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Edouard Philippe demande à ses ministres de faire du Lean Management

Lors d’une rencontre à l’Elysée, le 15 septembre dernier, M. Fabrice Aubert, conseiller institutions, action publique et transition numérique du président de la République avait annoncé aux représentants de notre organisation syndicale la prochaine mise en oeuvre d’un grand plan de « transformation de l’action publique ». Par une lettre circulaire du 26 septembre, le Premier ministre, Edouard Philippe, dévoile les grands axes de ce plan. Il invite les membres du Gouvernement à  poursuivre, dans le cadre d’un programme intitulé « Action publique 2022 »,  trois objectifs prioritaires :

  • améliorer la qualité des services publics, en développant la relation de confiance entre les usagers et les administrations, et en travaillant prioritairement sur la transformation numérique ;
  • offrir aux agents publics un environnement de travail modernisé en les impliquant pleinement dans la définition et le suivi des transformations ;
  • accompagner rapidement la baisse des dépenses publiques avec un engagement ferme à réduire de trois points la part de la dépense publique dans le PIB d’ici 2022.

Edouard Philippe demande à chacun de ses ministres d’engager les travaux visant à construire un plan de transformation dans leurs champs de compétences respectifs. Ce plan de transformation ministériel sera nourri par les trois grands volets du programme Action publique 2022 : les travaux d’un « Comité Action publique 2022 », un Grand Forum de l’action publique à l’écoute des agents publics et des usagers et cinq chantiers transversaux de transformation.

Il a plus particulièrement chargé le ministre de l’action et des comptes publics, Gérald Darmanin, de préparer et suivre, à ses côtés, l’ensemble de ces travaux.

Concrètement, le programme du Premier ministre consiste notamment à renforcer l’impact de revues de dépenses et à déployer la pratiques du « Lean Management » au sein de l’administration.

Renforcer l’impact des revues de dépenses

Les objectifs ambitieux qu’il se fixe en matière de réduction de la dépense publique impliquent de revoir profondément et durablement les missions de l’ensemble des acteurs publics que sont l’État, les opérateurs, mais aussi les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. Afin d’appuyer les réflexions de ses ministres dans cet exercice « indispensable d’examen des politiques publiques », il a décidé de mettre en place un comité de revue des missions et des dépenses publiques.  Edouard Philippe répond ainsi à une recommandation du Conseil de l’Union européenne qui l’avait récemment invité  à renforcer l’impact des revues de dépenses :

Le niveau des dépenses publiques en France est en effet l’un des plus élevés de l’Union européenne [UE]. Le ratio des dépenses au PIB devrait atteindre 56,2 % en 2017, soit 9,7 points de pourcentage de plus que pour l’UE. La France a suivi une stratégie d’assainissement axée sur les dépenses qui a principalement reposé sur la baisse des taux d’intérêt et sur des coupes dans les investissements publics. Il est peu probable que l’environnement de taux bas perdure à moyen terme, tandis que les coupes dans les investissements productifs pourraient nuire au potentiel économique futur. En revanche, les revues de dépenses ont mis en évidence un certain nombre de gains d’efficience possibles qui n’ont pas été mis en œuvre. Les revues de dépenses ont permis de trouver une faible partie (moins de 2 %) des réductions de dépenses d’un montant total de 50 milliards d’EUR prévues sur la période 2015-2017. Cependant, une partie seulement de ces économies possibles se sont traduites par des mesures concrètes dans le budget 2016, tandis que les mesures de la loi de finances de 2017 ont reposé sur les possibilités d’économies déjà repérées lors de l’exercice de revue de dépenses de 2015. Les économies découlant des revues de dépenses pourraient être nettement augmentées si les domaines de dépenses examinés étaient élargis et si une stratégie pluriannuelle était mise en œuvre afin que les possibilités d’économies identifiées se traduisent par des mesures budgétaires concrètes.

Source : Recommandation du Conseil de l’Union européenne concernant le programme national de réforme de la France pour 2017 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2017, 22 mai 2017.

Composé de personnalités qualifiées françaises ou étrangères, de chefs d’entreprises, de parlementaires, d’élus locaux et de hauts fonctionnaires, un Comité Action publique 2022 (CAP 22) sera chargé de produire un rapport d’ici la fin du 1 er trimestre 2018 identifiant des réformes structurelles et des économies significatives et durables, sur l’ensemble du champ des administrations publiques.

À cette fin, ce Comité s’interrogera sur l’opportunité du maintien et le niveau de portage le plus pertinent de chaque politique publique. Cela pourra notamment le conduire à proposer des transferts entre les différents niveaux de collectivités publiques, des transferts au secteur privé, voire des abandons de missions. Il identifiera également les chevauchements et les doublons de compétences qui sont source de coûts injustifiés.

