb chaque fois qu\u2019elle est convenablement remplie, s\u2019impose plus que jamais aux yeux des \u00e9lus. Mais pour qu\u2019elle se r\u00e9alise, il faut, nantie des exp\u00e9riences r\u00e9alis\u00e9es, m\u00eame manqu\u00e9es, que la Cour et ses membres se convainquent collectivement que le \u00ab\u00a0contr\u00f4le\u00a0\u00bb n\u2019est pas une satisfaction que l\u2019institution se donne mais que son produit doit \u00eatre compris, sinon partag\u00e9, par les acteurs concern\u00e9s. Pour des magistrats, f\u00e9rus \u00e0 juste titre de leur ind\u00e9pendance mais qui doivent aussi se m\u00e9fier de la distance que cette ind\u00e9pendance mal comprise risque d\u2019instaurer, l\u2019effort \u00e0 faire en interne est aujourd\u2019hui encore immense. Ils en sont capables si le cap leur est bien montr\u00e9 et qu\u2019ils se l\u2019approprient pour le mener \u00e0 bien.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n [1]<\/a>\u00a0Le mot contr\u00f4le lui-m\u00eame est source d\u2019ambiguit\u00e9s puisqu\u2019au sens classique de v\u00e9rification s\u2019est surajout\u00e9 le sens plus anglo-saxon de direction ou de ma\u00eetrise d\u2019un processus.<\/p>\n<\/div>\n [2]<\/a>\u00a0Il n\u2019est pas inint\u00e9ressant de se r\u00e9f\u00e9rer au volume publi\u00e9 par les \u00e9ditions du CNRS en 1984 sur \u00ab\u00a0la Cour des comptes\u00a0\u00bb et son histoire.<\/p>\n<\/div>\n [3]<\/a>\u00a0Ce sujet m\u00e9riterait un livre \u00e0 lui seul\u00a0; on verra plus loin comment la loi qui institue la responsabilit\u00e9 personnelle et p\u00e9cuniaire du comptable s\u2019est trouv\u00e9e modifi\u00e9e.<\/p>\n<\/div>\n [4]<\/a>\u00a0L\u2019inclusion dans l\u2019appellation des mots \u00ab\u00a0anciens magistrats\u00a0\u00bb signifie que les retrait\u00e9s peuvent continuer de faire partie de l\u2019association. Mais la longueur du nom de l\u2019association, qui complique la m\u00e9diatisation des interventions, a conduit en 2011 \u00e0 retirer ces termes du nouveau titre de l\u2019association.<\/p>\n<\/div>\n [5]<\/a>\u00a0Un syndicat CFDT de magistrats a exist\u00e9 quelques ann\u00e9es \u00e0 la Cour comme en contre point de l\u2019association.<\/p>\n<\/div>\n [6]<\/a>\u00a0Sur tous ces points, l\u2019association a produit des documents \u00e0 l\u2019administration de la Cour.<\/p>\n<\/div>\n [7]<\/a>\u00a0Cette ind\u00e9pendance se traduit par le droit \u00e0 l\u2019inamovibilit\u00e9 de chaque magistrat.<\/p>\n<\/div>\n [8]<\/a>\u00a0Chambres r\u00e9gionales et territoriales des comptes<\/p>\n<\/div>\n [9]<\/a>\u00a0Avec l\u2019exigence l\u00e9gale de les produire dans un d\u00e9lai de huit mois.<\/p>\n<\/div>\n [10]<\/a>\u00a0Lettre au PP de d\u00e9cembre 2007<\/p>\n<\/div>\n [11]<\/a>\u00a0Parfois jusqu\u2019au moment de la commission mixte paritaire avec des dispositions nouvelles\u2026<\/p>\n<\/div>\n [12]<\/a>\u00a0Au reste, les juridictions administratives, dans leur ensemble, sont ignor\u00e9es par la Constitution.