Les orientations syndicales – Livre blanc 2017 et livre beige 2018

Le SJFu a publié en juillet 2017 un Livre Blanc des juridictions financières qui décline 12 propositions à destination du Gouvernement, pour améliorer le contrôle de la probité et de la régularité de l’action publique, accroître l’efficacité du contrôle des politiques publiques et étendre les garanties d’indépendance des magistrats financiers. Ce Livre Blanc a été complété par un Livre Beige adopté et publié en 2018 (« Les cinq propositions du SJF pour le citoyen et la performance de l’action publique »).

Ces documents signent en quelque sorte la « fin » de la réforme des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) de 2012, dont les effets sont multiples mais qui est aujourd’hui installée. Le recul est suffisant pour pouvoir en mesurer les conséquences et les analyser : accentuation des travaux communs, centralisation des moyens et des services supports, déstabilisation des carrières et des parcours, blocage du corps et des rémunérations, pression sur les programmes, les calendriers…. en contrepartie de bien peu.

Les CRTC ont pourtant prouvé leur professionnalisme par la qualité de leurs contrôles, leur capacité à renouveler les méthodes de contrôle (Anafi, Altaïr…) et leur capacité d’adaptation et de résilience. L’extension des travaux communs, la contribution croissante à la communication de la Cour des comptes ont permis de confronter méthodes, procédures et technicité.

En premier lieu, la Cour des comptes doit intégrer cette évolution en accordant à nos juridictions et à leurs magistrats, le respect professionnel dont ils jouissent déjà très largement à l’extérieur. Cela vaut tant sur le fond (statut, rôle dans les travaux communs, parcours et intégration, gestion des carrières et des mobilités, …) qu’en termes de dialogue syndical (nous revendiquons un dialogue de gestion équilibré et respectueux avec l’administration, un fonctionnement fluide et constructif du conseil supérieur, des décisions moins arbitraires et plus à l’écoute du corps, des facilités concrètes de fonctionnement (accès à la cour, restauration collective, crèches et garderie …)) et, comme l’association des présidents de CRTC, un local où nous pourrions nous réunir facilement.

En deuxième lieu, l’Etat s’est décentralisé, son périmètre a évolué, le monde local s’est réformé et renforcé en s’appuyant sur l’initiative et l’expérimentation. Les CRTC sont les garantes de cette démocratie locale aujourd’hui constitutionnalisée. Elles doivent le demeurer. Notre statut fait de nous une institution de l’Etat mais c’est aux citoyens que la constitution destine nos appréciations sur la gestion des fonds publics locaux. Nous souhaitons que soit confortées les juridictions régionales. Elles garantissent aux comptables et aux gestionnaires publics que la régularité et l’efficience de leurs actes seront appréciées à l’échelle du territoire et en fonction de ce que sont leurs contraintes et leurs missions. Cela implique notamment de valoriser les contrôles organiques et les enquêtes locales, de pouvoir publier des synthèses régionales, de renforcer nos compétences et garanties statutaires conformément aux pistes ouvertes par le Livre Blanc.

En troisième lieu, la transversalité des politiques publiques requiert une coopération entre les CRTC et la Cour des comptes. Nous la pensons potentiellement positive mais elle doit être assumée, équilibrée et reconnue. C’est un des aspects structurants de la réforme que d’avoir mis en place ce niveau d’analyse que nos procédures et méthodes n’autorisaient pas avant 2012. Il faut maintenant reconnaître l’apport des magistrats de CRTC aux travaux commun. Cet équilibre doit se construire avec l’autonomie de programmation de chaque CRTC et en concertant la programmation des travaux communs. La transparence et la fluidité des parcours entre Cour et CRTC, le respect de la collégialité et la contradiction, doivent mieux prendre en compte l’apport des CRTC.