À partir de feuilles de route notifiées à chaque ministre, Edouard Philippe souhaite – pour orienter les travaux du Comité et lancer le dialogue avec lui – que chaque ministre élabore une contribution initiale synthétique qui aura pour objectif de proposer des réformes structurelles et de transformation à horizon 2022 sur quatre points spécifiques :

  • le périmètre souhaitable des politiques publiques dont le ministre a la charge,
  • le niveau de portage le plus pertinent pour chacune d’entre elles (suppression des chevauchements de compétences ; transfert entre collectivités, au secteur privé, voire abandon de missions) ;
  • les économies durables et structurelles ;
  • les pistes d’amélioration de la qualité du service.

Déployer une démarche de « Lean Management » au sein de l’administration

Parallèlement aux travaux du Comité, cinq chantiers transversaux seront conduits sur les thématiques suivantes : la simplification administrative et l’amélioration de la qualité de service, la transformation numérique, la rénovation du cadre des ressources humaines, l’organisation territoriale des services publics et la modernisation de la gestion budgétaire et comptable. Notre organisation syndicale souhaite tout particulièrement que ses propositions regroupées au sein du Livre blanc des juridictions financières soient retenues à cette occasion.

Ces chantiers sont un levier pour la transformation des différentes administrations. Edouard Philippe demande à ses ministres de veiller à ce que leurs services y contribuent activement. Pour conduire ces travaux, chaque ministre pourra solliciter l’appui du secrétariat général pour la modernisation de l’action publique sur les aspects méthodologiques, en tant que de besoin. Chaque ministre sera ensuite auditionné par le Comité sur la base de ses contributions et échangera avec lui tout au long du processus de revue des missions, jusqu’à la remise de ses conclusions finales avant la fin du premier trimestre 2018.

Enfin, afin d’impliquer l’ensemble des Français, Edouard Philippe a également décidé d’organiser un Grand Forum de l’action publique dont l’ambition sera de recueillir les attentes et propositions des citoyens sur la transformation du service public et de réfléchir avec les agents publics à un cadre de travail modernisé. Il demande à ses ministres de s’engager activement dans cet événement en animant personnellement un des treize forums régionaux des services publics organisés entre novembre et décembre 2017.

À la suite de la phase de diagnostic alimentée par les trois volets d’Action publique 2022, (octobre 2017 — mars 2018), chaque ministre devra soumettre son projet de plan de transformation ministériel pour arbitrage. Ces plans seront présentés, par chacun des ministres, en conseil des ministres d’ici l’été 2018.

 

Pour en savoir davantage:

Quelles mesures adopter pour mettre fin à la situation de déficit excessif?

Une délégation du SJFu reçue à l’Elysée

Le SJFu reçu au cabinet du ministre de l’action et des comptes publics

 

Le SJFu et le SNDGCT renforcent leur partenariat

Vincent Sivré et Stéphane Pintre renforcent le partenariat entre le SJFu et le SNDGCT

Lors du congrès du SNDGCT, les 21, 22 et 23 septembre 2017 à Clermont-Ferrand, le président Stéphane Pintre et et le président Vincent Sivré ont conclu deux conventions:
– l’une sur l’organisation régulière des rencontres professionnelles, le prochain colloque étant organisé le 19 janvier prochain au Palais du Luxembourg ;
– l’autre sur les échanges d’information sur les possibilités de détachements croisés dans les collectivités territoriales et au sein des juridictions financières.

Une délégation du SJFu reçue à l’Elysée

Mme Sonya Djemni-Wagner, conseillère Justice et M. Fabrice Aubert, conseiller institutions, action publique et transition numérique, ont reçu le vendredi 15 septembre une délégation du SJFu composée de Vincent Sivré, président, Yves Roquelet et Nicolas Billebaud, membres du Conseil supérieur des juridictions financières.

M. Fabrice Aubert, conseiller institutions, action publique et transition numérique au cabinet du président de la République

Notre délégation a présenté le Livre blanc consacré à l’avenir des juridictions financières publié au début de l’été.

Le livre blanc recommande en premier lieu de renforcer l’office du juge financier en améliorant le régime de responsabilité des gestionnaires publics et en simplifiant celui des comptables. Il est ainsi proposé de transférer la compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) pour juger la responsabilité des gestionnaires de fonds publics à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes (CRC). Les membres du Gouvernement et les élus locaux seraient ainsi attraits devant les juridictions financières lorsqu’ils seraient mis en cause pour des manquements au droit public financier, dans le cadre de leurs fonctions. Le régime de responsabilité des comptables publics pourrait également être simplifié, en substituant au régime actuel du débet ou de la somme non rémissible, une sanction financière unique et en supprimant le pouvoir de remise gracieuse du ministre du budget. En outre, devant l’apparence peu contraignante des observations et recommandations issues des juridictions financières, il est suggéré de doter celles-ci d’un véritable pouvoir d’injonction sous astreinte.

