Archives : 25 novembre 2016

Alice Navarro, chef du bureau du droit des sociétés et de l’audit à la direction des affaires civiles et du Sceau a présenté le 10 novembre 2016 les origines et les grands axes de la réforme européenne de l’audit.

Quelle est l’origine de la réforme du commissariat aux comptes ?

La crise financière qui a durement touché les pays de l’Union européenne à partir de 2007 a mis en évidence des faiblesses importantes concernant l’information financière dans des secteurs clés pour l’économie. Logiquement, la question de la qualité du contrôle légal des comptes, qui contribue de manière essentielle à la qualité de cette information financière, a été mise en question. Les déficiences constatées rendaient nécessaire une évolution de la réglementation de cette activité, dont la Commission européenne a pris l’initiative en publiant un livre vert en 2010.

Les négociations qui s’en sont suivies dans le but de faire évoluer la législation européenne ont été longues et souvent difficiles. Il n’était pas évident de parvenir à un compromis car les marchés de l’audit et les niveaux de réglementation des Etats membres de l’Union sont assez disparates. Deux textes en sont issus : un règlement et une directive adoptés le 14 avril 2014.

Ces textes introduisent des nouveautés importantes, mais l’harmonisation qu’ils opèrent est très relative car ils laissent aux Etats membres une assez grande latitude dans leur adaptation au plan national.

Pour transposer ces textes, le Gouvernement a fait des choix conformes aux priorités qu’il avait poursuivies dans la négociation : préserver l’unicité de la profession, promouvoir le co-commissariat aux comptes (une spécificité du système français qui offre le double intérêt de favoriser l’indépendance des professionnels, leur esprit critique et le scepticisme professionnel dont ils doivent faire preuve), et permettre le maintien d’une diversité d’opérateurs en limitant la concentration du secteur, comme elle existe dans d’autres pays européens.

Comment cette réforme a-t-elle été préparée ? La profession et les entreprises y ont-elles été associées?

Le Gouvernement a été habilité par le Parlement à légiférer par voie d’ordonnance. Le ministère de la justice, qui est l’autorité de tutelle des commissaires aux comptes, s’est attelé à la préparation de cette réforme dès 2014, en étroite coordination avec le ministère des finances.

Il était essentiel, pour une réforme de cette nature, de permettre aux parties prenantes d’exprimer leur point de vue sur les modalités de la mise en cohérence du droit national avec le droit de l’Union.

Des groupes de travail ont donc été formés dès 2014 afin d’associer à ce processus l’autorité de régulation sectorielle (le Haut conseil du commissariat aux comptes), la compagnie nationale des commissaires aux comptes, les organisations représentant les entreprises (le Medef, l’AFEP, la CGPME) ainsi que les autorités de marchés (l’Autorité des marchés financiers, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution).

Les grands axes de l’ordonnance ont été définis en prenant en compte les préoccupations des principaux acteurs concernés, et les projets de textes leur ont été soumis pour consultation.

L’ordonnance du 17 mars 2016 relative au commissariat aux comptes, et son décret d’application du 26 juillet 2016, sont le fruit de ce travail de concertation.

Quels sont les principaux axes de cette réforme ?

Les textes européens ont un objectif : l’amélioration de la qualité de l’audit légal. Cet objectif est mis en œuvre essentiellement sur deux plans.

D’une part, les autorités compétentes pour la régulation de ces activités voient leurs attributions élargies, en particulier pour le contrôle des cabinets d’audit et la sanction des comportements répréhensibles. D’autre part, les règles qui garantissent l’indépendance des auditeurs à l’égard des entreprises dont ils contrôlent les comptes sont renforcées. C’est particulièrement le cas pour le contrôle des comptes des entités d’intérêt public.

Pourquoi les entités d’intérêt public sont-elles soumises à des règles spécifiques ?

Les entités d’intérêt public sont des acteurs économiques qui présentent un risque systémique important, c’est-à-dire ceux dont la défaillance peut entraîner  celle d’une multitude d’autres acteurs ou d’investisseurs, et avoir des conséquences importantes sur l’activité économique globale. Il s’agit des sociétés cotées, des établissements de crédit et des entreprises du secteur de l’assurance. Il est naturel qu’un degré de vigilance particulier soit porté sur l’information financière fournie par ce type d’entreprises.