La conséquence naturelle de ce rapprochement progressif et constant des compétences, des méthodes d’instruction, des outils métiers et des procédures, qui constituera l’axe de notre action syndicale, ce n’est pas la fusion des institutions, porteuse de centralisation, de logique de sous-traitance et de lourdeur institutionnelle peu adaptée à la vivacité de la vie locale aujourd’hui. Nous défendrons la fusion des corps sans confusion des juridictions. Les juridictions judiciaires, pour ne pas parler des comparaisons européennes et internationales, nous fournissent un exemple qui répond bien à la porosité croissante des compétences, des méthodes et des productions que nous vivons aujourd’hui.

Dans ce cadre et depuis plusieurs années, le SJFu s’est donné trois orientations stratégiques :

1. Renforcer la représentation du corps au sein du Conseil supérieur et élargir ses prérogatives;

2. Restaurer l’autonomie de programmation des chambres régionales et territoriales des comptes;
3. Veiller à l’adéquation de notre statut à nos missions.

 

1. Renforcer la représentation du corps au sein du Conseil supérieur et élargir ses prérogatives

Les textes actuels organisent une véritable tutelle administrative sur notre corps. Ils n’apparaissent ni conformes aux recommandations du Conseil de l’Europe selon lequel au moins la moitié des membres de ces conseils devraient être des juges choisis par leurs pairs ni mêmes avoir été adaptés aux compétences élargies aujourd’hui attribuées aux comités techniques.

• Renforcer la représentation du corps au sein du Conseil supérieur

Une réforme du Conseil supérieur des CRTC est indispensable pour que les chambres puissent maîtriser l’exercice de leurs missions.

Le Conseil supérieur comprend actuellement 15 membres dont six membres du corps de la Cour des comptes, trois personnalités qualifiées désignées par le Président de la République, par le Président de l’Assemblée nationale et par le Président du Sénat et six représentants élus du corps des magistrats de CRTC. Dans les faits, la plupart du temps, les personnalités qualifiées se rangent aux propositions du Premier président d’autant que l’une d’entre elles est un ancien président de CRTC.

Le syndicat des juridictions financières unifié doit dès lors revendiquer une modification substantielle de la composition du Conseil supérieur. Une solution simple à mettre en œuvre (par une modification du code des juridictions financières) consisterait à porter à neuf le nombre de représentants élus du corps des magistrats de CRTC sans modifier le nombre de postes dévolus aux magistrats de la Cour et le nombre de personnalités qualifiées.

• Renforcer le rôle décisionnel et consultatif du conseil supérieur

Le Conseil supérieur des CRTC est doté aujourd’hui de compétences principalement consultatives. Le code des juridictions financières prévoit à l’article L. 212-16 qu’il doit être saisi de toute question relative à l’organisation, au fonctionnement ou à la compétence des chambres régionales mais il ne prend que deux décisions : il établit le tableau d’avancement au grade de président de section ainsi que la liste d’aptitude à l’emploi de président et de vice-président de CRTC. En revanche, les postes de présidents de CRTC sont pourvus sur proposition du Premier président et après avis simple du Conseil supérieur.

Dès lors, le champ des avis conformes doit être renforcé et le périmètre des avis consultatifs élargi. Seraient ainsi soumis à l’avis conforme du Conseil supérieur les décisions de nomination des magistrats du siège (à l’instar du Conseil supérieur de la magistrature) ; les décisions fixant le nombre de sections et de magistrats par chambre ; les projets d’instruction du Premier président relatifs à la mise en œuvre des missions des CRTC ou concernant les magistrats ; les décisions de nomination aux fonctions de président et de vice-président et les décisions relatives aux recours en notation.

Seraient soumis à l’avis consultatif du conseil supérieur les projets de sanctions disciplinaires à l’encontre des magistrats.