M. Fabrice Aubert a reconnu l’intérêt de nos propositions au regard des projets à venir de la présidence de la République concernant la gestion publique et a précisé que l’introduction d’un véritable pouvoir d’injonction sous astreinte ne soulevait pas a priori de difficulté juridique voire constitutionnelle même si elle devra être dûment justifiée devant le Parlement, notamment le Sénat. Le transfert de la compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière aux juridictions financières soulève aussi la question du rôle et des prérogatives du Conseil d’Etat dans le dispositif, sachant que les conseillers d’Etat siègent actuellement de façon paritaire à la CDBF, même si celle-ci est présidée par le Premier président de la Cour des comptes.  Nous avons souligné que le Conseil d’État devait demeurer l’instance de cassation du dispositif, l’introduction d’un tribunal de cassation suggéré par Philippe Seguin en 2009, apparaissant inutilement provocatrice. M. Fabrice Aubert a aussi estimé que notre proposition de simplifier le régime de responsabilité pécuniaire des comptables publics s’inscrivait en cohérence dans les projets portés par M. Gérald Darmanin, ministre de l’Action et des comptes publics.

Dans un deuxième temps, notre délégation a exprimé le souhait d’accentuer les pouvoirs des juridictions financières de contrôle de toutes les activités ayant recours à des fonds publics ou sociaux. Afin de faire évoluer les modalités de ce contrôle, le livre blanc propose d’instituer la publication régulière de rapports annuels et thématiques par les CRC, d’instaurer une procédure permettant, dès le lancement de l’instruction, d’entendre l’ensemble des parties prenantes d’une politique publique contrôlée et de créer les conditions permettant un contrôle unique d’un organisme et des structures qui lui sont liées. Il est par ailleurs proposé d’inscrire explicitement dans un texte la mission d’évaluation des politiques publiques locales parmi les compétences des CRC.

Mme Sonya Djemni-Wagner, conseillère Justice au cabinet du président de la République

M. Fabrice Aubert a souligné l’intérêt de ces propositions, et précisé que l’évaluation de politiques publiques régionales relevait du bon sens. La mise en oeuvre d’une procédure unique pour contrôler les établissements publics de coopération intercommunale et leurs communes membres ou les communes et leurs satellites ne devrait pas soulever de difficulté tant cette proposition apparaît réaliste et raisonnable. Il a toutefois estimé que l’introduction d’une saisine des chambres régionales par les citoyens risquait d’engorger leur fonctionnement, même si un dispositif de d’examen de recevabilité était mis en place.

En dernier lieu, le SJFU appelle à développer des garanties supplémentaires pour l’indépendance des magistrats financiers. Il propose que le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes soit organisé de manière paritaire et doté d’un pouvoir d’avis conforme. Il est également recommandé de créer une inspection générale pour l’ensemble des juridictions financières, indépendante du Premier président et n’intervenant pas dans la gestion des juridictions. Enfin, la composition du collège de déontologie pourrait être modifiée afin de renforcer les prérogatives de ce dernier.

Mme Sonya Djemni-Wagner a rappelé qu’au Conseil supérieur de la magistrature judiciaire les magistrats n’étaient plus majoritaires depuis 2008. En revanche, elle a reconnu que ce conseil de Justice se prononçait avec un avis conforme sur les décisions de nomination des magistrats du siège, ce qui n’est pas le cas des Conseils supérieurs des juridictions financières. Elle a précisé qu’il était envisagé d’étendre cette disposition aux magistrats du parquet. Notre délégation a rappelé qu’il était arrivé à plusieurs reprises que le Premier président nomme un magistrat à la tête d’une juridiction malgré un avis défavorable d’un des deux Conseils supérieurs des juridictions financières. Notre délégation a aussi regretté que la procédure de détachement entrant ne reconnaissait aucune prérogative aux Conseils supérieurs des juridictions financières, alors que le Conseil supérieur des magistrats de tribunaux administratifs se prononce systématiquement sur tout détachement entrant.

Pour en savoir davantage : 

Le SJFu reçu au cabinet du ministre de l’action et des comptes publics

Le SJFu présente son Livre blanc sur les juridictions financières

 

Le SJFu reçu au cabinet du ministre de l’action et des comptes publics

Mardi 8 août 2017, une délégation du SJF composée de Vincent Sivré et Nicolas Billebaud a rencontré M. Guillaume Rauffet, conseiller au cabinet du ministre de l’Action et des Comptes publics, afin de lui présenter le Livre banc des juridictions financières.

Votre délégation a dans un premier temps sensibilisé M. Rauffet au processus d’élaboration et d’adoption du Livre blanc, qui en fait un document réfléchi, concerté et approuvé par une large majorité du corps des magistrats de CRTC. Elle a rappelé que le document s’inscrit dans l’esprit du projet de Philippe Séguin et vise à mettre en œuvre une évolution des juridictions financières discutée depuis plus de 10 ans.