Des règles particulières s’appliquaient déjà pour la certification des comptes des entités d’intérêt public. Cependant l’ordonnance introduit un ensemble de règles nouvelles, plus contraignantes, et qui figurent parmi les mesures les plus novatrices, par rapport au cadre normatif interne, de cette réforme. Ainsi, les commissaires aux comptes des entités d’intérêt public doivent être désignés au terme d’une procédure de sélection, qui est une forme d’appel d’offres imposant de choisir entre plusieurs candidats.

Ils sont dorénavant soumis à une obligation de rotation, qui limite la durée maximale de leur mission auprès de ces entreprises.

En dehors de leur mission légale, qui est de certifier les comptes, le type de services qu’ils sont habilités à fournir à leurs clients, est soumis à un nouvel encadrement. Il y a d’un côté un assouplissement quant à la nature des services qui sont autorisés, et d’un autre côté une limitation du volume de ces services.

L’indépendance des commissaires aux comptes à l’égard de leurs clients est dorénavant assurée par des règles d’ordre financier, par le plafonnement de leur activité auprès d’une même entreprise pour des services distincts de la mission d’audit légal, ce qui est une approche nouvelle pour la France.

S’agissant des mesures imposées aux entreprises et notamment l’obligation pour les entités d’intérêt public de se doter d’un comité d’audit doté de certaines attributions pour le choix des commissaires aux comptes, la transposition de la directive a veillé à préserver les équilibres de gouvernance garantis par le droit français des sociétés.

Quelles sont les nouveautés qui concernent le Haut conseil du commissariat aux comptes, autorité de régulation de la profession ?

Cette autorité publique indépendante créée par la loi de sécurité financière de 2003 avait d’ores et déjà pour objectif de renforcer la supervision publique de cette activité. La réforme européenne a renforcé le rôle des régulateurs nationaux.

Pour traduire en droit interne ce renforcement, l’ordonnance introduit des modifications importantes qui concernent à la fois sa composition (les commissaires aux comptes en exercice n’y siègeront plus, afin de se conformer au règlement européen), ses règles de fonctionnement et ses attributions.

Un des aspects les plus saillants porte sur le rôle du H3C comme autorité de sanction. Jusqu’à présent, ce rôle était pour ainsi dire résiduel, par comparaison avec l’activité de contrôle de la profession qui constitue le cœur de son activité. Il n’était que le juge d’appel des décisions rendues par les chambres régionales de discipline. Dorénavant, le H3C est doté de pouvoirs d’enquête. Il partagera avec des commissions régionales de discipline locales le pouvoir de prononcer des sanctions.

Plus important encore, les sanctions ne sont plus seulement disciplinaires. Elles pourront s’appliquer à un public plus large que les seuls commissaires aux comptes, notamment à leurs associés ou collaborateurs, de même qu’aux entreprises soumises à l’obligation de désigner un commissaire aux comptes, et à leurs dirigeants. Cet élargissement du cercle des personnes responsables, voulu par l’Union européenne a pour corollaire le renforcement des attributions du H3C dans ce domaine de régulation qui dépasse le strict champ professionnel.

Autre nouveauté importante : les sanctions prononcées pourront être de nature pécuniaire, ce qui est totalement nouveau dans de nombreux Etats, dont la France. Au regard des scandales financiers intervenus, hors de France d’ailleurs, l’Union européenne a voulu mettre en place des règles dissuasives.

Il en va de la crédibilité de la supervision et, par conséquent, de la fiabilité de l’information financière. C’est précisément ce qu’a compris le législateur européen en mettant en place cette réforme.

Cette évolution majeure n’est pas sans susciter une certaine appréhension, à la fois au sein de la profession et dans les entreprises, qui le vivent comme une menace ou un signe de défiance. Les auditeurs français se distinguent par un niveau d’exigence déontologique élevé, au-dessus de ce que l’on constate dans la majorité des autres Etats membres de l’Union européenne. Ils n’ont rien à craindre de ces évolutions.

La France a d’ailleurs jusqu’ici été épargnée par les grand scandales financiers qui ont éclaté chez certains de nos voisins et conduit à la mise en cause des auditeurs. Cependant nul n’est à l’abri. Il est indispensable de prévenir efficacement la survenance de tels événements et, s’ils surviennent, de pouvoir y répondre de manière adaptée. Cette réforme va pleinement dans ce sens.

