APUL

now browsing by tag

 
 

Oui à la responsabilité des gestionnaires publics… mais aussi au niveau local !

 

 

 

L’audience solennelle de rentrée de la Cour des comptes, qui s’est tenue le 22 janvier, a été l’occasion pour le Président de la République d’exprimer sa conception des juridictions financières. Il a notamment souhaité « ouvrir une réflexion sur la responsabilité des ordonnateurs et l’évolution de la Cour de discipline budgétaire et financière » dès lors « qu’il n’y a pas d’action publique efficace s’il y a une dilution de la responsabilité ». Il partage ainsi la position du Premier président qui a déclaré que « le dispositif actuel de mise en jeu des responsabilités n’est pas adapté » et que la Cour de Discipline Budgétaire et Financière (CDBF) « doit pouvoir juger de la régularité des décisions au regard de la loi et garantir que nul ne peut s’exonérer de sa responsabilité en la matière ». Tous deux ont insisté sur le fait que l’ambition politique de restaurer la confiance dans la vie publique ne serait pas complète « sans la refondation – attendue de longue date – des mécanismes de responsabilité des gestionnaires ». Pour le Président de la République comme pour le Premier président, la « plus grande responsabilité au quotidien des actes de gestion » constitue le corolaire de « l’évolution du régime de responsabilité pour les ministres (…) avec une suppression de la Cour de justice de la République ».

Le Premier président a réitéré ce message quatre jours plus tard, lors de l’audience de rentrée de la CRC de Provence-Alpes-Côte-d’Azur le 26 janvier, en affirmant que « la première ambition poursuivie par les juridictions financières est celle du respect de la régularité et de la probité ».

Le Président de la République et le Premier président rejoignent le constat du SJFu selon lequel la responsabilité administrative et financière des gestionnaires publics pour des fautes de gestion graves ou répétées, demeure l’échelon manquant du système de régulation de la démocratie locale entre les recommandations de gestion déjà formulées par les juridictions financières, les observations définitives rendues publiques et la sanction pénale des dysfonctionnements les plus graves. Le chef de l’Etat a souligné que les citoyens ne comprenaient plus cette situation qui, « ces dernières décennies, a conduit, collectivement, à l’évolution de notre système en créant une forme d’irresponsabilité relative du quotidien, pour finir tous et toutes dans une forme de responsabilité pénale intenable, pour chacun. Ce système, si nous le laissons prospérer, conduira au triomphe des prudents, peut-être même des inefficaces, parce que ça n’est qu’une prime qu’à cela ».

Le SJFu se réjouit de cette dynamique convergente esquissée par le Président de la République, le Premier président et depuis longtemps par le Procureur général, mais seulement si elle tient compte du principe de subsidiarité et aboutit à renforcer les CRTC.

Cette nuance s’inscrit dans le sens de l’histoire. D’une part en raison de l’effacement du contrôle préfectoral de légalité qui accroît par contraste le rôle des CRTC dans la chaîne de contrôle de la gestion locale. D’autre part en miroir de la volonté du chef de l’Etat, réitérée lors de l’audience de rentrée, d’autoriser les collectivités territoriales à expérimenter des dispositifs réglementaires dérogatoires. Les CRTC sont au bon niveau pour contrôler l’émergence de cette spécialisation locale.

Cette cohérence est même cruciale pour l’avenir des juridictions financières et doit être replacée dans son contexte. L’expérimentation de la certification des comptes des hôpitaux puis des collectivités territoriales qui apparaît avoir pour seul but de justifier sa généralisation, d’une part ; la création du compte financier unique qui va inévitablement questionner à moyen terme la pérennité de la séparation ordonnateur / comptable et donc du jugement des comptes, d’autre part, posent une question existentielle : quel sera le positionnement institutionnel des CRTC dans dix ans ? des cabinets d’audits ou de commissaires aux comptes en concurrence avec les cabinets privés ? des contrôleurs de second rang se concentrant sur l’architecture du système, ainsi que l’entrevoit le Procureur général ? des sous-traitants de vastes évaluations pilotées par la Cour des comptes et contribuant à nourrir de plus en plus largement les publications de celle-ci ? ou des juridictions affermies dotées d’un pouvoir de sanction complémentaire du contrôle des comptes et de la gestion, c’est-à-dire d’un pouvoir réel et complet d’audit de l’emploi des fonds publics ? Le SJFu regrette l’absence de réflexion collective sur ces questions au sein des juridictions financières, alors que notre institution se trouve à la croisée des chemins.

