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Déficits excessifs : La France bénéficie d’un traitement privilégié

Dans un rapport rendu public le 19 avril, la Cour des comptes européenne a examiné la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) par la Commission entre 2008 et 2015 en se concentrant sur six États membres : Chypre, Malte, la République tchèque, l’Allemagne, l’Italie et la France. Notre pays reste soumis à la PDE après trois prolongations du délai accordé. Il est le seul État membre de cet échantillon dont le déficit dépassait encore le seuil des 3 % en 2015. Sa dette publique représentait 68,1 % de son PIB en 2008. Au cours de la période 2009-2015, il a enregistré une augmentation constante de son taux d’endettement, soit 28,3 points.

La Cour s’est penchée sur l’évaluation, par la Commission, de la qualité des données PDE des États membres et sur la qualité de ses propres données prévisionnelles et modèles de projection, et a cherché à déterminer si ses analyses étaient en phase avec les décisions de lancement d’une procédure prises par le Conseil. Elle a enfin examiné comment la Commission assurait le suivi des mesures correctrices prises par les États membres soumis à une procédure concernant les déficits excessifs. Ses analyses ont notamment mis en exergue le traitement privilégié accordé à la France.

La procédure concernant les déficits excessifs

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit, comme principe de base de la politique budgétaire, que les États membres doivent éviter les déficits publics excessifs. En conséquence, lorsque les valeurs de référence en matière de déficit et de dette publics sont dépassées, un mécanisme correcteur peut-être déclenché à l’encontre de l’État membre concerné. Ce mécanisme, appelé procédure concernant les déficits excessifs, est un élément essentiel du cadre de gouvernance économique de l’Union européenne.

Le rôle de la Commission dans la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs consiste à vérifier la qualité des données notifiées par chaque État membre, à déterminer si les seuils de référence ont été dépassés ou risquent de l’être, et, sur cette base, à adresser des avis et des recommandations au Conseil pour qu’il agisse en conséquence. Ce dernier décide ensuite, conformément aux dispositions du traité, s’il convient ou non d’adopter les recommandations de la Commission.

Les États membres faisant l’objet d’une procédure concernant les déficits excessifs se voient présenter des recommandations pour remédier à la situation, qui prévoient un délai et une trajectoire pour ce faire et qui précisent l’effort budgétaire annuel à fournir. La Commission surveille la mise en œuvre des mesures correctrices par les États membres et rend compte de ses observations au Conseil, qui, sur la base des propositions de la Commission, prend, le cas échéant, de nouvelles mesures (levée de la procédure, prolongation du délai, fixation de nouveaux objectifs ou imposition de sanctions).

Source: Cour des comptes européenne.

 

Le manque de transparence constitue un problème récurent. En effet, malgré les améliorations apportées ces dernières années, il n’y a toujours pas assez d’informations disponibles sur les hypothèses et les paramètres de la Commission concernant les données ni sur son interprétation des concepts clés. À cet égard, le document de travail sous-tendant la recommandation de la Commission de prolonger le délai accordé à la France dans le cadre de la PDE en février 2015 ne contenait pas, selon la Cour, d’informations à l’appui du scénario de référence ni une quelconque précision sur les mesures discrétionnaires supplémentaires concernant les recettes, alors que ces données sont essentielles pour reproduire l’évaluation du caractère effectif de l’action engagée, qui a conduit à cette prolongation. De plus, la Commission peut décider de s’écarter de la procédure établie, même là où elle a défini des règles internes claires, ce qui conduit à s’interroger sur la validité de ses évaluations. Dans celles concernant la France, la Commission a ainsi fait usage de la grande souplesse et du grand pouvoir d’appréciation consentis par les règles du pacte de stabilité et de croissance (PSC). Faute de définition et d’orientations, la Commission a considéré la faible croissance de la France en 2013 comme un « événement négatif et inattendu », ce qui, selon la Cour, semble difficile à justifier.