La réforme ouvre aussi de nouvelles opportunités aux commissaires aux comptes de développer au profit des entreprises leur expertise : ainsi à rebours du système actuel leur interdisant de fournir des services autres que d’audit sous réserve des diligences directement liées à ceux-ci, ils pourront désormais fournir ces autres services (à l’exception d’une liste limitée de services par nature interdits) dans la limite d’un plafonnement s’agissant des commissaires aux comptes intervenant pour des entités d’intérêt public, sans limitation pour les autres, Pour qu’ils se saisissent au mieux de ces opportunités nouvelles, le gouvernement a également prévu d’abaisser au plancher minimal de 51% de détention des droits de vote par les commissaires aux comptes de leurs sociétés d’exercice contre 75 % actuellement ce qui devrait augmenter l’attractivité, au profit de nouveaux talents, de ces sociétés aptes ainsi à développer leur offre de services.

Au total cette réforme qui augmente le seuil d’exigence envers la profession pour des motifs d’intérêt général, lui offre aussi les moyens de son développement. C’est donc une réforme équilibrée, la plus importante dans ce secteur depuis la loi du 1er août 2003 de sécurité financière.

Pour en savoir davantage:

•  Ordonnance du 17 mars 2016
•  Décret du 26 juillet 2016
• Guide d’application établi par la CNCC – Département des Marchés Financiers et les Représentants des entreprises : AFEP, MEDEF, MiddleNext et ANSA: Services autres que la certification des comptes pour les entités d’intérêt public

Réforme Européenne de l’Audit Réforme Européenne de l’Audit:

CHAMP DE LA RÉFORME : Les textes portant réforme de l’audit sont : • la directive 2014/56/UE modifiant la directive 2006/43/CE s’appliquant à tous les contrôles légaux des comptes annuels et des comptes consolidés, que l’entité auditée soit EIP ou non EIP • le règlement UE 537/2014 relatif aux exigences spécifiques applicables au contrôle légal des comptes des EIP.

CALENDRIER : Entrée en application des textes le 17 juin 2016

PÉRIMÈTRE DE L’EIP : L’ordonnance introduit pour la première fois une définition des EIP en France.

DURÉE DU MANDAT ET ROTATION OBLIGATOIRE DES CABINETS : La durée du mandat est maintenue à 6 exercices. La réforme européenne de l’audit prévoit une rotation obligatoire des commissaires aux comptes et des cabinets d’audit EIP. Des dispositions transitoires visant à éviter une mise en œuvre trop brutale de cette règle ont été introduites.

SÉLECTION DES AUDITEURS : Pour les EIP, à l’issue de la durée maximale cumulée des mandats du commissaire aux comptes, le comité d’audit soumet aux instances décisionnaires une recommandation pour la désignation de commissaires aux comptes ou de cabinets élaborée à l’issue d’une procédure de sélection.

ROTATION DES ASSOCIÉS SIGNATAIRES : La rotation des associés signataires s’applique à l’ensemble des EIP ainsi qu’aux APG. Les associés signataires ne peuvent certifier durant plus de six exercices consécutifs les comptes d’une EIP. Le délai de viduité est fixé à trois ans (2 ans avant la réforme).

RÔLE DU COMITÉ D’AUDIT Les EIP et les sociétés de financement doivent se doter d’un comité spécialisé. Celui-ci, également appelé comité d’audit, a un rôle accru.

SERVICES AUTRES QUE LA CERTIFICATION DES COMPTES (SACC) : Les textes européens entraînent la disparition du concept de diligences directement liées à la mission du commissaire aux comptes. Après la réforme, est autorisé tout ce qui n’est pas interdit alors qu’antérieurement tout ce qui n’était pas autorisé était interdit. Il y a cependant un processus d’approbation des services autres que la certification des comptes.

NORMES D’AUDIT : En l’absence de normes d’audit internationales adoptées par la Commission européenne, les commissaires aux comptes se conforment aux normes adoptées par le H3C conformément au processus de normalisation. AUDIT DANS LES PME L’article 2 de la directive définit le contrôle légal comme un contrôle des états financiers annuels ou des états financiers consolidés dans la mesure où il est : • requis par le droit de l’Union, • requis par le droit national en ce qui concerne les petites entreprises1 , • volontairement effectué à la demande des petites entreprises. L’ordonnance prévoit la possibilité d’une application proportionnée des normes d’audit aux contrôles légaux des comptes des petites entreprises.