Le Livre Blanc des juridictions financières, publié en juillet 2017, s’efforce de l’initier en mobilisant toute l’expertise et le recul des magistrats quotidiennement confrontés aux réalités de la République décentralisée. Le SJFu est attaché au statut de juridiction des CRTC, d’ailleurs imposé par les élus locaux en 1983, parce qu’il constitue la meilleure garantie d’indépendance, d’objectivité et donc de crédibilité pour les contrôlés comme pour les citoyens. Il croit également en la pertinence de l’échelon local du contrôle, bien adapté aux enjeux territoriaux des collectivités et entités contrôlées. Le Livre Blanc en tire les conséquences et promeut le renforcement du rôle des CRTC comme garants de la démocratie locale en proposant de leur conférer une capacité effective à sanctionner les dysfonctionnements majeurs, de les doter de la faculté de conduire des enquêtes à l’échelle d’un « écosystème territorial » et de publier sur celles-ci des rapports transversaux accessibles aux citoyens. A l’instar du Procureur général, nous restons convaincus que « la mise en jeu de responsabilités personnelles est un puissant levier de protection des intérêts de la société, de lutte contre les dérives dans le bon emploi des fonds publics, ou encore de transformation de l’État ».

 

 

Le succès d’initiatives locales comme les rencontres entre les magistrats de la CRC Auvergne-Rhône-Alpes, les magistrats judicaires de Grenoble et Chambéry, et les services de la répression des fraudes de Lyon qui se sont tenues les 8 et 9 février, ou d’initiatives syndicales comme les rencontres professionnelles du 19 janvier avec le SNDGCT, confortent notre conviction. Elles révèlent les attentes placées par les autres magistrats et fonctionnaires assermentés dans une coopération accrue avec les CRTC ; elles reflètent notre rôle incontournable de contre-pouvoir local pour assurer le bon emploi des fonds publics et la vitalité de la démocratie locale. La présence lors de la première rencontre du Procureur général et de la Direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la Justice, traduit à nos yeux l’enjeu national que revêt la cohérence de la chaîne locale de contrôle. Si un maillon est ôté, la chaîne se disloque. Le SJFu souhaite donc que les CRTC assument pleinement leur rôle régalien à l’échelon local.

Le Livre Beige est lancé !

Le congrès des 12 et 13 octobre 2017 a mandaté le bureau pour élaborer un Livre Beige des juridictions financières, déclinant en mesures opérationnelles les grandes orientations du Livre Blanc publié en juillet 2017. Notre ambition est de construire un projet en trois temps :

  1. Une analyse du contexte dans lequel s’inscrivent les orientations proposées par notre organisation syndicale en les replaçant dans leur contexte historique, budgétaire et juridique : approfondissement de la décentralisation, réformes successives des CRTC, évolutions des équilibres de la gestion publique locale, etc. ;
  2. Des propositions d’articles modifiant les textes législatifs et réglementaires en vigueur ou instituant de nouvelles dispositions ;
  3. Une étude d’impact de ces propositions, comportant au besoin des simulations financières et l’estimation des moyens nécessaires.

Chacune de ces étapes fera l’objet d’une validation par les instances syndicales.

