conseil d’Etat

now browsing by tag

 
 

L’activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives progresse en 2016

Le 20 juin dernier, le Conseil d’Etat a publié son rapport public 2017 (1), rendant compte de l’activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives au cours de l’année 2016 :

1. L’activité juridictionnelle

Les tribunaux administratifs (TA), les cours administratives d’appel (CAA) et le Conseil d’Etat (CE) ont jugé 232 077 requêtes en 2016, soit 1,4% de plus qu’en 2015. Le délai prévisible moyen de jugement demeure stable pour les TA (10 mois et 9 jours) et le CE (6 mois et 25 jours). Il augmente légèrement pour les CAA (+ 11 jours pour s’élever à 11 mois et 6 jours). L’activité des TA est marquée par sept principaux contentieux, représentant 84% des entrées, comprenant le contentieux des étrangers (30%), le contentieux fiscal (12%), les contentieux sociaux (16%) et le contentieux de la fonction publique (11%). L’augmentation de 17% du contentieux du droit des personnes et libertés publiques inclut le contentieux de l’état d’urgence : 609 requêtes en 2016, contre 150 en 2015. S’agissant des CAA, l’activité est marquée par le contentieux des étrangers (45%), le contentieux de la fonction publique (11%), en forte augmentation depuis 2015, et le contentieux fiscal (15%).

Pour le CE, l’augmentation de 10 % du nombre de requêtes enregistrées à la section du contentieux en 2016 peut s’expliquer par une forte augmentation des contentieux de séries, de 240 à 1 000 affaires en 2016 (fonction publique, profession de notaires) et par celle des pourvois en cassation à l’encontre des décisions des juridictions administratives spécialisées (+27%), essentiellement de la Cour nationale du droit d’asile. L’augmentation de l’activité du juge des référés de 19% est due principalement aux contentieux liés à l’état d’urgence.

Au titre de son activité juridictionnelle, le CE présente une sélection de décisions rendues en 2016 ayant concouru à la simplification du droit. Sont ainsi mentionnées les décisions du 9 mars Ministre des finances et des comptes publics(2) sur le contrôle des comptables publics et Caisse régionale de crédit agricole de Normandie(3) sur la règlementation de l’épargne réglementée. Enfin, le CE dresse le bilan des missions ayant concouru à l’activité juridictionnelle : le bureau d’aide juridictionnelle a reçu 3 908 demandes en 2016, le nombre de saisines pour exécution des décisions a augmenté de 44% en 2016.

2. L’activité consultative

Particulièrement élevée en 2016, l’activité des sections administratives a atteint un pic inégalé : 1 371 projets ou propositions de texte ont été examinés – 111 projets de loi, 3 propositions de loi (PPL), 87 projets d’ordonnance et 911 projets de décret -, en augmentation de près de 10% par rapport à 2015, année déjà historiquement élevée. Malgré cette activité significative, 89% des avis ont été rendus dans un délai inférieur à 2 mois. Sur l’ensemble des avis rendus, ont été publiés trois avis sur des PPL et 19 autres sur des textes pris à l’initiative du Gouvernement(4), dont celui sur le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (loi n°2016-1691(5)).

Le rapport présente une sélection des affaires marquantes de l’année, dont l’examen des projets de loi relatifs à la sécurité de la Nation et à la lutte contre le terrorisme : le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale, devenu la loi n°2016-731(6) ; le projet de loi relative à la sécurité publique, devenu la loi n° 2017-258(7). Il revient en outre sur les questions juridiques communes auxquelles sont confrontées l’ensemble des sections lorsqu’elles examinent un projet de texte : qualité des études d’impact, contrôle des habilitations à légiférer par ordonnance, vérification des consultations obligatoires.

3. Etudes, débats, partenariat et coopération européenne

Le Conseil d’Etat dresse enfin un bilan de son activité d’études, avec notamment la publication de l’étude annuelle 2016 relative à la simplification et à la qualité du droit(8), la préparation de l’étude 2017 sur le thème de la puissance publique et des plateformes numériques, et le suivi des recommandations formulées lors de ses précédentes études.