RAPPORT D’AUDIT : Les rapports EIP et non EIP auront une trame commune mais le rapport EIP comprendra des informations supplémentaires spécifiques aux EIP.

RAPPORT COMPLÉMENTAIRE AU COMITÉ D’AUDIT : Lorsque les commissaires aux comptes interviennent auprès de personnes ou d’entités soumises à l’obligation de se doter d’un comité d’audit (EIP + sociétés de financement), ils lui remettent un rapport complémentaire conforme aux dispositions de l’article 11 du règlement.

RÉGULATION DE LA PROFESSION : Une des mesures introduites par la réforme est le renforcement des compétences et des pouvoirs du H3C.

ENQUÊTES ET SANCTIONS : Le H3C diligente des enquêtes portant sur les manquements aux dispositions du Titre II du Livre VIII du code de commerce et à celles du règlement. Les commissaires aux comptes sont passibles de sanctions à raison des fautes disciplinaires qu’ils commettent. Les personnes autres que les commissaires aux comptes sont également passibles de sanctions à raison de certains manquements uniquement.

GOUVERNANCE DES CABINETS :Dorénavant, la majorité des droits de vote des sociétés de commissariat aux comptes doit être détenue par des commissaires aux comptes (et non plus par les 3/4) et la majorité au moins des membres des organes de gestion, d’administration, de direction ou de surveillance doit être des commissaires aux comptes (et non plus les 3/4).

Références

• Communiqué de presse – Paquet d’automne du semestre européen: pour une relance plus forte et inclusive
• Démarrage du semestre européen 2017: paquet d’automne, foire aux questions

• Communication sur l’orientation de la politique budgétaire
• Examen annuel de la croissance 2017
• Rapport sur le mécanisme d’alerte 2017
• Recommandation pour la zone euro 2017
• Rapport conjoint sur l’emploi 2017

• Communication sur les projets de plans budgétaires pour la zone euro
• Annexe à la communication sur les projets de plans budgétaires
• Projets de plans budgétaires, avis et documents de travail des services de la Commission
• Rapport d’action – Espagne
• Rapport d’action – Portugal
• Semestre européen

M. Pierre Morel A L’Huissier, député, membre de la commission des lois, a souhaité rencontrer le président du SJFu afin de préparer une proposition de loi en lien avec l’expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. M. Pierre Morel A L’Huissier est également maire  de Fournels, en Lozère, commune qui participe à l’expérimentation de la certification des comptes.