Le 21 novembre, le bureau a défini le cadre général du projet, constitué l’équipe qui en coordonnera l’élaboration et la rédaction et approuvé le calendrier. Animée par Thomas Montbabut, elle se compose de Carole Collinet, Alain Stéphan, Anne Bénéteau, François Nass, Jacques Schwartz et Lucile Lejeune. Des groupes de travail pourront être créés pour chaque thématique métier. Les enjeux de moyens et de de gestion des ressources humaines feront l’objet d’un traitement transversal s’articulant avec chacun des groupes thématiques. Les groupes débuteront leurs travaux dans les prochaines semaines. Le bureau mettra à leur disposition les moyens nécessaires.

Si vous souhaitez y participer, vous pouvez contacter directement les membres de l’équipe de pilotage ou adresser votre contribution écrite à l’adresse livrebeige@sjfu.fr.

Dans un second temps, sur la base d’un premier projet à compter du printemps 2018, l’équipe élargira le champ de ses consultations en sollicitant les acteurs concernés : élus, universitaires, autres organisations représentatives de collectivités, associations professionnelles, juristes, etc.

L’objectif est triple :

  1. Disposer de propositions argumentées et concertées alors que le Gouvernement lance un programme « Action publique 2022 » de réforme de l’Etat qui nous concernera pour au moins deux de ses cinq chantiers : la rénovation du cadre des ressources humaines et la modernisation de la gestion budgétaire et comptable. Nous demanderons à être entendus dans le cadre de ce programme.
  2. Disposer des éléments techniques nécessaires aux échanges avec la Cour et l’administration ;
  3. Présenter au prochain congrès un Livre Beige finalisé, complétant notre vision stratégique des juridictions financières et de leur utilité sociale par des propositions opérationnelles.

Dans un contexte mouvant, où le positionnement institutionnel des juridictions financières sera interrogé, où se profilent d’importantes évolutions de l’organisation du droit budgétaire et comptable, où le contrôle de la gestion publique locale se réduit sans qu’en contrepartie une responsabilité des gestionnaires locaux plus moderne, plus sûre et plus équilibrée n’intervienne, il apparaît plus que jamais nécessaire que le Syndicat des juridictions financières unifié mobilise son expertise en réfléchissant aux dispositifs et aux outils qu’il convient de confier à nos juridictions, afin de proposer des mesures en ce sens.

Les collectivités territoriales veulent être associées à la préparation du programme de stabilité

Dans un communiqué commun, les présidents de l’Association des régions de France (ARF), de l’Assemblée des départements de France (ADF) et de l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité (AMF) regrettent « encore une fois » de ne pas avoir été associés à la préparation du programme de stabilité que le Gouvernement doit transmettre à la Commission européenne. Un programme qui « les concerne puisqu’il définit la trajectoire des finances publiques qui s’impose à l’ensemble des acteurs publics sur les quatre prochaines années ».

« L’Etat ne peut s’affranchir de la réalité des équilibres financiers des collectivités locales », soulignent-ils. D’où l’absolue nécessité pour eux d’ »échanger sur les objectifs et les moyens de redresser les comptes publics afin d’aboutir à un constat partagé sur l’efficacité des efforts mis en œuvre ».

Si le passage sous la barre des 3% de déficit en 2017 leur semble constituer une « étape positive » pour le rétablissement des comptes publics, objectif qu’elles jugent « légitime », les collectivités demandent à l’Etat d’indiquer dans la trajectoire des finances publiques « l’impact sur leurs comptes de ses décisions discrétionnaires et de ses prescriptions nouvelles ».

Elles soulignent l’incohérence des efforts demandés d’une part à l’Etat, d’autre part aux collectivités locales, celles-ci ayant subi une baisse des dotations de 12,5 milliards d’euros sur la période 2014-2017 (« soit une baisse cumulée de 28 milliards d’euros »), alors que dans le même temps, les « économies » de l’Etat résultent d’une moindre augmentation de ses dépenses et d’un transfert de ses charges sur les budgets des collectivités. Au total, dénoncent les trois associations, « les dépenses de l’Etat ont poursuivi leur progression et l’objectif de 50 milliards d’euros sur 2014-2017 n’est pas atteint ».

