Quelle stratégie budgétaire pour la France ?

La stratégie de finances publiques de la France vise, grâce à un plan d’économies de 50 milliards d’euros sur la période 2015-2017, à dégager des marges de manœuvre permettant, d’une part, de réduire les déficits, tout en finançant les priorités du Gouvernement, et, d’autre part, de consolider la reprise de la croissance par des baisses d’impôts et de cotisations pour les ménages et les entreprises. Son objectif est de renforcer la soutenabilité des finances publiques en résorbant le poids de l’endettement et de répondre aux engagements européens en revenant sous le seuil des 3% du PIB de déficit public en 2017, à un rythme compatible avec la reprise de l’activité.

Quelle stratégie budgétaire pour la France?

Cette stratégie a été explicitée, s’agissant du plan d’économies comme du Pacte de responsabilité et de solidarité, dans le Programme de stabilité d’avril 2014, et déclinée dans les textes financiers adoptés depuis lors. Le Gouvernement entend ainsi démontrer sa capacité à prendre les mesures nécessaires pour assurer une exécution conforme aux plans initiaux, et même meilleure, dans un contexte qui est pourtant défavorable aux finances publiques, compte tenu notamment du faible niveau d’inflation. En 2014, la dépense a ainsi cru à un rythme historiquement bas, à 0,9 % en valeur, hors crédits d’impôt, contre 3,6% en moyenne entre 2002 et 2012. En outre, afin de tenir ces engagements, 4 Md€ d’économies complémentaires en 2015 puis 5 Md€ de plus en 2016 ont été décidées à l’occasion du Programme de stabilité d’avril 2015.

Fin 2015, la quasi-totalité des mesures d’économies prévues dans le cadre du plan d’économies à 50 Md€ avait d’ores et déjà été votée en lois financières, notamment dans le cadre du vote de la loi de finances initiale pour 2016 ou a fait l’objet d’un accord entre les partenaires sociaux (Agirc-Arrco).

S’agissant des économies prévues en 2016, L’Etat et ses agences en assumeront 4,9 Md€. Une nouvelle diminution des dotations de l’État aux collectivités locales, pour 3,5 Md€, conjuguée à un abaissement de l’ objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL) à 1,2 % sur le total de leurs dépenses, induira un effort accru de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement (avec un objectif de baisse de 1,6 %). Cet outil de pilotage indicatif de la dépense locale a été créé par l’article 11 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2014-2019.  Il dispose que « les collectivités territoriales contribuent à l’effort de redressement des finances publiques, selon des modalités à l’élaboration desquelles elles sont associées. Il est institué un objectif d’évolution de la dépense publique locale, exprimé en pourcentage d’évolution annuelle et à périmètre constant ». Pour que cet objectif soit réalisé, l’accompagnement des collectivités locales est poursuivi avec la mise en oeuvre, depuis le 1er janvier 2016, de la réforme de l’organisation territoriale. Celle-ci vise à réaliser des économies d’échelle par la mutualisation des moyens. La trajectoire des administrations de sécurité sociale repose, quant à elle, sur un nouveau ralentissement de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM), qui passe de 2,0 % à 1,75 %, alors même que sa croissance tendancielle est de 3,6 % (soit 3,4 Md€ d’économies). L’ODEDEL et l’ONDAM deviennent ainsi progressivement, aux cotés de la loi de finance de l’Etat, les principaux instruments de maîtrise des dépenses publiques en France.

En 2017, le plan d’économies se poursuivra à hauteur de 15,6 Md€, dont 5,3 Md€ pour l’Etat et ses opérateurs. La norme de dépense de l’Etat hors dette et pensions, dont la tenue a toujours été assurée depuis sa création, sera encore abaissée. La réduction des concours aux collectivités locales de 3,7 Md€ se poursuivra et la réappropriation par celle-ci de l’ODEDEL fera l’objet d’un accompagnement renforcé. Concernant les administrations de sécurité sociale, l’ONDAM maintenu à 1,75 % permettra encore de réaliser environ 3,4 Md€ d’économies par rapport à la tendance tandis que les autres mesures d’économies dans le champ de la protection sociale représenteraient 3,1 Md€. En particulier, les réformes d’ores et déjà actées du cumul emploi-retraite ainsi que le décalage de revalorisation des pensions d’avril à octobre continueront à générer des économies, de même que l’accord Agirc-Arrco signé le 30 octobre 2015 qui montera en charge. En outre, la nouvelle convention d’assurance chômage négociée en 2016 devrait apporter une économie supplémentaire de 0,8 Md€ en 2017. Il convient également de noter que l’accord Agirc-Arrco intègre notamment des mesures de nature à influer sur les comportements de départ en retraite, de sorte que le solde des régimes complémentaires de retraite devrait s’améliorer de 6,1 Md€ à horizon 2020. Les effets induits sur le régime de base devraient en outre majorer ce rendement.

La trajectoire du projet de plan budgétaire a été construite sur une hypothèse de croissance de 1,0 % en 2015, qualifiée de « prudente » par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dans son avis relatif au PLFR, et de 1,5 % en 2016, qualifiée d’ « atteignable » par le HCFP (avis relatif au PLF 2016). Depuis, le chiffre de croissance du troisième trimestre 2015 est ressorti à 0,3 %. La prévision de croissance sur laquelle le budget 2015 avait été construit est ainsi atteinte au bout de trois trimestres, et la croissance pourrait dépasser 1,0%, comme l’estiment l’Insee, le FMI ou la Commission. Les derniers développements économiques apparaissent ainsi confirmer le réalisme du cadrage économique retenu par le Gouvernement.

Cette stratégie dans la gestion budgétaire permet de financer les priorités du Gouvernement. A la suite des attentats survenus à Paris le 13 novembre, des dépenses supplémentaires ont ainsi été engagées au titre du renforcement des moyens de sécurité et de défense. Elles représenteront 750 M€ de crédits supplémentaires en 2016 (hors charges de retraite) et un montant supérieur en 2017, par rapport à la LPFP.  Par ailleurs, les montants nécessaires au financement du plan européen d’assistance humanitaire aux réfugiés en Turquie ont été pris en compte.

Ces dépenses supplémentaires ne remettent cependant pas en cause les objectifs de déficit public fixés par la recommandation du Conseil européen de mars 2015 puisque la loi de finances initiale (LFI) pour 2016 maintient une cible de déficit de 3,3 % du PIB, cette cible permettant de ménager une marge par rapport à la recommandation du Conseil pour cette année.

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