Dans un second temps, votre délégation a présenté à M. Rauffet les propositions formulées par le SJF. Celui-ci a exprimé son intérêt pour le travail et les orientations du syndicat, et a pris note de nos propositions. Il a souligné que celles relatives à la responsabilité des ordonnateurs revêtaient une sensibilité politique non négligeable ; que dès lors, leur reprise ne pouvait relever que d’une initiative du président de la République. En termes de calendrier, il a admis que la loi de moralisation de la vie publique eut constitué un vecteur adapté. Votre délégation a indiqué qu’un arbitrage favorable du président de la République pourrait permettre de créer une opportunité législative.

La proposition relative à la simplification du régime de responsabilité des comptables publics lui a paru réaliste. Elle pourrait trouver sa place dans une loi de finances, initiale ou de règlement.

Votre délégation a enfin insisté sur l’importance des propositions destinées à assouplir le cadre du contrôle de la gestion pour en améliorer l’efficacité, et à renforcer l’indépendance des magistrats.

En conclusion, M. Rauffet s’est engagé à transmettre ces dernières propositions à la conseillère « fonction publique » du ministre de l’Action et des Comptes publics, et s’est montré ouvert à l’introduction des propositions relatives à la responsabilité des ordonnateurs et des comptables dans les discussions interministérielles en vue de futures réformes statutaires ou institutionnelles. Nous l’avons assuré de notre disponibilité pour décliner nos propositions, les assortir de projets de textes et les préciser par des mesures techniques.

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Une délégation du SJF, composée de Vincent Sivré, Nicolas Billebaud et Yves Roquelet, sera reçue le 15 septembre prochain par des membres du cabinet du président de la République.

Pour en savoir davantage:

Le SJFu présente son Livre blanc sur les juridictions financières

Rappel des objectifs initiaux du projet de loi portant réforme des juridictions financières

Macron propose un « pacte de responsabilité » financier aux collectivités territoriales

Le président de la République a co-présidé, avec le président du Sénat, Gérard Larcher, ce lundi 17 juillet, au Palais du Luxembourg, la première conférence nationale des territoires. Désormais, cette réunion se tiendra tous les six mois pour permettre aux collectivités locales de revoir leurs relations avec l’État. À cette occasion, le Président a proposé aux élus des diverses collectivités un « pacte de confiance », c’est-à-dire un grand chantier de réformes pour une décentralisation accrue.

Voici les 10 principales propositions:

1. Le haut débit partout en 2020

« Je souhaite encore accélérer le calendrier afin de parvenir à une couverture en haut et très haut débit d’ici à la fin de l’année 2020, et non plus 2022 », a déclaré le chef de l’État.

2. Moins d’élus locaux

Comme pour les parlementaires, « il faut engager une réduction du nombre des élus locaux, comme il y a une réduction du nombre de parlementaires. Nos concitoyens ne comprendraient pas ce traitement différencié », affirme le chef de l’État.

3. Moins de fonctionnaires « des circulaires »

« La France a trop de fonctionnaires des circulaires, et pas assez de fonctionnaires sur le terrain. On a dépossédé les fonctionnaires de terrain de leurs prérogatives », a déclaré le chef de l’État, qui veut « renforcer la déconcentration pour adapter les politiques de l’État aux territoires ».

4. Refondre la fiscalité locale

Emmanuel Macron veut « une réflexion profonde de la refonte de la fiscalité locale et en particulier en substitution de la taxe d’habitation ». Depuis qu’il a annoncé la suppression de la taxe d’habitation « pour 80% des ménages », il doit affronter la méfiance des élus locaux, cette taxe représentant l’essentiel des ressources des collectivités.

VIDÉO – Retrouvez le discours intégral d’Emmanuel Macron:

 

5. Donner plus à ceux qui ont moins

« Je veux que l’on puisse donner plus à ceux qui ont moins. L’égalité des territoires, ça ne fonctionne pas. Ce que nous souhaitons, c’est une égalité des chances des territoires. » Emmanuel Macron a en particulier insisté sur le fait que « les défis sont profondément différents selon les territoires. »

6. Préserver les zones rurales

« Les territoires ruraux ne peuvent plus être la variable d’ajustement. Il n’y aura plus aucune fermeture de classes dans les zones rurales. » Emmanuel Macron a expliqué que l’État aiderait toutes les collectivités qui proposeront des économies – comme les regroupements de communes.

Emmanuel Macron souhaite « préserver l’unité de la République en respectant la diversité des territoires ».

7. Moins de normes

Autre mesure susceptible de séduire les élus comme les citoyens: Emmanuel Macron souhaite « une revue générale des normes, avec le principe du 2 pour 1: pour toute nouvelle norme pesant sur les collectivités territoriales, deux autres devront être supprimées ».