Elles refusent donc « tout effort complémentaire en 2017 pour compenser les efforts que l’Etat ne s’impose pas à lui-même », relayant ainsi l’appel lancé cette semaine par le bloc communal de l’abandon de la dernière tranche de baisse des dotations prévue en 2017.

que le Gouvernement doit transmettre à la Commission européenne. Un programme qui « les concerne puisqu’il définit la trajectoire des finances publiques qui s’impose à l’ensemble des acteurs publics sur les quatre prochaines années ».

« L’Etat ne peut s’affranchir de la réalité des équilibres financiers des collectivités locales », soulignent-ils. D’où l’absolue nécessité pour eux d’ »échanger sur les objectifs et les moyens de redresser les comptes publics afin d’aboutir à un constat partagé sur l’efficacité des efforts mis en œuvre ».

Si le passage sous la barre des 3% de déficit en 2017 leur semble constituer une « étape positive » pour le rétablissement des comptes publics, objectif qu’elles jugent « légitime », les collectivités demandent à l’Etat d’indiquer dans la trajectoire des finances publiques « l’impact sur leurs comptes de ses décisions discrétionnaires et de ses prescriptions nouvelles ».

Elles soulignent l’incohérence des efforts demandés d’une part à l’Etat, d’autre part aux collectivités locales, celles-ci ayant subi une baisse des dotations de 12,5 milliards d’euros sur la période 2014-2017 (« soit une baisse cumulée de 28 milliards d’euros »), alors que dans le même temps, les « économies » de l’Etat résultent d’une moindre augmentation de ses dépenses et d’un transfert de ses charges sur les budgets des collectivités. Au total, dénoncent les trois associations, « les dépenses de l’Etat ont poursuivi leur progression et l’objectif de 50 milliards d’euros sur 2014-2017 n’est pas atteint ».

Elles refusent donc « tout effort complémentaire en 2017 pour compenser les efforts que l’Etat ne s’impose pas à lui-même », relayant ainsi l’appel lancé cette semaine par le bloc communal de l’abandon de la dernière tranche de baisse des dotations prévue en 2017.

La stratégie d’assainissement budgétaire de la France passe par le secteur public local

Selon la Commission européenne, la stratégie d’assainissement budgétaire de la France mise davantage sur une réduction générale des dépenses que sur une stratégie ciblée visant à permettre des gains d’efficacité, en particulier au sein du secteur public local. Elle invite en conséquence les pouvoirs publics à se montrer plus exigeants vis-à-vis des collectivités territoriales.

Un document de travail des services de la Commission publié le 26 février 2016 rappelle  le  rôle important des administrations publiques locales françaises dans les dépenses nationales consacrées aux affaires économiques et au logement, ainsi qu’aux loisirs et à la culture. Leurs dépenses ont représenté 11,9 % du PIB en 2013 en France. Sur la période 2003-2013, les dépenses au niveau local ont crû de 1,8 point de pourcentage (pp) du PIB, augmentation due pour la moitié à une hausse des dépenses de protection sociale.

Par rapport à la moyenne de la zone euro, les dépenses des administrations publiques locales françaises sont supérieures d’environ 1,5 pp du PIB, mais leur part dans les dépenses publiques totales est comparable (20 %). Néanmoins, les compétences des autorités locales peuvent fortement différer d’un pays à l’autre. En France, les principales catégories de dépenses sont les affaires économiques, la protection sociale et les services généraux des administrations publiques. Les administrations publiques locales françaises dépensent plus que la moyenne de la zone euro dans les domaines des affaires économiques, du logement et des équipements collectifs ainsi que des loisirs et de la culture, mais considérablement moins dans le domaine de la santé.