<\/p>\n<\/div>\n [13]<\/a>\u00a0Etaient en effet d\u00e9velopp\u00e9es de nombreuses dispositions purement formelles de codification, tentative en chambre du secr\u00e9tariat g\u00e9n\u00e9ral de la Cour d\u2019am\u00e9liorer la pr\u00e9sentation du code\u00a0; on ne peut que s\u2019interroger sur cette initiative, r\u00e9alis\u00e9e sans un travail approfondi avec les magistrats les plus comp\u00e9tents de la Cour, alors qu\u2019au surplus existe un comit\u00e9 g\u00e9n\u00e9ral de codification dont l\u2019exp\u00e9rience e\u00fbt pu \u00eatre utile sur ce sujet.<\/p>\n<\/div>\n [14]<\/a>\u00a0On peut noter que pour les CRTC le principe de la publication est g\u00e9n\u00e9ral pour toutes les suites d\u00e9finitives, syst\u00e9matiquement adress\u00e9es aux assembl\u00e9es d\u00e9lib\u00e9rantes et donc publiques.<\/p>\n<\/div>\n [15]<\/a>\u00a0La r\u00e9flexion\u00a0 se poursuivant, cet article sera abrog\u00e9 par l\u2019article 94 de la loi n\u00b0 2012-974 du 12 mars 2012, qui rendra d\u00e9finitive ladite disposition relative au recrutement direct en l\u2019inscrivant \u00e0 l\u2019article L. 224-1 du code des juridictions financi\u00e8res. Cette disposition est l\u2019exemple type du processus de la \u00ab\u00a0r\u00e9forme\u00a0\u00bb dans lequel r\u00e9flexion et improvisation sont permanentes, m\u00eame sur\u00a0 des sujets bien connus.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n<\/div>\n [16]<\/a>\u00a0A l\u2019\u00e9vidence, on se souvient de la loi de 2001 sur les chambres r\u00e9gionales des comptes dont le d\u00e9bat devant le S\u00e9nat n\u2019avait pas vraiment \u00e9t\u00e9 ma\u00eetris\u00e9 et donc, le d\u00e9bat devant le S\u00e9nat est contourn\u00e9.<\/p>\n<\/div>\n [17]<\/a>\u00a0Mais il aurait pu \u00eatre inclus dans une ordonnance\u2026.<\/p>\n<\/div>\n [18]<\/a>\u00a0\u00ab\u00a0Les membres de la Cour des comptes (ou des chambres r\u00e9gionales des comptes\u00a0) sont tenus de se conformer, dans l\u2019exercice de leurs attributions, aux normes professionnelles fix\u00e9es par le premier pr\u00e9sident, apr\u00e8s avis du Conseil sup\u00e9rieur de la Cour des comptes (ou des CRTC).\u00a0\u00bb<\/p>\n<\/div>\n [19]<\/a>\u00a0\u00ab\u00a0L\u2019obligation de s\u2019y conformer\u00a0\u00bb, comme le dit le texte actuel, n\u2019est pas assortie de sanction, bien s\u00fbr, et ne saurait constituer qu\u2019une bonne pratique professionnelle.<\/p>\n<\/div>\n [20]<\/a>\u00a0\u00ab\u00a0Chaque juridiction conduit les travaux qui lui incombent et d\u00e9lib\u00e8re sur leurs r\u00e9sultats. La formation commune en adopte la synth\u00e8se et les suites \u00e0 lui donner.\u00a0\u00bb<\/p>\n<\/div>\n [21]<\/a>\u00a0Tr\u00e8s rapidement, il a \u00e9t\u00e9 convenu que, pour ne froisser personne, les chambres territoriales et celle de Corse ne seraient pas concern\u00e9es par ce mouvement. Les m\u00eames raisons auraient pourtant pu s\u2019appliquer mais on a craint une pression \u00ab\u00a0politique\u00a0\u00bb trop forte.<\/p>\n<\/div>\n [22]<\/a>\u00a0Mais rien ne garantit que les expertises utiles aux grands contr\u00f4les (h\u00f4pitaux, universit\u00e9s, SEM) seront r\u00e9unies dans des chambres de plus grande taille, sauf \u00e0 r\u00e9duire \u00e0 quatre ou cinq le nombre total des chambres r\u00e9gionales. Avec le chiffre retenu de quatorze, on en est loin.<\/p>\n<\/div>\n [23]<\/a>\u00a0On verra plus loin dans quelles conditions.<\/p>\n<\/div>\n [24]<\/a>\u00a0Qui n\u2019appara\u00eet dans aucun code mais dans l\u2019article 60 maintes fois modifi\u00e9 de la loi n\u00b063-156 du 23 f\u00e9vrier 1963 de finances pour 1963.