8. « Libérer » les collectivités…

« Je suis disposé à ce que l’État délègue en tant que de besoin ses compétences en matière économique sociale ou d’aménagement si l’intérêt local le justifie », a expliqué le président.

9. … mais accompagner leurs initiatives

Le président souhaite « accompagner, encourager les initiatives, supprimer les verrous encore trop nombreux qui contraignent les territoires dans leur souhait de s’organiser mieux en vue d’une action publique plus efficace ».

Les élus locaux pourraient ainsi « expérimenter de nouvelles politiques publiques, mais aussi innover avec un droit à l’expérimentation simplifié », a-t-il ajouté.

10. Et les inviter à réaliser des économies

Emmanuel Macron a enfin appelé les collectivités locales à user de « tous les leviers pour réaliser, à leur initiative, des économies intelligentes avec la suppression de niveaux inutiles, des flexibilités nouvelles en termes réglementaires ou de fonction publique territoriale. »

Le président a d’ailleurs assumé de pouvoir décider de mesures qui s’appliqueraient seulement à l’une ou l’autre des trois fonctions publiques (d’État, hospitalière, et territoriale), parce qu’elles ne sont pas dans la même situation.

Des « Etats généraux du service public » pour cerner les missions des agents et besoins en effectifs

Le SJFu présente son Livre blanc sur les juridictions financières

A l’issue de leurs travaux en ateliers, les membres de notre organisation syndicale, réunis en congrès, les 17 et 18 novembre dernier, ont décidé de rédiger un livre blanc consacré à l’avenir des juridictions financières. A cette fin, une équipe projet composée de 12 adhérents s’est constituée, lors d’un séminaire organisé le 13 mars, afin de définir le sommaire de ce livre blanc et d’en organiser la rédaction. L’avant-projet de ce document, issu de ces travaux préliminaires, a été soumis aux sections syndicales à compter du 10 mai, lesquelles ont adopté des motions afin d’approuver, d’amender, d’infléchir ou de rejeter les propositions initiales. Un projet reprenant ces différentes motions a été discuté lors du conseil national de notre syndicat, réuni le 20 juin, et un texte consensuel a alors été stabilisé. Nos adhérents ont adopté ce texte, à la majorité des deux tiers, à l’issue d’une consultation électronique organisée les mercredi 28, jeudi 29 et vendredi 30 juin.

 

Ce livre blanc propose :

– de renforcer l’office du juge financier en améliorant le régime de responsabilité des gestionnaires publics et en simplifiant celui des comptables ;

–  d’accentuer les pouvoirs de contrôle des juridictions financières avec, au besoin, des pouvoirs de sanction adaptés et la possibilité de publier des rapports sur des thématiques locales ;

– de développer des garanties supplémentaires pour l’indépendance des magistrats financiers.

 

Vincent SIVRÉ

 

Contenu

  1. Renforcer l’office du juge financier en améliorant le régime de responsabilité des gestionnaires publics et en simplifiant celui des comptables. 

1.1.                 L’exigence accrue de probité des gestionnaires publics nécessite la mise en œuvre d’un véritable régime de responsabilité contrôlé par le juge financier. 

1.2.                 Remis en cause par l’atténuation de la séparation entre ordonnateur et comptable, le régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics doit être amélioré   

1.3.                 Doter les juridictions financières d’un pouvoir d’injonction   

  1. Contribuer à l’efficacité de la gestion publique en renforçant le pouvoir de contrôle des juridictions financières 

2.1.                 Un élargissement sans précédent des missions des juridictions financières qui requiert des moyens supplémentaires pour ne pas s’effectuer au détriment de leurs missions traditionnelles de contrôle   

2.2.                 Des modalités de contrôle à faire évoluer, en ouvrant la saisine des juridictions aux citoyens et en les adaptant à la redéfinition des compétences territoriales et à la régionalisation de l’action publique   

2.3.                 Le développement à terme de l’évaluation des politiques publiques locales  

  1. Garantir l’indépendance des magistrats financiers 

3.1.                 Une condition fondamentale d’exercice des missions des juridictions financières  

3.2.                 Compte tenu de la multiplication des missions, les moyens des juridictions financières doivent être adaptés  

3.3.                 Des garanties d’indépendance à renforcer. 

Liste des propositions. 

Téléchargez le Livre blanc au 1er juillet 2017 MEP


L’exigence citoyenne de probité et d’efficacité de la gestion publique conduit à porter un regard renouvelé sur la mission de valeur constitutionnelle des juridictions financières : s’assurer du bon emploi des deniers publics et en informer le citoyen. Il y a dix ans, Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, formulait le projet d’unifier les chambres régionales des comptes et la Cour des comptes, d’en faire une juridiction unique en matière de surveillance et de sanction de la discipline budgétaire et financière, de créer des chambres interrégionales des comptes, et de renforcer le rôle de tous les magistrats financiers en matière d’évaluation des politiques publiques. Sa disparition en 2010 ne lui permit pas de mener à bien ce projet dont seuls certains des aspects furent mis en œuvre par Didier Migaud, son successeur.