Par ailleurs, le Conseil supérieur des CRTC doit aussi, par défaut, exercer les attributions du comité technique pour ce qui concerne les magistrats financiers. L’instance instituée par le décret n° 2011-911 du 29 juillet 2011 n’examine que les questions et projets de textes relatifs aux règles statutaires concernant les personnels administratifs et techniques. Dès lors le Conseil supérieur doit être consulté non seulement sur les questions et projets de textes relatifs à l’organisation et au fonctionnement des juridictions financières mais aussi à la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences ; aux règles statutaires et aux règles relatives à l’échelonnement indiciaire ; aux évolutions technologiques et de méthodes de travail des juridictions financières et à leur incidence sur les magistrats, avec, notamment, le développement du télétravail ; aux grandes orientations en matière de politique indemnitaire et de critères de répartition y afférents ; à la formation et au développement des compétences et qualifications professionnelles ; à l’insertion professionnelle et à l’égalité professionnelle, à la parité et à la lutte contre toutes les discriminations.

1.3          Notre action en matière de nominations et promotions

En tant qu’élus au Conseil supérieur, nous veillerons à ce que les conditions d’avancement au grade de président de section d’inscription sur listes d’aptitudes à l’emploi de président et de vice-président soient transparentes et résultent d’une étude comparée des mérites des candidats à partir de critères connus, tangibles et affichés.

Les décisions unilatérales du Premier président, y compris lorsqu’il recueille un avis défavorable du Conseil supérieur, ne sont pas acceptables. A l’instar de nos collègues du judicaire nous élaborerons de notre côté des critères de sélection permettant d’offrir des garanties à nos collègues, la première garantie consistant à s’assurer de l’étude avant sélection de l’ensemble des dossiers de candidatures, ce qui n’est pas le cas actuellement.

Nous exigerons une participation active au travail en amont. Le pré-conseil supérieur (qui se tient une semaine avant les séances) devra permettre une ultime mise au point par un classement des candidatures fondé sur des critères objectifs. Nous exigerons un véritable échange clair et complet.

Des auditions de candidats devant le Conseil supérieur devront le cas échéant être organisées. Le vote devra être organisé à bulletins secrets.

A défaut de modification des pratiques, nous refuserons de nous exprimer sur un certain nombre de propositions formulées par le Premier président et nous en ferons connaître les motifs.

 

2. Restaurer l’autonomie de programmation des chambres régionales et territoriales des comptes

La restauration de l’autonomie de programmation des chambres régionales et territoriales des comptes est essentielle à une bonne appréhension des enjeux territoriaux dans leur complexité. Par ailleurs, notre indépendance de magistrat ne doit pas être amodiée sous couvert de l’apposition de nouvelles normes professionnelles.

• Appréhender les enjeux territoriaux dans leur complexité

Depuis une décennie, l’élargissement des missions de la Cour des comptes  l’a incitée à mener des travaux en commun avec les chambres régionales et territoriales des comptes. La relation déséquilibrée entre la Cour des comptes et les chambres s’est ainsi accentuée dans le sens d’une plus grande centralisation de l’organisation des travaux des juridictions financières.

Depuis la loi du 13 décembre 2011, les possibilités de saisine de la Cour des comptes aux fins d’évaluation des politiques publiques, d’origine parlementaire ou gouvernementale, ont encore renforcé la mainmise de la Cour des comptes sur les travaux des chambres.

La liberté de programmation des CRTC doit être préservée pour que le contrôle organique des collectivités locales, au service de l’information des citoyens et de la démocratie locale, reste une mission prédominante. La connaissance des CRTC du contexte local garantit une programmation adaptée aux enjeux et aux risques. La majeure partie  des moyens alloués aux CRTC doit être consacrée aux contrôles organiques des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Il s’agit de s’assurer que les juridictions financières puissent appréhender les enjeux territoriaux dans leur complexité, les politiques sectorielles devant nécessairement être articulées entre elles au niveau territorial.