Le président du SJFu a souligné que les contrôles juridictionnels et les examens de gestion effectués par les chambres régionales et territoriales des comptes mettent souvent en lumière des défaillances du contrôle interne au sein des collectivités territoriales, de leurs groupements et des établissements publics locaux. Ces omissions les exposent à des risques et, souvent, des dépenses inutiles. Il peut s’agir par exemple de décisions d’investissement dans un champ de compétence transféré à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ; de la conclusion de contrats d’emprunt structuré toxiques, du financement par voie de subvention de prestation de service devant faire l’objet d’un marché public ; de la participation d’un agent territorial à une commission d’appel d’offres ; de la mise en place d’un régime indemnitaire illégal ou simplement d’un défaut d’entretien du patrimoine.
Le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire effectués par les préfectures ne permettent pas toujours d’éviter de tels risques. D’une part, les agents en charge de ces activités ne peuvent pas matériellement examiner chaque acte. D’autre part, l’irrégularité de certaines délibérations ou actes unilatéraux ne constituent qu’une catégorie de risque auxquels se trouve confrontée une collectivité territoriale. Par ailleurs, le règlement général sur la comptabilité publique du 29 décembre 1962 qui constituait depuis cinquante ans un texte de référence pour les collectivités territoriales et les établissements publics locaux avait pris quelques rides au regard notamment aux progrès récents en matière de gestion publique et de contrôle interne.
Ces modalités de contrôle – de légalité, budgétaire et comptable – ont longtemps démontré leur efficacité, en évitant nombre de fraudes, malversations et autres erreurs administratives. Elles n’ont toutefois pas empêché, l’émergence de risques significatifs, voire très significatifs, sans que ceux-ci ne soient identifiés, analysés ou traités.
Aussi, les collectivités locales pourraient-elles mieux garantir la fiabilité de leur système budgétaire et comptable, en renforçant leur dispositif de contrôle interne, de façon complémentaire à l’intensification de l’audit externe3. Rares sont en effet les administrations publiques locales dotées d’un service d’audit susceptible d’identifier les faiblesses de leurs dispositifs de contrôle interne et d’en informer l’ordonnateur et l’assemblée délibérante. Aucune disposition législative ou règlementaire n’impose encore aujourd’hui à une collectivité territoriale, fût-elle de l’importance d’un département ou d’une région, de se doter d’un service d’audit interne ni même de réaliser un rapport d’audit interne.
Les systèmes de contrôle évoluent avec le temps, ainsi que la manière dont ils sont appliqués. Ils peuvent se révéler efficaces pendant une certaine période, du fait qu’ils ont été conçus pour répondre à une situation donnée, et devenir insuffisants une fois cette situation modifiée. Les élus et les gestionnaires doivent donc déterminer si leur dispositif de préventiondes risques est toujours pertinent et à même de s’appliquer à des risques liés à des conditions nouvelles.
Or les différentes vagues de décentralisation, la multiplication d’établissements de coopération intercommunale et la complexification croissante du droit public applicable aux entités publiques locales sont à l’origine de risques nouveaux susceptibles de compromettre la réalisation et l’optimisation des opérations conduites par les collectivités territoriales, la fiabilité de leurs informations financières et la conformité de leurs actes aux lois et aux règlements en vigueur.
A ce titre, les fondements juridiques obligeant une collectivité territoriale, un groupement ou un établissement public local de se doter d’un dispositif de contrôle interne se sont affermis.
D’une part, le deuxième alinéa de l’article 47-2 de la constitution, introduit par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, dispose que : « Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. ».
D’autre part, la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres dispose : « En ce qui concerne les systèmes nationaux de comptabilité publique, les États membres disposent de systèmes de comptabilité publique couvrant de manière exhaustive et cohérente tous les sous-secteurs des administrations publiques et contenant les informations nécessaires à la production de données fondées sur les droits constatés en vue de la préparation de données établies sur la base des normes du SEC 95. Ces systèmes de comptabilité publique sont soumis à un contrôle interne et à un audit indépendant. ».
En conséquence, le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique renouvelle les règles comptables applicables à la gestion publique ainsi que les règles budgétaires, auparavant éclatées entre plusieurs textes. Il actualise par ailleurs les règles de la gestion publique au regard des évolutions récentes, notamment sur le développement de la dématérialisation des actes et procédures. Il tire les conséquences des dispositions constitutionnelles (article 47-2 de la Constitution) qui imposent la régularité et la sincérité des comptes de toutes les administrations publiques. L’exigence de qualité des comptes publics est ainsi réaffirmée s’agissant des collectivités territoriales et les établissements publics locaux.
Le décret fonde désormais l’application des règles de la gestion publique sur un critère d’appartenance à la catégorie des « administrations publiques », laquelle peut inclure des personnes morales de droit privé, lorsqu’elles sont majoritairement financées par des fonds publics, notamment des contributions obligatoires ou des concours de l’État. Ce champ d’application répond à l’objectif d’une gouvernance renforcée et cohérente des finances publiques, puisque c’est sur ce périmètre que sont présentés les engagements européens de la France.
Les collectivités territoriales et les établissements publics locaux sont concernés par les dispositions générales du décret. En revanche, les dispositions du décret relatives au contrôle interne et à l’audit ne s’appliquent pas aux collectivités territoriales et aux établissements publics locaux, en application du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Aussi apparaît il nécessaire, pour nombre d’entre eux, notamment les plus importants, de se doter d’un dispositif de contrôle interne qui leur soit propre. Seule une disposition législative est de nature à l’imposer.

M. Pierre Morel A L’Huissier s’est déclaré très intéressé par la proposition de renforcer le contrôle interne au sein des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Il a sollicité le SJFu pour la production d’une note de synthèse sur ce sujet.