Au titre de leurs missions administratives, les juridictions financières contrôlent la gestion des administrations publiques, elles s’assurent que leurs comptes sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. Elles informent les citoyens, de façon complète, exacte et facilement accessible, sur l’exécution des budgets, et elles participent à l’évaluation des politiques publiques pour assurer un contrôle et un processus décisionnel efficaces. En vertu de leurs missions juridictionnelles, elles veillent au respect de l’ordre public financier par un dispositif de répression autre que pénal des manquements des gestionnaires publics à ces exigences, jugent les comptes des comptables publics, rétablissent l’équilibre des budgets des administrations publiques locales, de la sécurité sociale, et proposent, s’il y a lieu, l’inscription de dépenses obligatoires aux budgets de ces dernières.

Les atteintes à la probité publique sont aujourd’hui insuffisamment poursuivies et, dès lors, sanctionnées en France. Les juridictions financières peuvent y contribuer si les pouvoirs législatif et exécutif les dotent d’outils juridiques et de moyens renforcés. Le rétablissement de la confiance des citoyens dans l’action publique ne saurait avoir pour effet de justifier, en matière de liberté, le recours à l’arbitraire. Il est nécessaire de proposer une approche équilibrée. Le fonctionnement des institutions de la République doit en effet s’appuyer sur les principes de la séparation des pouvoirs, de légalité et de transparence qui fondent l’exercice de fonctions publiques ou de mandats électifs.

L’évolution du paysage institutionnel local nécessite également de nouvelles méthodes et procédures de contrôle. Les récentes réformes territoriales ont renforcé les régions, créé les métropoles et redéfini les compétences des collectivités territoriales en supprimant la clause générale de compétences des régions et des départements. Le statut de métropole, créé le 16 décembre 2010 et renforcé par la loi du 27 janvier 2014, est étape nouvelle du processus de réforme territoriale. Les aires métropolitaines françaises représentent aujourd’hui près de 25 millions d’habitants et concentrent plus de la moitié du produit intérieur brut.

Les ressorts des chambres régionales et territoriales des comptes ont été regroupés dès 2012. En 2016, leur recomposition s’est conformée à la nouvelle carte régionale. En revanche, ni les compétences ni les procédures des juridictions financières n’ont été actualisées au regard du renforcement sensible du pouvoir de décision de ces nouvelles entités publiques locales comme au nécessaire contrôle du respect du principe de spécialité par leurs ordonnateurs respectifs.

Afin de contribuer à améliorer l’efficience des politiques publiques et de renforcer la probité de l’action administrative et politique, les missions et l’organisation des juridictions financières doivent être réaffirmées et consolidées. Cette exigence s’inscrit à la fois dans la tradition constitutionnelle de la France, rappelée à l’article 15 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen et dans l’important mouvement de rénovation de l’action publique initié par les lois de décentralisation et la loi organique relative aux lois de finances.

Le syndicat des juridictions financières, unique syndicat représentatif des magistrats financiers, a décidé de mettre à la disposition du citoyen, du législateur et du Gouvernement, un état des lieux précis du contrôle des organismes publics et des propositions opérationnelles pouvant améliorer la qualité et l’efficacité des politiques publiques, notamment au niveau local.

En premier lieu, les juridictions financières devraient pouvoir mieux assurer le contrôle de la probité de l’action publique par la mise en œuvre d’un véritable régime de responsabilité des gestionnaires publics. Aussi, est-il proposé de répartir les compétences actuelles de la Cour de discipline financière et budgétaire entre la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes qui seraient chargées, chacune pour ce qui la concerne, de sanctionner les manquements aux règles d’exécution des dépenses et des recettes publiques. En seraient justiciables tous les gestionnaires publics, y compris les membres du gouvernement et les élus locaux.

Il convient ensuite d’améliorer l’efficacité des contrôles de gestion par les juridictions financières, et de permettre à ces dernières de valoriser leurs travaux par des publications sur des enjeux de politiques locales. En particulier, le contrôle de la gestion se traduit aujourd’hui par des observations et des recommandations, qui par leur intitulé même, traduisent leur caractère peu contraignant. Il serait ainsi utile de doter les juridictions financières d’un pouvoir de sanction lorsque des irrégularités manifestes et répétées sont relevées, et d’offrir, sous conditions, aux citoyens et aux élus, la faculté de saisir directement les juridictions financières.

