Le code des juridictions financières doit être rénové sans être bouleversé

La loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires promulguée le 20 avril 2016  comprend  un article 86-II qui autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes mesures relevant du domaine de la loi et ayant notamment pour objet « la modernisation du code des juridictions financières, afin d’en supprimer les dispositions devenues obsolètes, redondantes ou de les clarifier ». A cette fin, ce code pourrait être mis en cohérence avec le système européen des comptes nationaux  (SEC 2010), donner force légale à la pratique des chambres régionales et territoriales des comptes consistant à formuler des recommandations aux entités qu’elles contrôlent et préciser les modalités de fonctionnement des formations inter-juridictions de type 1 et de type 2.

1. Le code des juridictions financières doit être cohérent avec SEC 2010:

Le règlement du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux  (SEC 2010) de l’Union européenne définit l’administration centrale (à l’exclusion des administrations de sécurité sociale), les administrations locales et les administrations de sécurité sociale de la façon suivante:

Administration centrale (S.1311) : ce sous-secteur comprend tous les organismes administratifs de l’État et autres organismes centraux dont la compétence s’étend normalement sur la totalité du territoire économique, à l’exception des administrations de sécurité sociale de l’administration centrale. Font partie du sous-secteur S.1311 les institutions sans but lucratif qui sont contrôlées par l’administration centrale et dont la compétence s’étend à l’ensemble du territoire économique. Les organismes régulateurs du marché qui, à titre principal ou exclusif, distribuent des subventions sont classés dans le sous-secteur S.1311. Ceux qui ont pour activité principale ou exclusive d’acheter, de stocker et de vendre des produits agricoles ou alimentaires relèvent du secteur S.11.

Administrations locales (S.1313) : ce sous-secteur rassemble toutes les administrations publiques dont la compétence s’étend seulement sur une subdivision locale du territoire économique, à l’exception des administrations de sécurité sociale des administrations locales. Font partie du sous-secteur S.1313 les institutions sans but lucratif qui sont contrôlées par les administrations locales et dont la compétence est limitée au territoire économique du ressort de celles-ci.

Selon l’inventaire PDE consolidé des sources et méthodes de la France, les administrations publiques locales (APUL) comprennent les collectivités locales et les organismes divers d’administration locale (ODAL).
Les collectivités locales regroupent des collectivités territoriales à compétence générale : communes, départements et régions (budgets principaux et budgets annexes) ; des syndicats intercommunaux, communautés urbaines, communautés d’agglomération et communautés de communes. L’existence de ces organismes traduit soit l’élargissement à plusieurs communes de l’assiette financière nécessaire aux travaux d’équipement (syndicats intercommunaux d’aménagement de zones industrielles), soit l’exploitation sous tutelle de certains services publics (régies de transport). Les opérations de ces organismes sont en général en étroite relation avec celles des communes et des départements.
Les organismes divers d’administration locale (ODAL) regroupent des unités institutionnelles dont le degré d’indépendance par rapport aux collectivités locales est variable : unités non marchandes émanant directement des communes et départements : centres communaux d’action sociale, caisses des écoles, services départementaux d’incendie et de secours, etc. ; unités chargées de l’aménagement du territoire, émanant souvent de l’Etat mais dont le financement est local : sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural, établissements publics d’aménagement des villes nouvelles, etc. ; organismes consulaires : chambres de commerce et d’industrie, chambres de métiers, chambres d’agriculture ; associations culturelles financées par les collectivités locales (théâtres communaux, maisons de la culture etc.) ; lycées et collèges (établissements publics) sont depuis 1986 des établissements publics locaux d’enseignement (EPLE), financés par les régions et les départements (hors rémunération des fonctionnaires).

 

Administrations de sécurité sociale (S.1314) : le sous-secteur des administrations de sécurité sociale (S.1314) réunit les unités institutionnelles centrales, fédérées et locales dont l’activité principale consiste à fournir des prestations sociales et qui répondent aux deux critères suivants: a) certains groupes de la population sont tenus de participer au régime ou de verser des cotisations en vertu des dispositions légales ou réglementaires; b) indépendamment du rôle qu’elles remplissent en tant qu’organismes de tutelle ou en tant qu’employeurs, les administrations publiques sont responsables de la gestion de ces unités pour ce qui concerne la fixation ou l’approbation des cotisations et des prestations. Il convient de noter qu’il n’existe habituellement aucun lien direct entre le montant des cotisations versées par un individu et les risques auxquels il est exposé.

La plupart des agrégats statistiques utilisés dans le cadre de la gouvernance économique de l’Union, en particulier la procédure concernant les déficits excessifs et la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, sont définis en référence au SEC 2010.  Le SEC 2010 est appelé à se substituer graduellement à tout autre système en tant que cadre de référence des normes, définitions, nomenclatures et règles comptables communes destiné à l’élaboration des comptes des États membres pour les besoins de l’Union, permettant ainsi d’obtenir des résultats comparables entre les États membres.