Pour en savoir davantage: 
(1) Rapport public 2017 du Conseil d’Etat : l’activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives en 2016

(2) CE, 12 octobre 2016, Département de l’Isère, n° 391411

(3) CE, 9 mars 2016, Caisse régionale de crédit agricole mutuel de Normandie, n° 375818

(4) Consilia Web : consulter les avis rendus par les formations consultatives du Conseil d’Etat

(5) Avis du Conseil d’Etat sur la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique

(6) Avis du Conseil d’Etat sur la loi n°2016- 731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale

(7) Avis du Conseil d’Etat sur la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique

(8) Étude annuelle 2016 du Conseil d’Etat – Simplification et qualité du droit

 

Rapport public annuel du Conseil d’Etat

Le 25 mai 2016, le Conseil d’Etat a publié son rapport public annuel, retraçant l’ensemble des activités de la juridiction administrative au cours de l’année 2015 avec une première partie qui expose, en chiffres et dates-clés, les indicateurs d’activité et faits qui ont marqué la vie de la juridiction administrative en 2015 et deux autres parties consacrées aux travaux qu’il a menés dans sa double mission de juridiction administrative suprême et de conseil du Gouvernement et du Parlement. Au contentieux, les juridictions administratives ont rendu plus de 267 600 décisions en 2015. Grâce à une évolution modérée des affaires introduites, les juridictions administratives ont assaini leurs stocks d’affaires, tout en préservant leurs délais de jugement. Le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock s’établit à 10 mois et 9 jours pour les tribunaux administratifs, à 10 mois et 25 jours pour les cours administratives d’appel, et à 6 mois 23 jours pour le Conseil d’Etat. Trois contentieux sont en hausse, en matière de fonction publique, de fiscalité et de marchés et contrats. Seule la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) voit le nombre de recours augmenter de 3,5 %. Selon le président de la section du contentieux, deux affaires sont à signaler en 2015, l’une relative à l’amiante et au partage de responsabilité entre l’employeur et l’État (CE, 9 nov. 2015, n° 359548, MAIF et association Centre lyrique d’Auvergne) et l’autre relative au contrôle du juge administratif sur les plans de sauvegarde de l’emploi (CE, 22 juill. 2015, n° 385668, Société Pages Jaunes). Si l’activité juridictionnelle devant le juge administratif s’est stabilisée en 2015, l’activité consultative du Conseil d’Etat a en revanche gagné en intensité, le Conseil ayant examiné́, au cours de l’année écoulée, 1250 projets de texte, nombre record depuis 2008, qui représente une hausse de 30 % par rapport à 2014. Il a ainsi été saisi de 118 projets de lois dont une série de mesures relatives au renseignement, au numérique, à la réforme de la commande publique, à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscale et aux réformes budgétaires des collectivités territoriales. La menace terroriste a particulièrement marquée l’action du Conseil en 2015 dans sa fonction de conseiller du Gouvernement et dans celle de juge administratif. Il s’est en effet prononcé sur la prorogation et le nouveau régime législatif de l’état d’urgence, ainsi que sur les conditions d’internement, d’assignation à résidence ou de surveillance électronique des individus. Depuis le mois de mars 2015, les avis du Conseil d’État sur les projets de loi sont rendus publics à l’issue du Conseil des ministres et mis en ligne sur son site Internet. Le rapport annuel 2016 s’est enrichi d’une rubrique dédiée aux suites données à ses études, qu’il s’agisse des études annuelles, nombreuses en 2015 – sur l’action économique des personnes publiques ou le droit d’alerte par exemple – ou de celles effectuées sur demande du Premier ministre. Un encart inséré dans les parties dédiées aux activités contentieuses et consultatives traite en outre de la simplification du droit, sujet auquel le Conseil d’Etat consacrera sa prochaine étude annuelle.

Le droit d’alerte : signaler, traiter, protéger

Etude du Conseil d'Etat sur le droit d'alerte

Etude du Conseil d’Etat sur le droit d’alerte

Le Premier ministre a confié au Conseil d’État la réalisation d’une étude en juillet 2015, lui demandant de dresser un bilan critique des dispositions adoptées pour protéger les personnes émettant, de bonne foi, des alertes, et de faire des propositions pour en améliorer l’efficacité. L’étude a été adoptée par l’assemblée générale plénière du Conseil d’État en février 2016.

Si l’article 40 du code de procédure pénale oblige depuis 1957 les agents publics à signaler les infractions pénales dont ils ont connaissance à raison de leurs fonctions, les dispositifs d’alerte se sont développés dans les entreprises françaises plus récemment et sans intervention du législateur. A partir de 2007, sous l’influence des règles internationales et après plusieurs affaires retentissantes, des dispositions législatives éparses ont été adoptées pour protéger les personnes émettant des alertes en matière de corruption, de fraude fiscale ou de protection de la santé et de l’environnement.
Le Conseil d’État dresse un bilan critique de ces dispositifs, qui restent peu utilisés, ne forment pas un ensemble cohérent et sont insuffisamment précis quant à la définition du lanceur d’alerte et aux procédures à mettre en oeuvre. Ils ne garantissent pas une protection efficace aux lanceurs d’alerte et ne permettent pas de bien concilier les droits que ces dispositions instituent avec d’autres droits ou obligations (secrets protégés, droits des personnes visées par des alertes abusives).