Enfin, les missions évoquées seraient mieux assurées si les garanties d’indépendance des magistrats financiers étaient renforcées. À l’image de ce qui se pratique dans les juridictions judiciaires, le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes devrait être organisé de matière paritaire, et doté d’un pouvoir d’avis conforme. Il devrait aussi pouvoir être réuni avec le Conseil supérieur de la Cour des comptes, lorsque les sujets abordés le requièrent. La mission d’inspection des chambres régionales et territoriales des comptes devrait être commune à toutes les juridictions financières et rattachée directement au Premier président de la Cour des comptes. Le collège de déontologie devrait également voir ses prérogatives renforcées.

Le syndicat des juridictions financières propose donc :

–           de renforcer l’office du juge financier en améliorant le régime de responsabilité des gestionnaires publics et en simplifiant celui des comptables ;

–           d’accentuer les pouvoirs de contrôle des juridictions financières avec notamment la possibilité d’effectuer des contrôles à la demande de tout citoyen, des pouvoirs de sanction adaptés et la faculté de publier des rapports sur des thématiques locales ;

–           de développer des garanties supplémentaires pour l’indépendance des magistrats financiers.

1.        Renforcer l’office du juge financier en améliorant le régime de responsabilité des gestionnaires publics et en simplifiant celui des comptables

1.1.      L’exigence accrue de probité des gestionnaires publics nécessite la mise en œuvre d’un véritable régime de responsabilité contrôlé par le juge financier

Le premier impératif qui s’impose à tout gestionnaire public est celui du respect de la règle de droit. Le pouvoir de sanction des irrégularités et des fautes de gestion constitue en ce sens un moyen privilégié au service d’une meilleure gestion publique.

Il existe actuellement, en droit public financier, une dichotomie entre la responsabilité des comptables publics, sanctionnée par le contrôle juridictionnel de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes, et la responsabilité des gestionnaires de deniers publics dont le contrôle relève d’une autre juridiction financière : la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Ce mode d’organisation institutionnel du contrôle présente nombre d’imperfections si l’on se penche sur son bilan :

  • les membres du gouvernement (Premier ministre, ministres et secrétaires d’État) et les ordonnateurs locaux (maires, présidents d’établissements publics locaux, de conseils départementaux et régionaux) ne sont pas justiciables devant la CDBF. Ils ne sont pas responsables des actes et décisions pris dans le cadre de leurs fonctions et contraires aux normes du droit public financier tels que, à titre d’exemples, le fait d’engager une dépense irrégulièrement, de procurer à autrui un avantage injustifié, ou de porter atteinte à un organisme public par des agissements manifestement incompatibles avec ses intérêts ;
  • les sanctions applicables, lorsqu’elles existent, sont actuellement peu dissuasives et présentent généralement un caractère symbolique ce qui ne constitue pas un facteur d’efficacité pour statuer en matière de responsabilité des gestionnaires et en définitive, n’encourage pas les juridictions financières à s’engager dans des procédures supplémentaires et donc coûteuses pour le contribuable ;
  • l’existence d’une distinction organique entre la Cour, les CRTC et la CDBF constitue, en soi, un facteur d’inefficacité procédurale : la CDBF, bien que rattachée administrativement à la Cour des comptes, est une juridiction distincte, composée de magistrats de la Cour des comptes et de membres du Conseil d’État ; le ministère public près la CDBF est assuré par le procureur général de la Cour des comptes, et l’instruction des affaires est généralement confiée à des rapporteurs, magistrats de la Cour des comptes ou des CRTC. Cette séparation organique des juridictions et le fait que les membres et rapporteurs de la CDBF le soient exclusivement à temps partiel est de nature à rendre très difficile le traitement annuellement d’un plus grand nombre d’affaires par cette juridiction. La CDBF ne rend, dans son cadre actuel, qu’une quinzaine de jugements chaque année ;
  • la liste des manquements susceptibles de relever d’une traduction devant la CDBF ne couvre pas certains faits qui constituent pourtant des irrégularités ou fautes de gestion de nature à porter préjudice aux organismes publics et à leurs finances. Il en est ainsi, par exemple, des irrégularités comptables non budgétaires, de l’insincérité des états financiers, des manquements aux obligations de déclaration aux organismes de sécurité sociale, du chef de vouloir se procurer un avantage injustifié à soi-même, ou d’ordonner des dépenses dans un domaine ne relevant pas de jure de la compétence de l’organisme public en cause, etc. L’appréciation de ces manquements aurait vocation à relever des attributions du juge financier.

De surcroît, le constat que les observations et recommandations des juridictions financières ne débouchent que rarement sur une sanction ne reflète pas l’image d’une institution soucieuse de ses prérogatives et des attentes du citoyen. Une réforme du régime de responsabilité juridictionnelle des gestionnaires, pour le faire évoluer vers un dispositif réellement plus efficace apparaît dès lors comme une évolution tant souhaitable que nécessaire.