Le code des juridictions financières pourrait reprendre ces définitions et ainsi éviter les longues énumération d’entités qu’elles sont habilitées à contrôler en application de la loi. Les compétences respectives de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes en seraient ainsi clarifiées: la première serait compétentes pour assurer le contrôle des administrations centrale et de sécurité sociale, les secondes pour assurer le contrôle des administrations locales. Les juridictions financières, qui sont chacune indépendantes les unes des autres, seraient ainsi, dans leur ensemble,  compétentes pour contrôler l’ensemble des administrations publiques en France.

2. Le code des juridictions financières doit doter les recommandations d’une assise légale:

La Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes formulent et suivent régulièrement des recommandations à la suite de leurs contrôles, mais la pratique de ces recommandations est peu (cas de la Cour) voire pas du tout (cas des chambres) dotée d’une assise légale. Le fondement de cette pratique n’est pas contesté. Ainsi les suites données aux recommandations de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes font l’objet d’un indicateur 2.1 qui décline l’objet n° 2 du projet annuel de performance de la mission « Conseil et contrôle de l’Etat « : Contribuer à l’amélioration de la gestion publique et des politiques publiques.

Si cette pratique n’est pas contestée, son absence de base légale peut conduire un représentant légal d’un administration centrale, locale ou de sécurité sociale à écarter une recommandation pertinente sans même à avoir à s’en justifier. La révision par ordonnance du code des juridictions financières permettrait de combler cette lacune.

Le SJFu propose en conséquence d’organiser le chapitre III du livre II relatif aux  « Dispositions relatives au contrôle des comptes et de la gestion » en trois sections, la première consacrée aux observations et recommandations provisoires ; la deuxième aux observations et recommandations définitives ; la troisième au suivi des observations et des recommandations.

3. Le code des juridictions financières doit distinguer clairement les FIJ 2 des FIJ 1:

L’article L. 111-9-1 du code des juridictions financières dispose que lorsqu’une enquête ou un contrôle relève à la fois des compétences de la Cour des comptes et de celles d’une ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes ou de celles de deux ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes, ces juridictions peuvent, dans l’exercice de leurs missions non juridictionnelles, constituer des formations communes.

La loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles a rénové les dispositions applicables à ces formations.

Avant cette loi, les formations inter-juridictions (FIJ) avaient pour seule fonction de conduire les travaux et d’adopter la synthèse de ces travaux et les suites à donner à cette synthèse. Chaque juridiction conduisait les travaux qui lui incombaient et délibéraient sur leurs résultats, la formation commune ayant essentiellement une fonction d’ensemblier. Depuis 2011, il revient aux formations elles-mêmes de statuer sur les orientations des travaux, de les conduire et de délibérer sur leurs résultats. Elles en adoptent ensuite la synthèse ainsi que les suites à lui donner. L’un des principaux changements apportés par la loi du 13 décembre 2011  au dispositif des formations communes aux juridictions  est donc la « conduite des travaux » par ladite formation. Du texte de la loi de 2011, il résulte que, dans tous les cas de figure, les modalités de détermination de la conduite des travaux dépendent de la FIJ au regard des contraintes de délais de l’enquête ou du contrôle.

Dans le cas d’une contrainte de délai avérée, la FIJ mène l’ensemble des travaux concernant l’enquête ou le contrôle à l’origine de sa constitution. Son intervention est alors exclusive de toute autre. La réalisation des travaux (au sens de contrôle ou d’enquête) est directement effectuée par l’équipe des rapporteurs de la FIJ. Dans les autres cas, la FIJ organise l’exécution des travaux de contrôle ou d’enquête, dans un calendrier préétabli avec les chambres de la Cour et des CRTC concernées. Ces dernières assurent les instructions nécessaires dans leurs domaines de compétences respectifs et elles procèdent aux renvois convenus à la FIJ sans préjudice des suites qu’elles entendent donner aux contrôles et enquêtes. L’habitude a depuis été prise de désigner FIJ 1 dans le premier cas et FIJ 2 dans les autres cas.

Afin de mieux fonder cette distinction, il conviendrait que le code précise clairement les modalités de fonctionnement des FIJ 1, d’une part, et des FIJ 2, d’autre part.

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Enfin, le SJFu relève que le Conseil supérieur comprend actuellement 15 membres dont six membres du corps de la Cour des comptes, trois personnalités qualifiées désignées par le Président de la République, par le Président de l’Assemblée nationale et par le Président du Sénat et six représentants élus du corps des magistrats de CRTC. Dans les faits,  les personnalités qualifiées se rangent la plupart du temps aux propositions du Premier président. Notre syndicat  revendique dès lors de compléter la composition du Conseil supérieur en portant à neuf le nombre de représentants élus du corps des magistrats de CRTC sans modifier le nombre de postes dévolus aux magistrats de la Cour et le nombre de personnalités qualifiées.

 

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