Le droit d’alerte : signaler, traiter, protéger

Le Premier ministre a confié au Conseil d’État la réalisation d’une étude en juillet 2015, lui demandant de dresser un bilan critique des dispositions adoptées pour protéger les personnes émettant, de bonne foi, des alertes, et de faire des propositions pour en améliorer l’efficacité. L’étude a été adoptée par l’assemblée générale plénière du Conseil d’État en février 2016.

Si l’article 40 du code de procédure pénale oblige depuis 1957 les agents publics à signaler les infractions pénales dont ils ont connaissance à raison de leurs fonctions, les dispositifs d’alerte se sont développés dans les entreprises françaises plus récemment et sans intervention du législateur. A partir de 2007, sous l’influence des règles internationales et après plusieurs affaires retentissantes, des dispositions législatives éparses ont été adoptées pour protéger les personnes émettant des alertes en matière de corruption, de fraude fiscale ou de protection de la santé et de l’environnement.
Le Conseil d’État dresse un bilan critique de ces dispositifs, qui restent peu utilisés, ne forment pas un ensemble cohérent et sont insuffisamment précis quant à la définition du lanceur d’alerte et aux procédures à mettre en oeuvre. Ils ne garantissent pas une protection efficace aux lanceurs d’alerte et ne permettent pas de bien concilier les droits que ces dispositions instituent avec d’autres droits ou obligations (secrets protégés, droits des personnes visées par des alertes abusives).

L’étude du Conseil d’État recommande notamment un système à quatre paliers: le lanceur d’alerte devrait ainsi s’adresser en priorité au responsable désigné à cet effet au sein de l’organisation concernée. En l’absence de réponse dans un délai raisonnable ou, bien sûr, si cette saisine est dès l’origine impossible, le lanceur d’alerte pourrait s’adresser aux autorités administratives compétentes (inspections, services préfectoraux…) ou encore à l’autorité judiciaire. Si aucune suite n’était donnée à ses démarches, le lanceur d’alerte pourrait divulguer au public les faits qu’il voudrait signaler ; il pourrait le faire directement en cas d’ urgence avérée dans certains cas. Il ne s’agit à ce stade, c’est à souligner, que de recommandations au gouvernement et la plus grande prudence s’impose toujours aux lanceurs d’alerte potentiels.

Le Conseil d’État fait quinze propositions pour améliorer et faciliter l’accès à ces dispositifs, publics ou privés. Il préconise l’adoption d’un socle de dispositions communes applicables à toute personne qui, confrontée à des faits constitutifs de manquement grave à la loi ou porteurs de risques graves, décide librement et en conscience de lancer une alerte dans l’intérêt général. Ce socle commun repose sur des procédures graduées, sécurisées et largement accessibles. Le Conseil d’État recommande également d’assurer un traitement effectif de l’alerte, notamment par la création d’un portail unique des alertes, et de protéger plus efficacement les lanceurs d’alerte comme les personnes qui seraient la cible d’alertes abusives ou malveillantes.

Synthèse des 15 propositions :

Proposition n° 1 : Outre la définition du lanceur d’alerte, ce socle commun préciserait :

– les procédures graduées et sécurisées mises à la disposition des lanceurs d’alerte pour émettre un signalement ;

– les modalités de traitement qu’il reviendrait aux destinataires de l’alerte de mettre en oeuvre ;

– la protection dont disposeraient les lanceurs d’alerte de bonne foi contre toute mesure de représailles.

Vecteur : loi.

Proposition n° 2 : Instituer, en s’inspirant de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et des législations en vigueur au Royaume-Uni et en Irlande, une gradation des canaux susceptibles d’être saisis par les lanceurs d’alerte appartenant à l’organisation mise en cause : canal hiérarchique, canal interne spécifique (déontologue, dispositif d’alerte professionnelle, inspection générale), canaux externes (autorité administrative compétente, ordres professionnels, autorité judiciaire). La divulgation au public ne saurait être envisagée qu’en dernier recours.

Le respect de cette gradation par un lanceur d’alerte appartenant à l’organisation mise en cause serait l’un des critères pris en compte par le juge afin de déterminer le degré de protection à lui accorder.

Vecteur : loi (socle commun).

Proposition n° 3 : Rendre les dispositifs d’alerte mis en place dans les entreprises et les administrations accessibles aux collaborateurs extérieurs et occasionnels exerçant leurs fonctions au sein ou pour le compte de ces organisations.

Vecteur : actes réglementaires s’agissant des administrations de l’Etat et des établissements de santé, loi s’agissant des collectivités territoriales et des entreprises.

Proposition n° 4 : Rendre les dispositifs d’alerte mis en place dans les entreprises et les administrations accessibles, selon des modalités adaptées, aux personnes physiques et morales extérieures, sans que ce recours ne soit obligatoire.

Vecteur : loi et actions de communication

Proposition n° 5 : Instaurer et garantir la stricte confidentialité de l’identité des auteurs de l’alerte ainsi que, avant que le bien-fondé de l’alerte soit confirmé, des personnes qu’elle vise et des informations recueillies par l’ensemble des destinataires, internes et externes, de l’alerte.

Vecteur : loi (socle commun).

Proposition n° 6 :

  • Instituer l’obligation de désigner des personnes chargées de recueillir l’alerte interne et, le cas échéant, externe, dans l’ensemble des administrations de l’État, des établissements de santé et des grandes collectivités territoriales. Ces destinataires de l’alerte pourraient, selon les cas, être une inspection générale, un comité d’éthique ou de déontologie ou un référent déontologue. Ils devront, en tout état de cause, disposer d’une autonomie suffisante et être placés à un niveau élevé de la hiérarchie.

Vecteur : actes réglementaires s’agissant des administrations de l’État et des établissements de santé, loi s’agissant des collectivités territoriales.

  • Encourager la diffusion de dispositifs d’alerte internes spécifiques dans les entreprises en retenant une approche différenciée consistant :

– dans les grandes entreprises, à consolider, en les adossant aux structures existantes, par exemple les directions de la conformité ou les déontologues, et à faire connaître les dispositifs d’ores et déjà mis en place ;

– dans les petites et moyennes entreprises, à sensibiliser les interlocuteurs habituels de l’alerte que sont les responsables hiérarchiques et les institutions représentatives du personnel, lorsqu’elles existent.

Vecteur : droit souple (guides de bonnes pratiques).

Proposition n° 7 : Conserver à l’alerte son caractère de faculté et non d’obligation, à la différence de ce qui est d’ores et déjà prévu par la loi pour des dispositifs de signalement spécifiques (article 40 du code de procédure pénale pour le signalement des crimes et délits, droit d’alerte et de retrait en matière de santé et de sécurité au travail, article 434-1 du code pénal s’agissant de l’information des autorités judiciaires ou administratives d’un crime dont une personne a connaissance et dont il est encore possible de prévenir ou de limiter les effets ; article 434-3 du code pénal s’agissant de la maltraitance d’enfants ou de personnes vulnérables ; articles 223-6 et 223-7 du code pénal s’agissant de l’omission de porter secours.)

Vecteur : loi (socle commun).

Proposition n° 8 : Préciser les modalités de la conciliation à opérer entre les dispositions relatives au droit d’alerte et chacun des secrets pénalement protégés, en déterminant les conditions dans lesquelles il est possible d’y déroger pour lancer une alerte.

Vecteur : lois sectorielles.

Proposition n° 9 : Mettre en place un portail chargé, le cas échéant, de transmettre aux autorités compétentes les alertes émises par des personnes ne sachant pas à quelles autorités s’adresser, en élargissant la compétence de la Commission nationale de la déontologie et des alertes instituée par la loi du 16 avril 2013 au-delà du seul champ sanitaire et environnemental, plutôt qu’en créant une autorité unique en charge du traitement de l’alerte.

Vecteur : loi (socle commun).

Proposition n° 10 :

  • Instituer, dans les administrations de l’État, les établissements de santé et les grandes collectivités territoriales, l’obligation pour le responsable saisi d’accuser réception de l’alerte, puis de tenir informé le lanceur d’alerte des suites données à sa démarche.

Vecteur : actes réglementaires s’agissant des administrations de l’État et des établissements de santé, loi s’agissant des collectivités territoriales.

  • Promouvoir, dans les entreprises, la bonne pratique consistant, pour le responsable saisi, à accuser réception de l’alerte, puis à tenir informé le lanceur d’alerte des suites données à sa démarche.

Vecteur : droit souple (guides de bonnes pratiques).

Proposition n° 11 : Prévoir des modalités appropriées pour l’information de la personne mise en cause par une alerte et définir les cas dans lesquels cette information n’est pas souhaitable, en particulier pour éviter la destruction de preuves.

Vecteur : droit souple (instructions pour les administrations, guides de bonnes pratiques pour les entreprises).

Proposition n° 12 :

  • Affirmer dans la loi le principe selon lequel toute mesure de représailles prise par l’employeur à l’encontre d’un lanceur d’alerte de bonne foi est frappée de nullité ; dresser une liste indicative la plus complète possible de ces mesures et renvoyer au juge le soin d’apprécier, dans chaque cas d’espèce, si les mesures litigieuses entrent dans ces prévisions.

Vecteur : loi (socle commun).

  • Harmoniser les dispositions législatives sectorielles relatives à la protection des lanceurs d’alerte en conséquence de ce principe.

Vecteur : lois sectorielles.

Proposition n° 13 : Compléter le pouvoir d’injonction du juge administratif en prévoyant explicitement, dans les dispositions législatives applicables au secteur public, qu’il pourra enjoindre à l’administration de réintégrer effectivement l’agent public dont le licenciement, le non-renouvellement de contrat ou la révocation a été regardé comme une mesure de représailles prise à raison d’une alerte.

Vecteur : loi (socle commun).

Proposition n° 14 : Inciter les parquets à faire usage de la possibilité de requérir le prononcé de sanctions civiles à l’encontre d’une personne intentant contre un lanceur d’alerte de bonne foi des procédures en diffamation déclarées abusives par le juge, tout en restant attentifs aux alertes revêtant un caractère diffamatoire.

Vecteur : instruction au parquet.

Proposition n° 15 : Étendre les compétences du Défenseur des droits à la protection, dès le lancement de l’alerte, des lanceurs d’alerte s’estimant victimes de mesures de représailles.

Vecteur : loi organique.

Pour en savoir davantage:

> lire le dossier de presse

> consulter l’étude

 

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