La hausse des dépenses des collectivités locales s’explique en partie par la décentralisation de 1980 et en partie par la structure des administrations locales en France. La hausse de 3,3 pp du PIB affichée par les dépenses des collectivités locales entre 1983 et 2013 peut s’expliquer[1], jusqu’à 60 %, par le transfert des compétences entre l’État et le niveau local, notamment en ce qui concerne la protection sociale. Les 40 % restants sont le fait des collectivités locales, dont le nombre de fonctionnaires a connu une augmentation sans mesure avec les compétences qui leur ont été transférées. Le nombre et la diversité des niveaux infranationaux de gouvernement (État, 22 régions jusqu’en 2015, 101 départements, plus de 36 000 municipalités) sont toutefois supérieurs à ceux des autres pays de l’UE, ce qui crée un risque d’inefficience dû à la duplication de certaines fonctions.

Selon les auteurs de cette étude, les dépenses des collectivités locales ne sont pas efficientes. Ils citent à cet égard une étude sur l’efficience des dépenses des départements français selon laquelle celles-ci seraient perfectibles[2]. Le Gouvernement a pris des mesures pour optimiser les activités des collectivités locales, au moyen de la réforme territoriale lancée en 2014 et menée en trois étapes[3] ; le nombre des collectivités locales a ainsi été rationalisé dans une certaine mesure, et le chevauchement de certaines fonctions, limité. À titre d’exemple, la clause de compétence générale a été abolie pour les départements et les régions (mais pas pour les autres collectivités territoriales). La mise en œuvre de cette réforme est maintenant déterminante pour recueillir les gains d’efficience envisagés. Par ailleurs, des mesures ont été prises pour rationaliser les fonctions administratives et fusionner des regroupements de communes et des régions (dont le nombre a été ramené de 22 à 13 en 2016).

Une nouvelle norme indicative de dépenses pour les collectivités locales, bien que non contraignante, complète depuis peu la réglementation existante applicable aux dépenses des collectivités locales. L’objectif d’évolution de la dépense publique locale (ODEDEL), introduit par la loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour la période 2014-2019, vise à devenir un instrument puissant pour orienter les dépenses au niveau local, en particulier parce qu’à partir de 2016, l’objectif général pour les collectivités locales sera lui-même décliné en objectifs fixés pour les régions, les départements et les municipalités. Cette norme de dépenses complète la contribution des collectivités locales au plan national d’économies de 50 milliards d’EUR sur la période 2015-2017, qui se traduira par une réduction de 10,7 milliards d’EUR des transferts de l’État vers les collectivités locales au cours de la même période. Cette diminution des transferts de l’État modifie les schémas de dépenses des collectivités locales, en particulier en ce qui concerne les investissements (comme en témoigne le recul des investissements au niveau local en 2014, plus marqué que ce que le cycle électoral aurait normalement induit). Par ailleurs, les collectivités locales ne pourront pas creuser leur dette pour compenser la raréfaction des ressources, puisqu’elles ne peuvent emprunter que pour financer des investissements, ce à quoi veillent les chambres régionales et territoriales des comptes.

La baisse des concours financiers de l’Etat aux collectivités locales a cependant donné lieu à une mobilisation générale des élus locaux, dont une journée nationale d’action le 19 septembre dernier organisée par l’Association des maires de France (AMF), durant laquelle les élus étaient appelés à sensibiliser leurs administrés sur les conséquences possibles de la baisse des dotations, parmi lesquelles étaient avancées : une remise en cause du niveau des services, des coupes dans les subventions aux associations locales, une augmentation des impôts locaux, une diminution des investissements avec à la clé des menaces sur l’emploi, notamment dans le secteur des travaux publics.

Dans ce contexte,  la préparation du 99e Congrès des maires de France qui a lieu du 31 mai au 2 juin s’annonce particulièrement délicate pour le Gouvernement.

[1] Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique: France: Une perspective internationale sur la Révision générale des politiques publiques, Éditions OCDE, 2012.

[2] Seifert, S., et Nieswand, M., What Drives Intermediate Local Governments’ Spending Efficiency: The Case of French Départements, Local Government Studies, Vol. 40(5), pp. 766-790.

[3] MAPTAM, nouvelle carte des régions et loi NOTRe.