La DGAFP organise, le mardi 13 décembre 2016, la 4ème édition de la Journée interministérielle sur la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC).

Les trois premières éditions de cet événement ont permis d’aboutir à une vision partagée concernant :

• les différents acteurs impliqués dans la démarche de GPEEC et leurs relations, qui s’inscrivent dans le cadre d’un « dialogue au service de la gestion des ressources humaines » ;
• le nécessaire développement de l’approche par les métiers, qui positionne « la GPEEC au service des compétences » ;
• la méthode et les outils préconisés pour conduire la GPEEC, à l’occasion de la présentation par la DGAFP d’un guide illustrant la « nouvelle approche de la gestion prévisionnelle des ressources humaines », poursuivant notamment un objectif de prévention des risques.

Or, compte-tenu notamment de la situation de tension sur les effectifs dans certains métiers stratégiques ou de l’émergence de nouveaux métiers contribuant à l’accomplissement des missions de service public, dans un contexte des réformes structurelles qui impactent le rôle des différents acteurs nationaux et locaux de la GPEEC, cette démarche semble devoir prendre une nouvelle dimension, dans le cadre de « filières métiers » observées sur un périmètre interministériel, voire inter-fonctions publiques.

Ainsi, et au vu des résultats de la dernière journée organisée en décembre 2015, qui a rassemblé plus de 150 participants ayant exprimé un taux de satisfaction globale de plus de 95%, la DGAFP a décidé d’organiser en 2016 une nouvelle journée pour laquelle le thème retenu est : «« L’Interministérialité et l’Inter-fonctions publiques : périmètres de la GPEEC de demain ? ».

Le programme détaillé de la journée sera communiqué ultérieurement.

Consulter les documents utiles à la préparation de cette journée :

Rapport annuel sur l’état de la fonction publique – édition 2015
Guide de la gestion prévisionnelle des ressources humaines dans les services de l’Etat
Guide d’élaboration d’une étude d’impact en matière de ressources humaines

Le Gouvernement entend poursuivre l’effort de rétablissement des comptes publics entrepris au début du quinquennat afin de remettre les finances publiques sur une trajectoire soutenable. Il espère ainsi ramener le  déficit public sous le seuil des 3 % du PIB en 2017, conformément aux engagements pris dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2014- 2019, et la dette publique stabilisée après dix années de hausse continue. Par cette stratégie volontariste, il recherche des marges de manœuvre pour mettre en œuvre des réformes en faveur de la croissance et de la justice sociale et pour financer ses priorités que sont l’éducation, la jeunesse, l’emploi et la sécurité.

Mis en oeuvre avec constance depuis 2012, l’effort de rétablissement des comptes s’est traduit par l’amélioration notable du solde public entre 2012 et 2015. Le déficit se résorbe peu à peu, malgré un contexte macroéconomique difficile. Le solde public est ainsi passé de – 5,1% du PIB fin 2011 à – 3,5% en 2015 et le solde structurel a connu une amélioration cumulée de 2,5 points de PIB entre 2012 et 2015 ; le déficit structurel s’est établi à – 1,9% en 2015, atteignant son plus bas niveau depuis le début des années 2000. Cet effort de rétablissement des comptes publics se poursuit : le déficit public devrait s’établir à 3,3 % en 2016, et le Gouvernement souhaite le ramener à  2,7% en 2017.

Ces prévisions de réduction du déficit public reposent sur des prévisions de croissance de 1,5 % tant pour 2016 que pour 2017. Le Haut Conseil  des finances publiques estime toutefois, dans un avis adopté  le 24 septembre 2016, que ces prévisions de croissance gouvernementales  sont un peu élevées au regard des informations connues, compte tenu des facteurs baissiers qui se sont matérialisés au cours des derniers mois (atonie du commerce mondial, incertitudes liées au Brexit et au climat politique européen, conséquences des attentats, …). Elles sont supérieures à la plupart des autres prévisions disponibles.