• Sanctuariser la liberté de programmation

Afin de permettre aux chambres régionales et territoriales des comptes de mieux appréhender les enjeux territoriaux dans leurs complexités, des modifications du code des juridictions financières doivent être introduites de façon à :

– affirmer l’orientation stratégique de concilier le contrôle financier local et la participation des CRTC aux travaux communs (enquêtes à la demande du Parlement et du Gouvernement, enquêtes décidées par les juridictions financières, ainsi que les évaluations des politiques publiques) en sanctuarisant la liberté de programmation des CRTC. La programmation doit distinguer formellement les travaux communs et le contrôle financier local ;

– limiter le nombre d’enquêtes inter-juridictions  à un niveau approprié aux moyens que les CRTC peuvent y consacrer. Les CRTC doivent conserver leur pouvoir de délibérer et rendre publiques des observations sur un thème de contrôle qui simultanément fait l’objet d’une enquête dans le cadre des travaux communs ;

– faire reconnaître le rôle et la place des CRTC dans les travaux communs des juridictions financières et promouvoir la publication de rapports publics de chambre ;

– avoir une composition paritaire des formations inter-juridictions  (autant de magistrats des corps des CRTC et la Cour) et en partageant les fonctions (rapporteurs, membres délibérants) au sein de la formation inter-juridictions à égalité entre les magistrats des CRTC et ceux de la Cour ;

– attribuer la présidence ou la co-présidence de la “formation inter- juridictions permanente finances publiques locales” à un magistrat des CRTC ou à un président de CRTC ; les CRTC ayant seules compétence pour l’examen de la gestion des collectivités locales et de leurs établissements.

– la participation à des travaux des formations inter-juridictions ne doit pas être exagérément valorisée parmi les critères d’évaluation et de promotion.

• Garantir le respect de notre indépendance de magistrat

L’adoption de normes professionnelles communes permet de garantir l’homogénéité et la qualité de nos travaux. Mais elles ne doivent pas porter atteinte à notre indépendance dans l’exercice de nos missions. Les normes adoptées par arrêté du Premier président le 15 décembre 2014 résultent d’une concertation approfondie. Telle doit être aussi le cas de leur mise en œuvre au sein de chaque chambre régionale et territoriale des comptes. Le plan de contrôle ne doit pas être détourné de sa vocation première pour devenir un outil de contrôle des activités de chaque magistrat.

Nous ne manquerons pas de rappeler ces principes au sein du Conseil supérieur.

 

3. Veiller à l’adéquation de notre statut à nos missions

• Adapter notre régime d’incompatibilité à l’élargissement de nos ressorts

Le dispositif d’incompatibilité auquel nous sommes soumis est particulièrement rigoureux, sans équivalent dans la fonction publique. L’impact de la réforme territoriale et le renouvellement des attentes citoyennes en matière de déontologie conduisent à son réexamen.

Depuis la réforme des juridictions financières en 2011, le nombre de chambres régionales des comptes a été réduit de 22 à 15 en métropole. La réforme territoriale en cours risque fort de réduire encore ce nombre à 13, le Premier président de la Cour des comptes souhaitant adapter le maillage territorial des chambres régionales des comptes à celui des régions.

Cette nouvelle donne territoriale altère très profondément les possibilités de mobilité des magistrats financiers, nécessaire à l’approfondissement de leurs compétences, au sein des administrations publiques, locales, sociales ou nationales. De nombreux ressorts de juridictions financières sont désormais beaucoup plus étendus que des Etats membres de l’Union européenne.

La réforme territoriale n’est pas le seul bouleversement qui s’impose aux magistrats de CRTC. Les questions de déontologie se sont aussi renouvelées. Nos compatriotes s’intéressent de plus en plus aux faits mettant en cause le respect des règles déontologiques par les responsables publics, élus et fonctionnaires. Afin de répondre à ces enjeux, le gouvernement entend notamment donner une force légale au collège de déontologie des juridictions financières

Ce collège de déontologie pourrait se voir confier aussi le soin d’examiner au cas par cas la compatibilité des fonctions de magistrat financier avec l’exercice antérieur ou postérieur de fonctions de direction dans les administrations de l’Etat, des collectivités ou des organismes soumis au contrôle de la chambre dont dépend le magistrat demandeur. Plutôt que l’application sans nuances de dispositions désormais peu adaptées, il appartiendrait au collège de déontologie de rechercher un juste équilibre entre la promotion de carrières professionnelles et le respect de principes déontologiques forts.