La Cour a constaté qu’au niveau de la Commission, la plupart des aspects de la collecte et de l’analyse des données ainsi que de l’évaluation du respect de la réglementation relative à la discipline budgétaire font l’objet de procédures et de lignes directrices détaillées. En revanche, elle estime que la mise en œuvre de ces tâches est problématique. Selon elle, la Commission n’a pas fait pleinement usage de ses pouvoirs pour imposer la fourniture de données complètes et la mise en œuvre des mesures correctrices recommandées. Elle ne parvient pas toujours à fournir un retour d’information approprié sur les rapports des États membres. Elle est soumise à l’insuffisance des ressources consacrées à l’analyse des données clés et à l’établissement de rapports les concernant, ainsi qu’aux déficiences affectant l’enregistrement de ces données. La Cour estime ainsi que les montants reçus en France par une unité publique pour prendre en charge les coûts de démantèlement des installations nucléaires de Marcoule (1,6 milliard d’euros, soit 0,1 % du PIB, pour 2004) n’étaient pas suffisamment documentés. De même elle considère que les administrations publiques françaises ne sont pas recensées de façon exhaustive. Il est vrai que les seules administrations publiques locales comptent plus de 80 000 unités.

Dans le domaine du suivi des réformes structurelles, aspect des mesures correctrices que la Commission a récemment qualifié de crucial pour sortir d’une situation de déficit excessif, des signes donnent à penser que la Commission ne va pas assez loin en se concentrant essentiellement sur les aspects législatifs plutôt que sur la mise en œuvre effective des réformes. Quant à la procédure concernant les déficits excessifs, elle continue à accorder une attention excessive au critère du déficit au détriment de celui de la dette. Ainsi, dans le cas de la France, soumise à une PDE depuis 2009, le critère de la dette ne s’appliquera, selon le règlement (CE) n° 1467/97, que lorsqu’elle sortira de la PDE, soit au plus tôt en 2018. La France est censée respecter le critère de la dette au terme d’une période transitoire de trois ans à partir de la levée de la PDE, à savoir en 2020. Toutefois, vu que son taux d’endettement a atteint 96,5 % en 2015, la Cour estime peu probable qu’elle y parvienne.

La Cour considère que l’analyse qui sous-tend la prolongation, en mars 2015, du délai accordé à la France dans le cadre de la PDE, sur la base des prévisions de l’hiver 2015, n’était pas totalement transparente.  Une première évaluation descendante de la Commission a montré qu’en France (où le délai prolongé de la PDE était fixé à fin 2015), l’effort structurel était insuffisant aussi bien pour 2013 que pour 2014, mais que l’effort structurel ajusté progressait comme prévu. Conformément aux règles, une analyse ascendante a également été réalisée pour confirmer si l’État membre avait engagé une action suivie d’effets : «dans l’ensemble, les éléments de preuve disponibles ne permettent pas de conclure que l’effort recommandé n’a pas été réalisé en 2013-2014». Cette seconde analyse a toutefois montré que l’effort structurel était en deçà des recommandations du Conseil (en d’autres termes, l’incidence budgétaire des nouvelles mesures discrétionnaires était insuffisante), et ce pour les deux années concernées.

Pour 2015, dernière année de la période couverte par le PDE, la Commission a prévenu qu’un ensemble conséquent de mesures s’ajoutant à celles déjà précisées serait nécessaire pour que l’objectif soit atteint. En réalité, la France a manqué ce dernier. L’évaluation de l’incidence des mesures en matière de recettes étant une projection, et non une analyse a posteriori, elle a été trop optimiste par rapport aux effets réels. Comme l’évaluation de l’incidence des mesures en matière de dépenses est effectuée par la Commission par rapport à l’hypothèse de «politiques inchangées», elle ne relève que d’un jugement d’expert. Par ailleurs, le calcul de l’effort structurel tenait compte des effets d’une mesure discrétionnaire en matière de recettes qui, étant de nature temporaire (incidence financière de 2014 à 2016), n’aurait pas dû être prise en considération. La mesure en question (cf. supra) représentait 0,1 % du PIB. Sans elle, l’effort structurel n’aurait pas atteint le niveau de 1,1 % requis pour justifier une prolongation du délai accordé dans le cadre de la PDE.

La Commission ayant rétrospectivement considéré que la France respectait les exigences, a invoqué ce respect pour justifier la prolongation du délai afin de permettre de ramener le déficit sous le seuil fixé à un rythme plus détendu. Cependant, cette évaluation se fondait uniquement sur des données concernant 2013 et 2014. Les prévisions disponibles pour 2015, qui indiquaient que la France n’atteindrait pas ses objectifs, n’ont pas été prises en considération dans l’évaluation de la Commission. Au lieu de prolonger le délai, la Commission aurait donc dû adresser un message d’alerte rapide (en émettant une recommandation autonome) ou renforcer la procédure.

