Quelle stratégie des finances publiques pour 2017?

Le Gouvernement entend poursuivre l’effort de rétablissement des comptes publics entrepris au début du quinquennat afin de remettre les finances publiques sur une trajectoire soutenable. Il espère ainsi ramener le  déficit public sous le seuil des 3 % du PIB en 2017, conformément aux engagements pris dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2014- 2019, et la dette publique stabilisée après dix années de hausse continue. Par cette stratégie volontariste, il recherche des marges de manœuvre pour mettre en œuvre des réformes en faveur de la croissance et de la justice sociale et pour financer ses priorités que sont l’éducation, la jeunesse, l’emploi et la sécurité.

Mis en oeuvre avec constance depuis 2012, l’effort de rétablissement des comptes s’est traduit par l’amélioration notable du solde public entre 2012 et 2015. Le déficit se résorbe peu à peu, malgré un contexte macroéconomique difficile. Le solde public est ainsi passé de – 5,1% du PIB fin 2011 à – 3,5% en 2015 et le solde structurel a connu une amélioration cumulée de 2,5 points de PIB entre 2012 et 2015 ; le déficit structurel s’est établi à – 1,9% en 2015, atteignant son plus bas niveau depuis le début des années 2000. Cet effort de rétablissement des comptes publics se poursuit : le déficit public devrait s’établir à 3,3 % en 2016, et le Gouvernement souhaite le ramener à  2,7% en 2017.

Ces prévisions de réduction du déficit public reposent sur des prévisions de croissance de 1,5 % tant pour 2016 que pour 2017. Le Haut Conseil  des finances publiques estime toutefois, dans un avis adopté  le 24 septembre 2016, que ces prévisions de croissance gouvernementales  sont un peu élevées au regard des informations connues, compte tenu des facteurs baissiers qui se sont matérialisés au cours des derniers mois (atonie du commerce mondial, incertitudes liées au Brexit et au climat politique européen, conséquences des attentats, …). Elles sont supérieures à la plupart des autres prévisions disponibles.

Selon le Gouvernement, l’évolution des dépenses publiques serait de nature structurelle et donc peu sensible à l’évolution du produit intérieur brut (PIB).  Le solde structurel serait ramené de – 1,9 % du PIB en 2015 à – 1,1 % en 2017. L’objectif de moyen terme (OMT) d’équilibre structurel des finances publiques serait atteint en 2020. Depuis 2013, la remise en ordre des comptes publics s’appuie principalement sur la maîtrise de la dépense. Le taux de croissance de la dépense publique a ainsi atteint des niveaux historiquement bas : 0,8% en valeur et hors crédits d’impôt en 2015 après 1,0% en 2014. Sur cinq années, la dépense publique évoluerait en moyenne de +1,3% par an sur les années 2013-2017, contre une évolution moyenne de +3,6% entre 2002 et 2012. En 2016, le solde public se redresserait à – 3,3% du PIB. La réduction des déficits repose sur la maîtrise de la dépense publique, qui progresserait, en valeur et hors crédits d’impôt, au rythme modéré de 1,4%. Le taux de prélèvements obligatoires diminuerait en 2016 (44,5% après 44,7% en 2015) sous l’effet de la montée en charge des mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité.

La priorité donnée à la maîtrise de la dépense publique s’est traduite par la mise en oeuvre des mesures d’économies, décidées dès le Programme de stabilité d’avril 2014, et confirmées et renforcées dans les lois financières ultérieures. Cet effort a été complété par des mesures complémentaires afin de pallier l’impact défavorable sur les finances publiques d’une inflation plus basse que prévu. Ces mesures ont été annoncées dans les Programmes de stabilité d’avril 2015 et d’avril 2016 pour des montants de 5 Md€ et 3,8 Md€ respectivement. Cet effort de maîtrise de la dépense permettra dans le même temps de financer les mesures prises en faveur du renforcement de la sécurité ou encore le Plan d’urgence pour l’emploi, sans renoncer à l’atteinte des objectifs de finances publiques et en préservant les conditions de la reprise de la croissance.

Au total, la contribution de la dépense à l’effort structurel atteindrait 0,5 point de PIB en 2016. Le ratio de dépense publique poursuivrait sa baisse pour atteindre 55,0% du PIB, après 55,5% du PIB en 2015. Les marges budgétaires dégagées par ces efforts sur la dépense permettent de baisser les prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises et les ménages. La mise en oeuvre de la deuxième annuité du Pacte de responsabilité et de solidarité se traduit par une baisse du taux de prélèvements obligatoires, qui reculerait de nouveau en 2016, à 44,5% après 44,7% en 2015. Au total, au terme d’un ajustement nominal de 0,2 point, le déficit public serait ramené à 3,3% en 2016. Dans un contexte où la croissance de l’activité serait à son potentiel, cet ajustement résulterait d’un ajustement structurel de 0,3 point, compensé en partie par des mesures ponctuelles et temporaires (- 0,1 point).

La réduction des déficits est le résultat d’un effort partagé par l’ensemble des sous-secteurs des administrations publiques.

Ainsi, les dépenses de l’État hors dette et pensions ont été votées en loi de finances initiale pour 2016 en dessous du niveau prévu dans la LPFP 2014- 2019. Dans le même temps des économies sur la charge de la dette seraient à nouveau constatées, liées à l’environnement favorable de taux d’intérêt et à la crédibilité de la politique budgétaire. La dépense des opérateurs de l’État serait elle aussi maîtrisée, via notamment un ralentissement des décaissements au titre du programme d’investissements d’avenir.