Selon le Gouvernement, l’évolution des dépenses publiques serait de nature structurelle et donc peu sensible à l’évolution du produit intérieur brut (PIB).  Le solde structurel serait ramené de – 1,9 % du PIB en 2015 à – 1,1 % en 2017. L’objectif de moyen terme (OMT) d’équilibre structurel des finances publiques serait atteint en 2020. Depuis 2013, la remise en ordre des comptes publics s’appuie principalement sur la maîtrise de la dépense. Le taux de croissance de la dépense publique a ainsi atteint des niveaux historiquement bas : 0,8% en valeur et hors crédits d’impôt en 2015 après 1,0% en 2014. Sur cinq années, la dépense publique évoluerait en moyenne de +1,3% par an sur les années 2013-2017, contre une évolution moyenne de +3,6% entre 2002 et 2012. En 2016, le solde public se redresserait à – 3,3% du PIB. La réduction des déficits repose sur la maîtrise de la dépense publique, qui progresserait, en valeur et hors crédits d’impôt, au rythme modéré de 1,4%. Le taux de prélèvements obligatoires diminuerait en 2016 (44,5% après 44,7% en 2015) sous l’effet de la montée en charge des mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité.

La priorité donnée à la maîtrise de la dépense publique s’est traduite par la mise en oeuvre des mesures d’économies, décidées dès le Programme de stabilité d’avril 2014, et confirmées et renforcées dans les lois financières ultérieures. Cet effort a été complété par des mesures complémentaires afin de pallier l’impact défavorable sur les finances publiques d’une inflation plus basse que prévu. Ces mesures ont été annoncées dans les Programmes de stabilité d’avril 2015 et d’avril 2016 pour des montants de 5 Md€ et 3,8 Md€ respectivement. Cet effort de maîtrise de la dépense permettra dans le même temps de financer les mesures prises en faveur du renforcement de la sécurité ou encore le Plan d’urgence pour l’emploi, sans renoncer à l’atteinte des objectifs de finances publiques et en préservant les conditions de la reprise de la croissance.

Au total, la contribution de la dépense à l’effort structurel atteindrait 0,5 point de PIB en 2016. Le ratio de dépense publique poursuivrait sa baisse pour atteindre 55,0% du PIB, après 55,5% du PIB en 2015. Les marges budgétaires dégagées par ces efforts sur la dépense permettent de baisser les prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises et les ménages. La mise en oeuvre de la deuxième annuité du Pacte de responsabilité et de solidarité se traduit par une baisse du taux de prélèvements obligatoires, qui reculerait de nouveau en 2016, à 44,5% après 44,7% en 2015. Au total, au terme d’un ajustement nominal de 0,2 point, le déficit public serait ramené à 3,3% en 2016. Dans un contexte où la croissance de l’activité serait à son potentiel, cet ajustement résulterait d’un ajustement structurel de 0,3 point, compensé en partie par des mesures ponctuelles et temporaires (- 0,1 point).

La réduction des déficits est le résultat d’un effort partagé par l’ensemble des sous-secteurs des administrations publiques.

Ainsi, les dépenses de l’État hors dette et pensions ont été votées en loi de finances initiale pour 2016 en dessous du niveau prévu dans la LPFP 2014- 2019. Dans le même temps des économies sur la charge de la dette seraient à nouveau constatées, liées à l’environnement favorable de taux d’intérêt et à la crédibilité de la politique budgétaire. La dépense des opérateurs de l’État serait elle aussi maîtrisée, via notamment un ralentissement des décaissements au titre du programme d’investissements d’avenir.

Les collectivités locales participeraient également à l’effort de consolidation des comptes publics. La reprise de la dépense locale, attendue à ce stade du cycle électoral communal, serait en effet modérée. Des économies seraient en particulier réalisées sur les dépenses de fonctionnement, sous l’effet de la réduction des concours financiers de l’Etat de 3,3 Md€, et des marges de manœuvre dégagées par la mise en œuvre de la réforme territoriale. L’Objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL), abaissé à 1,2% en LFI 2016, serait à nouveau respecté.

Enfin, sur le champ des dépenses sociales, l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), voté à 185,2 Md€ en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2016, soit une évolution de 1,8% par rapport à 2015, serait tenu comme anticipé par le comité d’alerte de l’Ondam dans son dernier avis du 27 mai 2016. Les autres dépenses de protection sociale seraient ralenties du fait de la montée en charge de réformes passées, mais aussi des économies supplémentaires annoncées dans le Programme de stabilité d’avril 2016.

La stratégie de rétablissement des comptes publics se poursuit dans les projets de lois financières pour 2017.