L’évaluation du caractère effectif de l’action engagée est censée déboucher sur un renforcement de la procédure si l’État membre n’atteint pas tous les objectifs (déficit nominal, effort structurel, effort structurel ajusté et indicateur ascendant) ou si les prévisions montrent qu’il ne les atteindra pas. Cependant, la Cour a constaté que tel n’était pas le cas pour les évaluations continues (le «suivi régulier») dont la France a fait l’objet à l’occasion des prévisions du printemps et de l’automne 2014: la procédure n’a pas été renforcée, alors que ce pays n’atteignait aucun de ses objectifs. La France est le seul État membre de l’échantillon à avoir bénéficié de cette faiblesse de l’évaluation continue.

En conclusion, la Cour considère comme des signes très positifs les efforts déployés par la Commission au fil des ans pour adapter et rationaliser la procédure concernant les déficits excessifs, en réponse à l’évolution de la situation dans l’UE. La base législative est bonne et est généralement étayée par des règles internes et des lignes directrices claires. Ce qui fait défaut, c’est la transparence dans l’application de ces règles, étant donné que la Commission n’enregistre pas ses hypothèses sous-jacentes de manière appropriée et ne partage pas suffisamment les conclusions de sa surveillance pour le plus grand bénéfice de tous les États membres. La Cour montre ainsi comment la France, réticente à mettre en œuvre les recommandations formulées au titre de la PDE et à respecter la discipline budgétaire, a bénéficié de ce manque de transparence. La Commission a reconnu ces faiblesses et a indiqué qu’elle était disposée à apporter les améliorations nécessaires.

Pour en savoir davantage:

Rapport spécial de la Cour des comptes européenne n° 10/2016: De nouvelles améliorations sont nécessaires pour assurer une mise en oeuvre efficace de la procédure concernant les déficits excessifs

Quelle stratégie budgétaire pour la France ?

La stratégie de finances publiques de la France vise, grâce à un plan d’économies de 50 milliards d’euros sur la période 2015-2017, à dégager des marges de manœuvre permettant, d’une part, de réduire les déficits, tout en finançant les priorités du Gouvernement, et, d’autre part, de consolider la reprise de la croissance par des baisses d’impôts et de cotisations pour les ménages et les entreprises. Son objectif est de renforcer la soutenabilité des finances publiques en résorbant le poids de l’endettement et de répondre aux engagements européens en revenant sous le seuil des 3% du PIB de déficit public en 2017, à un rythme compatible avec la reprise de l’activité.

Quelle stratégie budgétaire pour la France?

Cette stratégie a été explicitée, s’agissant du plan d’économies comme du Pacte de responsabilité et de solidarité, dans le Programme de stabilité d’avril 2014, et déclinée dans les textes financiers adoptés depuis lors. Le Gouvernement entend ainsi démontrer sa capacité à prendre les mesures nécessaires pour assurer une exécution conforme aux plans initiaux, et même meilleure, dans un contexte qui est pourtant défavorable aux finances publiques, compte tenu notamment du faible niveau d’inflation. En 2014, la dépense a ainsi cru à un rythme historiquement bas, à 0,9 % en valeur, hors crédits d’impôt, contre 3,6% en moyenne entre 2002 et 2012. En outre, afin de tenir ces engagements, 4 Md€ d’économies complémentaires en 2015 puis 5 Md€ de plus en 2016 ont été décidées à l’occasion du Programme de stabilité d’avril 2015.

Fin 2015, la quasi-totalité des mesures d’économies prévues dans le cadre du plan d’économies à 50 Md€ avait d’ores et déjà été votée en lois financières, notamment dans le cadre du vote de la loi de finances initiale pour 2016 ou a fait l’objet d’un accord entre les partenaires sociaux (Agirc-Arrco).