Les collectivités locales participeraient également à l’effort de consolidation des comptes publics. La reprise de la dépense locale, attendue à ce stade du cycle électoral communal, serait en effet modérée. Des économies seraient en particulier réalisées sur les dépenses de fonctionnement, sous l’effet de la réduction des concours financiers de l’Etat de 3,3 Md€, et des marges de manœuvre dégagées par la mise en œuvre de la réforme territoriale. L’Objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL), abaissé à 1,2% en LFI 2016, serait à nouveau respecté.

Enfin, sur le champ des dépenses sociales, l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), voté à 185,2 Md€ en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2016, soit une évolution de 1,8% par rapport à 2015, serait tenu comme anticipé par le comité d’alerte de l’Ondam dans son dernier avis du 27 mai 2016. Les autres dépenses de protection sociale seraient ralenties du fait de la montée en charge de réformes passées, mais aussi des économies supplémentaires annoncées dans le Programme de stabilité d’avril 2016.

La stratégie de rétablissement des comptes publics se poursuit dans les projets de lois financières pour 2017.

Selon le Gouvernement, le solde public atteindrait – 2,7% du PIB en 2017, conformément à la LPFP 2014-2019. La maîtrise de la dépense sera poursuivie en 2017, tout en assurant le financement des priorités que sont l’éducation, la jeunesse, l’emploi et la sécurité tel qu’annoncé lors du Débat d’orientation des finances publiques. Les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale détaillent les mesures permettant de maîtriser l’évolution de la dépense publique et de financer intégralement les mesures décidées depuis le Programme de stabilité d’avril 2016. La dépense publique progresserait, en valeur et hors crédits d’impôt, de 1,6% en 2017. Cette progression serait légèrement plus rapide qu’en 2016 mais resterait maîtrisée à un niveau beaucoup plus faible que celui observé sur 2002- 2012. Cette légère accélération reflèterait le rehaussement des dépenses de l’Etat hors dette et pensions de 3,4 Md€ par rapport au niveau de la LFI 2016. Cette augmentation des dépenses a été annoncée au cours du Débat d’orientation des finances publiques. Elle est nécessaire pour financer les priorités que sont la sécurité et la justice, l’emploi et l’éducation.

S’agissant des collectivités locales, le rythme de baisse de leurs dotations a été adapté et atteindrait 2,8 Md€ en 2017 après 3,3 Md€ en 2016. L’ODEDEL est fixé à 2,0%, conformément à la LPFP 2014-2019.

S’agissant des dépenses d’assurance maladie, la progression de l’Ondam sera portée à 2,1%. Ainsi, 2015, 2016 et 2017 auront été les trois années avec les taux les plus bas depuis 1997. Le respect de cet objectif sera rendu possible par un effort de maîtrise des dépenses documenté dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

Le ratio de dépense publique poursuivrait ainsi sa baisse pour atteindre 54,6% du PIB. Le Gouvernement poursuivra par ailleurs les réformes fiscales favorables à la reprise de la croissance et à la justice sociale. Ainsi, la baisse à 28% du taux d’impôt sur les sociétés sera enclenchée dès 2017 pour les petites et moyennes entreprises (PME), un allègement renforcé de cotisations sociales sera mis en place pour les artisans et une nouvelle baisse d’impôt sur le revenu sera mise en oeuvre, pour un montant de 1 Md€, portant à 6 Md€ les baisses ciblées de cet impôt depuis 2014. Sous l’effet de la montée en charge de la fiscalité énergétique et d’une composition de la croissance favorable aux recettes, le taux de prélèvements obligatoires se stabiliserait à 44,5% du PIB. Le solde nominal se redresserait de 0,6 point de PIB en 2017, à la faveur d’un ajustement structurel de 0,5 point de PIB. Cet ajustement structurel serait principalement la résultante d’un effort en dépense de 0,4 point de PIB. La dette publique serait stabilisée et commencerait à refluer légèrement. Cette évolution résulte des effets conjugués de la réduction des déficits et d’une reprise progressive de l’activité. Après 96,2% fin 2015, le ratio d’endettement atteindrait ainsi 96,1% du PIB fin 2016, puis 96,0% fin 2017.

Le Haut Conseil estime toutefois que les risques pesant sur les dépenses sont plus importants en 2017 que pour les années précédentes : les économies prévues sur l’Unédic apparaissent irréalistes, de fortes incertitudes pèsent sur la réalisation des économies de grande ampleur prévues sur l’ONDAM, des incertitudes pèsent également sur l’évolution des dépenses de l’État et des collectivités territoriales (compte tenu notamment des facteurs d’accélération de la masse salariale), enfin les recapitalisations annoncées des entreprises publiques du secteur énergétique peuvent avoir des  incidences sur le solde public. À ces risques s’ajoutent ceux portant sur les prévisions de recettes du fait des hypothèses économiques favorables retenues dans le PLF.

En conséquence, le Haut Conseil estime improbables les réductions des déficits prévues par le PLF pour 2017 (de -1,6 point du PIB à -1,1 point pour le solde structurel, de -3,3 points à -2,7 points pour le solde nominal). Sur la base des informations dont il dispose, il considère comme incertain le retour en 2017 du déficit nominal sous le seuil de trois points du PIB.

Pour en savoir davantage:

Projet de plan budgétaire 2017

Avis du  Haut Conseil  des finances publiques