• Améliorer les perspectives de carrière

Le processus de réforme des juridictions financières amorcé en 2007 a largement stérilisé les réflexions sur l’amélioration des perspectives de carrière des magistrats des CRTC. Depuis lors, la perspective de fusion des corps a  disparu. Les magistrats des chambres régionales des comptes ont eu à subir les inconvénients d’une réforme sans que ceux-ci ne soient compensés par une amélioration statutaire à la hauteur des enjeux. Bien au contraire, la réduction du nombre de chambres régionales a réduit les possibilités de promotions.

Si notre corps demeure distinct de celui des magistrats de la Cour des comptes, nous n’en exerçons pas moins très largement le même métier.

Le syndicat a obtenu l’an dernier, à titre rétroactif, l’élargissement à 15% en 2013 et 20% en 2014 du contingent des premiers conseillers pouvant bénéficier de l’échelon spécial et ceci à titre rétroactif au 1^er janvier 2013. Il a également obtenu un assouplissement des règles d’accès à l’échelon spécial B Bis pour les collègues qui ne totalisent pas 15 années d’exercice dans le corps.

Nous devons aussi obtenir un raccourcissement du déroulé de carrière pour les conseiller et un allégement des contraintes pour les présidents de section, dont le déroulement de carrière se caractérise par des durées d’avancement excessivement longues et des quotas trop restreints pour l’accès aux échelons spéciaux.

Le code des juridictions financières dispose que chaque année un magistrat de CRTC est nommé conseiller référendaire. Lors de la discussion de la loi Sauvadet (mars 2012), les parlementaires avaient envisagé d’élargir cet accès à deux nominations par an. Il convient de veiller à la reprise de cette évolution dans le projet de loi relative à la déontologie des fonctionnaires, lequel comporte aussi des dispositions statutaires.

• Rénover notre régime indemnitaire

Une rénovation de notre régime indemnitaire est indispensable pour rétablir l’attractivité de notre corps. Elle s’inscrit dans le cadre de la politique de simplification et de modernisation prônée par le gouvernement. Le Comité interministériel pour la modernisation de l’action publique (CIMAP) du 17 juillet 2013 a en effet demandé au Gouvernement d’engager « les travaux nécessaires pour favoriser le rapprochement (…) des régimes indemnitaires servis aux agents appartenant aux corps présents dans les directions départementales interministérielles».

La démarche de simplification du paysage indemnitaire vise à réduire sensiblement le nombre de régimes indemnitaires actuellement mis en œuvre dans la fonction publique de l’Etat. Au sein des juridictions financières, elle conduit nécessairement à rapprocher le régime indemnitaire des magistrats des chambres de celui des magistrats de la Cour. Les missions, les processus, les activités et les compétences des magistrats des deux corps sont non seulement comparables mais aussi, et ceci de plus en plus fréquemment, similaires. La multiplication de formations inter-juridiction et d’autres modalités de travaux communs amène les magistrats des deux corps à travailler de plus en plus souvent ensemble et l’objet même des travaux montre qu’une intégration renforcée de l’organisation des juridictions financières contribue à la qualité et à la pertinence des recommandations.

La démarche de modernisation doit permettre aux juridictions financières de se doter des outils communs de gestion nécessaires à l’exercice du métier de magistrat financier, mais aussi et surtout de se munir d’outils de gestion des ressources humaines, essentiels à la valorisation de la variété des parcours professionnels de ceux qui les exercent, au traitement équitable des agents exerçant des fonctions comparables, et à la reconnaissance de l’engagement professionnel de chaque magistrat financier sans entretenir de concurrence préjudiciable à la cohésion d’équipe.

Aujourd’hui, en fin de carrière, un premier conseiller a un différentiel d’indemnité très significatif avec un conseiller référendaire, alors que son métier est à la fois plus exposé, plus technique et plus diversifié.