S’agissant des économies prévues en 2016, L’Etat et ses agences en assumeront 4,9 Md€. Une nouvelle diminution des dotations de l’État aux collectivités locales, pour 3,5 Md€, conjuguée à un abaissement de l’ objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL) à 1,2 % sur le total de leurs dépenses, induira un effort accru de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement (avec un objectif de baisse de 1,6 %). Cet outil de pilotage indicatif de la dépense locale a été créé par l’article 11 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2014-2019.  Il dispose que « les collectivités territoriales contribuent à l’effort de redressement des finances publiques, selon des modalités à l’élaboration desquelles elles sont associées. Il est institué un objectif d’évolution de la dépense publique locale, exprimé en pourcentage d’évolution annuelle et à périmètre constant ». Pour que cet objectif soit réalisé, l’accompagnement des collectivités locales est poursuivi avec la mise en oeuvre, depuis le 1er janvier 2016, de la réforme de l’organisation territoriale. Celle-ci vise à réaliser des économies d’échelle par la mutualisation des moyens. La trajectoire des administrations de sécurité sociale repose, quant à elle, sur un nouveau ralentissement de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM), qui passe de 2,0 % à 1,75 %, alors même que sa croissance tendancielle est de 3,6 % (soit 3,4 Md€ d’économies). L’ODEDEL et l’ONDAM deviennent ainsi progressivement, aux cotés de la loi de finance de l’Etat, les principaux instruments de maîtrise des dépenses publiques en France.

En 2017, le plan d’économies se poursuivra à hauteur de 15,6 Md€, dont 5,3 Md€ pour l’Etat et ses opérateurs. La norme de dépense de l’Etat hors dette et pensions, dont la tenue a toujours été assurée depuis sa création, sera encore abaissée. La réduction des concours aux collectivités locales de 3,7 Md€ se poursuivra et la réappropriation par celle-ci de l’ODEDEL fera l’objet d’un accompagnement renforcé. Concernant les administrations de sécurité sociale, l’ONDAM maintenu à 1,75 % permettra encore de réaliser environ 3,4 Md€ d’économies par rapport à la tendance tandis que les autres mesures d’économies dans le champ de la protection sociale représenteraient 3,1 Md€. En particulier, les réformes d’ores et déjà actées du cumul emploi-retraite ainsi que le décalage de revalorisation des pensions d’avril à octobre continueront à générer des économies, de même que l’accord Agirc-Arrco signé le 30 octobre 2015 qui montera en charge. En outre, la nouvelle convention d’assurance chômage négociée en 2016 devrait apporter une économie supplémentaire de 0,8 Md€ en 2017. Il convient également de noter que l’accord Agirc-Arrco intègre notamment des mesures de nature à influer sur les comportements de départ en retraite, de sorte que le solde des régimes complémentaires de retraite devrait s’améliorer de 6,1 Md€ à horizon 2020. Les effets induits sur le régime de base devraient en outre majorer ce rendement.

La trajectoire du projet de plan budgétaire a été construite sur une hypothèse de croissance de 1,0 % en 2015, qualifiée de « prudente » par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dans son avis relatif au PLFR, et de 1,5 % en 2016, qualifiée d’ « atteignable » par le HCFP (avis relatif au PLF 2016). Depuis, le chiffre de croissance du troisième trimestre 2015 est ressorti à 0,3 %. La prévision de croissance sur laquelle le budget 2015 avait été construit est ainsi atteinte au bout de trois trimestres, et la croissance pourrait dépasser 1,0%, comme l’estiment l’Insee, le FMI ou la Commission. Les derniers développements économiques apparaissent ainsi confirmer le réalisme du cadrage économique retenu par le Gouvernement.

Cette stratégie dans la gestion budgétaire permet de financer les priorités du Gouvernement. A la suite des attentats survenus à Paris le 13 novembre, des dépenses supplémentaires ont ainsi été engagées au titre du renforcement des moyens de sécurité et de défense. Elles représenteront 750 M€ de crédits supplémentaires en 2016 (hors charges de retraite) et un montant supérieur en 2017, par rapport à la LPFP.  Par ailleurs, les montants nécessaires au financement du plan européen d’assistance humanitaire aux réfugiés en Turquie ont été pris en compte.

Ces dépenses supplémentaires ne remettent cependant pas en cause les objectifs de déficit public fixés par la recommandation du Conseil européen de mars 2015 puisque la loi de finances initiale (LFI) pour 2016 maintient une cible de déficit de 3,3 % du PIB, cette cible permettant de ménager une marge par rapport à la recommandation du Conseil pour cette année.

Pour en savoir davantage: