La stratégie d’assainissement budgétaire de la France passe par le secteur public local

Selon la Commission européenne, la stratégie d’assainissement budgétaire de la France mise davantage sur une réduction générale des dépenses que sur une stratégie ciblée visant à permettre des gains d’efficacité, en particulier au sein du secteur public local. Elle invite en conséquence les pouvoirs publics à se montrer plus exigeants vis-à-vis des collectivités territoriales.

Un document de travail des services de la Commission publié le 26 février 2016 rappelle  le  rôle important des administrations publiques locales françaises dans les dépenses nationales consacrées aux affaires économiques et au logement, ainsi qu’aux loisirs et à la culture. Leurs dépenses ont représenté 11,9 % du PIB en 2013 en France. Sur la période 2003-2013, les dépenses au niveau local ont crû de 1,8 point de pourcentage (pp) du PIB, augmentation due pour la moitié à une hausse des dépenses de protection sociale.

Par rapport à la moyenne de la zone euro, les dépenses des administrations publiques locales françaises sont supérieures d’environ 1,5 pp du PIB, mais leur part dans les dépenses publiques totales est comparable (20 %). Néanmoins, les compétences des autorités locales peuvent fortement différer d’un pays à l’autre. En France, les principales catégories de dépenses sont les affaires économiques, la protection sociale et les services généraux des administrations publiques. Les administrations publiques locales françaises dépensent plus que la moyenne de la zone euro dans les domaines des affaires économiques, du logement et des équipements collectifs ainsi que des loisirs et de la culture, mais considérablement moins dans le domaine de la santé.

La hausse des dépenses des collectivités locales s’explique en partie par la décentralisation de 1980 et en partie par la structure des administrations locales en France. La hausse de 3,3 pp du PIB affichée par les dépenses des collectivités locales entre 1983 et 2013 peut s’expliquer[1], jusqu’à 60 %, par le transfert des compétences entre l’État et le niveau local, notamment en ce qui concerne la protection sociale. Les 40 % restants sont le fait des collectivités locales, dont le nombre de fonctionnaires a connu une augmentation sans mesure avec les compétences qui leur ont été transférées. Le nombre et la diversité des niveaux infranationaux de gouvernement (État, 22 régions jusqu’en 2015, 101 départements, plus de 36 000 municipalités) sont toutefois supérieurs à ceux des autres pays de l’UE, ce qui crée un risque d’inefficience dû à la duplication de certaines fonctions.

Selon les auteurs de cette étude, les dépenses des collectivités locales ne sont pas efficientes. Ils citent à cet égard une étude sur l’efficience des dépenses des départements français selon laquelle celles-ci seraient perfectibles[2]. Le Gouvernement a pris des mesures pour optimiser les activités des collectivités locales, au moyen de la réforme territoriale lancée en 2014 et menée en trois étapes[3] ; le nombre des collectivités locales a ainsi été rationalisé dans une certaine mesure, et le chevauchement de certaines fonctions, limité. À titre d’exemple, la clause de compétence générale a été abolie pour les départements et les régions (mais pas pour les autres collectivités territoriales). La mise en œuvre de cette réforme est maintenant déterminante pour recueillir les gains d’efficience envisagés. Par ailleurs, des mesures ont été prises pour rationaliser les fonctions administratives et fusionner des regroupements de communes et des régions (dont le nombre a été ramené de 22 à 13 en 2016).

Une nouvelle norme indicative de dépenses pour les collectivités locales, bien que non contraignante, complète depuis peu la réglementation existante applicable aux dépenses des collectivités locales. L’objectif d’évolution de la dépense publique locale (ODEDEL), introduit par la loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour la période 2014-2019, vise à devenir un instrument puissant pour orienter les dépenses au niveau local, en particulier parce qu’à partir de 2016, l’objectif général pour les collectivités locales sera lui-même décliné en objectifs fixés pour les régions, les départements et les municipalités. Cette norme de dépenses complète la contribution des collectivités locales au plan national d’économies de 50 milliards d’EUR sur la période 2015-2017, qui se traduira par une réduction de 10,7 milliards d’EUR des transferts de l’État vers les collectivités locales au cours de la même période. Cette diminution des transferts de l’État modifie les schémas de dépenses des collectivités locales, en particulier en ce qui concerne les investissements (comme en témoigne le recul des investissements au niveau local en 2014, plus marqué que ce que le cycle électoral aurait normalement induit). Par ailleurs, les collectivités locales ne pourront pas creuser leur dette pour compenser la raréfaction des ressources, puisqu’elles ne peuvent emprunter que pour financer des investissements, ce à quoi veillent les chambres régionales et territoriales des comptes.

La baisse des concours financiers de l’Etat aux collectivités locales a cependant donné lieu à une mobilisation générale des élus locaux, dont une journée nationale d’action le 19 septembre dernier organisée par l’Association des maires de France (AMF), durant laquelle les élus étaient appelés à sensibiliser leurs administrés sur les conséquences possibles de la baisse des dotations, parmi lesquelles étaient avancées : une remise en cause du niveau des services, des coupes dans les subventions aux associations locales, une augmentation des impôts locaux, une diminution des investissements avec à la clé des menaces sur l’emploi, notamment dans le secteur des travaux publics.

Dans ce contexte,  la préparation du 99^e Congrès des maires de France qui a lieu du 31 mai au 2 juin s’annonce particulièrement délicate pour le Gouvernement.

[1] Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique: France: Une perspective internationale sur la Révision générale des politiques publiques, Éditions OCDE, 2012.

[2] Seifert, S., et Nieswand, M., What Drives Intermediate Local Governments’ Spending Efficiency: The Case of French Départements, Local Government Studies, Vol. 40(5), pp. 766-790.

[3] MAPTAM, nouvelle carte des régions et loi NOTRe.