Selon le Gouvernement, le solde public atteindrait – 2,7% du PIB en 2017, conformément à la LPFP 2014-2019. La maîtrise de la dépense sera poursuivie en 2017, tout en assurant le financement des priorités que sont l’éducation, la jeunesse, l’emploi et la sécurité tel qu’annoncé lors du Débat d’orientation des finances publiques. Les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale détaillent les mesures permettant de maîtriser l’évolution de la dépense publique et de financer intégralement les mesures décidées depuis le Programme de stabilité d’avril 2016. La dépense publique progresserait, en valeur et hors crédits d’impôt, de 1,6% en 2017. Cette progression serait légèrement plus rapide qu’en 2016 mais resterait maîtrisée à un niveau beaucoup plus faible que celui observé sur 2002- 2012. Cette légère accélération reflèterait le rehaussement des dépenses de l’Etat hors dette et pensions de 3,4 Md€ par rapport au niveau de la LFI 2016. Cette augmentation des dépenses a été annoncée au cours du Débat d’orientation des finances publiques. Elle est nécessaire pour financer les priorités que sont la sécurité et la justice, l’emploi et l’éducation.

S’agissant des collectivités locales, le rythme de baisse de leurs dotations a été adapté et atteindrait 2,8 Md€ en 2017 après 3,3 Md€ en 2016. L’ODEDEL est fixé à 2,0%, conformément à la LPFP 2014-2019.

S’agissant des dépenses d’assurance maladie, la progression de l’Ondam sera portée à 2,1%. Ainsi, 2015, 2016 et 2017 auront été les trois années avec les taux les plus bas depuis 1997. Le respect de cet objectif sera rendu possible par un effort de maîtrise des dépenses documenté dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

Le ratio de dépense publique poursuivrait ainsi sa baisse pour atteindre 54,6% du PIB. Le Gouvernement poursuivra par ailleurs les réformes fiscales favorables à la reprise de la croissance et à la justice sociale. Ainsi, la baisse à 28% du taux d’impôt sur les sociétés sera enclenchée dès 2017 pour les petites et moyennes entreprises (PME), un allègement renforcé de cotisations sociales sera mis en place pour les artisans et une nouvelle baisse d’impôt sur le revenu sera mise en oeuvre, pour un montant de 1 Md€, portant à 6 Md€ les baisses ciblées de cet impôt depuis 2014. Sous l’effet de la montée en charge de la fiscalité énergétique et d’une composition de la croissance favorable aux recettes, le taux de prélèvements obligatoires se stabiliserait à 44,5% du PIB. Le solde nominal se redresserait de 0,6 point de PIB en 2017, à la faveur d’un ajustement structurel de 0,5 point de PIB. Cet ajustement structurel serait principalement la résultante d’un effort en dépense de 0,4 point de PIB. La dette publique serait stabilisée et commencerait à refluer légèrement. Cette évolution résulte des effets conjugués de la réduction des déficits et d’une reprise progressive de l’activité. Après 96,2% fin 2015, le ratio d’endettement atteindrait ainsi 96,1% du PIB fin 2016, puis 96,0% fin 2017.

Le Haut Conseil estime toutefois que les risques pesant sur les dépenses sont plus importants en 2017 que pour les années précédentes : les économies prévues sur l’Unédic apparaissent irréalistes, de fortes incertitudes pèsent sur la réalisation des économies de grande ampleur prévues sur l’ONDAM, des incertitudes pèsent également sur l’évolution des dépenses de l’État et des collectivités territoriales (compte tenu notamment des facteurs d’accélération de la masse salariale), enfin les recapitalisations annoncées des entreprises publiques du secteur énergétique peuvent avoir des  incidences sur le solde public. À ces risques s’ajoutent ceux portant sur les prévisions de recettes du fait des hypothèses économiques favorables retenues dans le PLF.

En conséquence, le Haut Conseil estime improbables les réductions des déficits prévues par le PLF pour 2017 (de -1,6 point du PIB à -1,1 point pour le solde structurel, de -3,3 points à -2,7 points pour le solde nominal). Sur la base des informations dont il dispose, il considère comme incertain le retour en 2017 du déficit nominal sous le seuil de trois points du PIB.

Pour en savoir davantage:

Projet de plan budgétaire 2017

Avis du  Haut Conseil  des finances publiques