L’étude du Conseil d’État recommande notamment un système à quatre paliers: le lanceur d’alerte devrait ainsi s’adresser en priorité au responsable désigné à cet effet au sein de l’organisation concernée. En l’absence de réponse dans un délai raisonnable ou, bien sûr, si cette saisine est dès l’origine impossible, le lanceur d’alerte pourrait s’adresser aux autorités administratives compétentes (inspections, services préfectoraux…) ou encore à l’autorité judiciaire. Si aucune suite n’était donnée à ses démarches, le lanceur d’alerte pourrait divulguer au public les faits qu’il voudrait signaler ; il pourrait le faire directement en cas d’ urgence avérée dans certains cas. Il ne s’agit à ce stade, c’est à souligner, que de recommandations au gouvernement et la plus grande prudence s’impose toujours aux lanceurs d’alerte potentiels.

Le Conseil d’État fait quinze propositions pour améliorer et faciliter l’accès à ces dispositifs, publics ou privés. Il préconise l’adoption d’un socle de dispositions communes applicables à toute personne qui, confrontée à des faits constitutifs de manquement grave à la loi ou porteurs de risques graves, décide librement et en conscience de lancer une alerte dans l’intérêt général. Ce socle commun repose sur des procédures graduées, sécurisées et largement accessibles. Le Conseil d’État recommande également d’assurer un traitement effectif de l’alerte, notamment par la création d’un portail unique des alertes, et de protéger plus efficacement les lanceurs d’alerte comme les personnes qui seraient la cible d’alertes abusives ou malveillantes.

Synthèse des 15 propositions :

Proposition n° 1 : Outre la définition du lanceur d’alerte, ce socle commun préciserait :

– les procédures graduées et sécurisées mises à la disposition des lanceurs d’alerte pour émettre un signalement ;

– les modalités de traitement qu’il reviendrait aux destinataires de l’alerte de mettre en oeuvre ;

– la protection dont disposeraient les lanceurs d’alerte de bonne foi contre toute mesure de représailles.

Vecteur : loi.

Proposition n° 2 : Instituer, en s’inspirant de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et des législations en vigueur au Royaume-Uni et en Irlande, une gradation des canaux susceptibles d’être saisis par les lanceurs d’alerte appartenant à l’organisation mise en cause : canal hiérarchique, canal interne spécifique (déontologue, dispositif d’alerte professionnelle, inspection générale), canaux externes (autorité administrative compétente, ordres professionnels, autorité judiciaire). La divulgation au public ne saurait être envisagée qu’en dernier recours.

Le respect de cette gradation par un lanceur d’alerte appartenant à l’organisation mise en cause serait l’un des critères pris en compte par le juge afin de déterminer le degré de protection à lui accorder.

Vecteur : loi (socle commun).

Proposition n° 3 : Rendre les dispositifs d’alerte mis en place dans les entreprises et les administrations accessibles aux collaborateurs extérieurs et occasionnels exerçant leurs fonctions au sein ou pour le compte de ces organisations.

Vecteur : actes réglementaires s’agissant des administrations de l’Etat et des établissements de santé, loi s’agissant des collectivités territoriales et des entreprises.

Proposition n° 4 : Rendre les dispositifs d’alerte mis en place dans les entreprises et les administrations accessibles, selon des modalités adaptées, aux personnes physiques et morales extérieures, sans que ce recours ne soit obligatoire.

Vecteur : loi et actions de communication

Proposition n° 5 : Instaurer et garantir la stricte confidentialité de l’identité des auteurs de l’alerte ainsi que, avant que le bien-fondé de l’alerte soit confirmé, des personnes qu’elle vise et des informations recueillies par l’ensemble des destinataires, internes et externes, de l’alerte.

Vecteur : loi (socle commun).

Proposition n° 6 :

  • Instituer l’obligation de désigner des personnes chargées de recueillir l’alerte interne et, le cas échéant, externe, dans l’ensemble des administrations de l’État, des établissements de santé et des grandes collectivités territoriales. Ces destinataires de l’alerte pourraient, selon les cas, être une inspection générale, un comité d’éthique ou de déontologie ou un référent déontologue. Ils devront, en tout état de cause, disposer d’une autonomie suffisante et être placés à un niveau élevé de la hiérarchie.

Vecteur : actes réglementaires s’agissant des administrations de l’État et des établissements de santé, loi s’agissant des collectivités territoriales.