<\/p>\n<\/div>\n [25]<\/a>\u00a0Le projet initial, d\u00e9pos\u00e9 au S\u00e9nat le 7 septembre 2011, avait 63 articles\u00a0; la loi promulgu\u00e9e en comporte 133.<\/p>\n<\/div>\n [26]<\/a>\u00a0A moins qu\u2019il ne soit d\u00e9j\u00e0 envisag\u00e9 de supprimer d\u2019autres chambres\u00a0?<\/p>\n<\/div>\n [27]<\/a>\u00a0Rien ne garantit \u00e0 cet \u00e9gard, si une attention rigoureuse n\u2019y est pas port\u00e9e, que l\u2019institution proc\u00e9durale d\u2019un compte rendu d\u2019ex\u00e9cution des recommandations de la Cour apport\u00e9 par l\u2019organisme change quelque chose.<\/p>\n<\/div>\n [28]<\/a>\u00a0L\u2019affectation de rapporteurs venant de l\u2019organisme contr\u00f4l\u00e9 ou de son champ d\u2019action risque \u00e9videmment de biaiser les r\u00e9sultats du contr\u00f4le.<\/p>\n<\/div>\n [29]<\/a>\u00a0Les n\u00e9gociations toujours compliqu\u00e9es pour que la Cour puisse avoir acc\u00e8s aux logiciels et aux bases de donn\u00e9es du minist\u00e8re en t\u00e9moignent constamment.<\/p>\n<\/div>\n [30]<\/a>\u00a0Notamment sur une r\u00e9forme de l\u2019article 60 et sur la mise en cause possible des ministres devant la CDBF, mais ce\u00a0 n\u2019\u00e9tait pas pour lui essentiel.<\/p>\n<\/div>\n [31]<\/a>\u00a0Comment prouver, par exemple, au moment de l\u2019examen des comptes, plusieurs ann\u00e9es apr\u00e8s, qu\u2019un d\u00e9caissement irr\u00e9gulier n\u2019a pas caus\u00e9 de pr\u00e9judice parce que la dette, nonobstant l\u2019insuffisance du contr\u00f4le comptable, \u00e9tait certaine\u00a0?<\/p>\n<\/div>\n [32]<\/a>\u00a0Notamment si un contr\u00f4le hi\u00e9rarchis\u00e9 des d\u00e9penses, formule appel\u00e9e \u00e0 s\u2019\u00e9tendre, existe dans le poste comptable.<\/p>\n<\/div>\n [33]<\/a>\u00a0A noter que l\u2019avis de la Cour des comptes sur les projets de remise gracieuse a \u00e9t\u00e9 supprim\u00e9.<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Cet article de G\u00e9rard Moreau a \u00e9t\u00e9 publi\u00e9 sur le blog du journal Le Monde le 7 juin 2013 Introduction\u00a0: quelle r\u00e9forme et quelles r\u00e9formes\u00a0? Le contr\u00f4le des r\u00e9sultats et de la gestion des organismes publics et priv\u00e9s est une exigence pour tout responsable. 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II- La r\u00e9forme de Philippe S\u00e9guin<\/h2>\n
III- Imposer ou d\u00e9battre\u00a0: l\u2019\u00e9chec d\u2019une m\u00e9thode<\/h2>\n
IV- Le projet mort-n\u00e9 de la loi Fillon<\/h2>\n
V- Le \u00ab\u00a0remake\u00a0\u00bb Migaud-Warsmann<\/h2>\n
VI- La r\u00e9forme par amendements<\/h2>\n
A)\u00a0\u00a0\u00a0 LE PROJET ACCOYER\u00a0: L\u2019\u00c9VALUATION DES PARLEMENTAIRES<\/h3>\n
B) LA LFR DE JUILLET\u00a0: LES PREMIERS M\u00c9LANGES, LE SUIVI DES SUITES<\/h3>\n
C) LA LOI DU 13 D\u00c9CEMBRE\u00a0: LE POT-POURRI DES TEXTES, ID\u00c9ES VIEILLES ET NEUVES<\/h3>\n
D) LA RESPONSABILIT\u00c9 DU COMPTABLE, \u00c0 LA HUSSARDE<\/h3>\n
E) LES DISPOSITIONS STATUTAIRES \u00c0 LA VA-VITE<\/h3>\n
Conclusion\u00a0: que reste-t-il aujourd\u2019hui du projet Fillon-S\u00e9guin et du projet Warsmann-Migaud\u00a0? Pour un premier bilan<\/h2>\n
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