  • Encourager la diffusion de dispositifs d’alerte internes spécifiques dans les entreprises en retenant une approche différenciée consistant :

– dans les grandes entreprises, à consolider, en les adossant aux structures existantes, par exemple les directions de la conformité ou les déontologues, et à faire connaître les dispositifs d’ores et déjà mis en place ;

– dans les petites et moyennes entreprises, à sensibiliser les interlocuteurs habituels de l’alerte que sont les responsables hiérarchiques et les institutions représentatives du personnel, lorsqu’elles existent.

Vecteur : droit souple (guides de bonnes pratiques).

Proposition n° 7 : Conserver à l’alerte son caractère de faculté et non d’obligation, à la différence de ce qui est d’ores et déjà prévu par la loi pour des dispositifs de signalement spécifiques (article 40 du code de procédure pénale pour le signalement des crimes et délits, droit d’alerte et de retrait en matière de santé et de sécurité au travail, article 434-1 du code pénal s’agissant de l’information des autorités judiciaires ou administratives d’un crime dont une personne a connaissance et dont il est encore possible de prévenir ou de limiter les effets ; article 434-3 du code pénal s’agissant de la maltraitance d’enfants ou de personnes vulnérables ; articles 223-6 et 223-7 du code pénal s’agissant de l’omission de porter secours.)

Vecteur : loi (socle commun).

Proposition n° 8 : Préciser les modalités de la conciliation à opérer entre les dispositions relatives au droit d’alerte et chacun des secrets pénalement protégés, en déterminant les conditions dans lesquelles il est possible d’y déroger pour lancer une alerte.

Vecteur : lois sectorielles.

Proposition n° 9 : Mettre en place un portail chargé, le cas échéant, de transmettre aux autorités compétentes les alertes émises par des personnes ne sachant pas à quelles autorités s’adresser, en élargissant la compétence de la Commission nationale de la déontologie et des alertes instituée par la loi du 16 avril 2013 au-delà du seul champ sanitaire et environnemental, plutôt qu’en créant une autorité unique en charge du traitement de l’alerte.

Vecteur : loi (socle commun).

Proposition n° 10 :

  • Instituer, dans les administrations de l’État, les établissements de santé et les grandes collectivités territoriales, l’obligation pour le responsable saisi d’accuser réception de l’alerte, puis de tenir informé le lanceur d’alerte des suites données à sa démarche.

Vecteur : actes réglementaires s’agissant des administrations de l’État et des établissements de santé, loi s’agissant des collectivités territoriales.

  • Promouvoir, dans les entreprises, la bonne pratique consistant, pour le responsable saisi, à accuser réception de l’alerte, puis à tenir informé le lanceur d’alerte des suites données à sa démarche.

Vecteur : droit souple (guides de bonnes pratiques).

Proposition n° 11 : Prévoir des modalités appropriées pour l’information de la personne mise en cause par une alerte et définir les cas dans lesquels cette information n’est pas souhaitable, en particulier pour éviter la destruction de preuves.

Vecteur : droit souple (instructions pour les administrations, guides de bonnes pratiques pour les entreprises).

Proposition n° 12 :

  • Affirmer dans la loi le principe selon lequel toute mesure de représailles prise par l’employeur à l’encontre d’un lanceur d’alerte de bonne foi est frappée de nullité ; dresser une liste indicative la plus complète possible de ces mesures et renvoyer au juge le soin d’apprécier, dans chaque cas d’espèce, si les mesures litigieuses entrent dans ces prévisions.

Vecteur : loi (socle commun).

  • Harmoniser les dispositions législatives sectorielles relatives à la protection des lanceurs d’alerte en conséquence de ce principe.

Vecteur : lois sectorielles.

Proposition n° 13 : Compléter le pouvoir d’injonction du juge administratif en prévoyant explicitement, dans les dispositions législatives applicables au secteur public, qu’il pourra enjoindre à l’administration de réintégrer effectivement l’agent public dont le licenciement, le non-renouvellement de contrat ou la révocation a été regardé comme une mesure de représailles prise à raison d’une alerte.

Vecteur : loi (socle commun).

Proposition n° 14 : Inciter les parquets à faire usage de la possibilité de requérir le prononcé de sanctions civiles à l’encontre d’une personne intentant contre un lanceur d’alerte de bonne foi des procédures en diffamation déclarées abusives par le juge, tout en restant attentifs aux alertes revêtant un caractère diffamatoire.

Vecteur : instruction au parquet.

Proposition n° 15 : Étendre les compétences du Défenseur des droits à la protection, dès le lancement de l’alerte, des lanceurs d’alerte s’estimant victimes de mesures de représailles.

Vecteur : loi organique.

Pour en savoir davantage:

> lire le dossier de presse

> consulter l’étude