 

1.2.      Remis en cause par l’atténuation de la séparation entre ordonnateur et comptable, le régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics doit être amélioré

Le régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics conserve toute son utilité dans la protection des deniers publics, c’est à dire pour assurer le contrôle des dépenses des gestionnaires avant leur paiement et pour garantir le recouvrement des recettes publiques, dont les comptables publics sont pécuniairement responsables. Toutefois, ce cadre de responsabilité ne s’est pas adapté aux évolutions de la séparation entre ordonnateur et comptable ainsi qu’à l’effet des réformes ayant affecté l’organisation et les moyens de la direction générale des finances publiques, administration de tutelle des comptables publics.

Alors que la stricte séparation des tâches entre gestionnaires publics et comptables était jusqu’à une période récente, conçue comme la meilleure garantie de régularité des dépenses publiques et de prompt recouvrement des recettes, des contraintes de moyen et la volonté d’accélérer les processus de paiement l’ont atténué :

  • des centres de traitement et de paiement uniques des factures ont été créés afin de permettre au comptable de liquider (c’est-à-dire calculer) les dépenses et de les payer alors que la liquidation incombe normalement aux gestionnaires publics ;
  • les comptables peuvent progressivement, se trouver objectivement associés à la gestion financière et comptable des administrations en concluant avec elles des conventions de partenariat dont l’objet consiste précisément à mettre en œuvre des dispositifs de contrôle interne aux fins de prévenir les irrégularités financières et comptables ;
  • la direction générale des finances publiques (DGFiP) a mis en œuvre des plans de contrôle hiérarchisé des dépenses (CHD) permettant aux comptables d’effectuer des contrôles non systématiques ; néanmoins, cette circonstance n’est pas de nature à exempter le comptable de sa responsabilité devant le juge financier si une dépense a été irrégulièrement payée quand bien même le comptable n’était plus tenu par l’obligation de  contrôler ladite dépense, conformément au CHD.

Au surplus, le régime de sanction applicable actuellement au jugement des comptes n’est plus adapté aux finalités des textes qui en disposent. Ainsi, lorsque le comptable a manqué à ses obligations de contrôle et ce faisant, causé un préjudice financier pour l’organisme public en payant une dépense qui n’aurait pas dû l’être ou en ne recouvrant pas une recette, le comptable est tenu de rembourser un débet qui correspond à cette dépense irrégulière ou à cette recette non recouvrée. Le constat peut être fait que les montants en cause sont presque systématiquement neutralisés par le ministère de tutelle. En l’absence de préjudice financier, la somme non rémissible que fixe le juge financier et qui est laissée à charge du comptable, est d’un faible niveau.

Ce dispositif laisse percevoir une justice en apparence bienveillante compte tenu du montant très faible des sommes laissées effectivement à la charge des comptables (somme non rémissible). Il peut, par ailleurs apparaître surprenant que dans un État de droit, une autorité administrative (le ministre en charge du budget), puisse décider de l’atténuation d’une sanction pécuniaire fixée par une juridiction (le débet), en tant que réminiscence désormais dépassée du système de la justice retenue, en vigueur au cours des siècles passés.

Le syndicat des juridictions financières propose donc de :

–          transférer les compétences de la Cour de discipline financière et budgétaire à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes qui seront compétentes pour juger la responsabilité des gestionnaires de fonds publics soumis à leur contrôle ;

–          rendre les membres du gouvernement et les élus locaux responsables des manquements graves et répétés au droit public financier devant les juridictions financières, pour les décisions prises dans le cadre de leurs fonctions ;

–          simplifier le régime de responsabilité des comptables publics, en remplaçant régime actuel du débet ou de la somme non rémissible par une sanction financière unique, intelligible et proportionnée à la gravité du manquement tout en en supprimant le pouvoir de remise gracieuse du ministre en charge du budget.

1.3.      Doter les juridictions financières d’un pouvoir d’injonction

La formulation de recommandations par les juridictions financières en complément des observations est une pratique récente des juridictions financières et n’a été dotée d’une assise légale que très récemment, d’abord pour la Cour des comptes, puis pour les chambres régionales et territoriales des comptes. Ces observations et recommandations suscitent parfois de la déception chez le citoyen également contribuable, car elles peuvent donner l’impression que des constats justes et pertinents sont établis par les juridictions financières sans garantie quant à leur mise en œuvre effective.

Ces observations et recommandations sont de deux ordres distincts. Certaines concernent le défaut de bonne gestion des organismes publics. Les observations contiennent donc, implicitement ou explicitement, des recommandations pour améliorer la mise en œuvre des politiques publiques, les rendre plus efficaces pour l’usager et moins onéreuses pour le contribuable. Ces recommandations ne sauraient donner lieu à des prescriptions explicites, la décision d’opportunité sur les politiques menées relevant, sous un régime d’organisation démocratique des institutions, des élus responsables devant les citoyens et non du juge.

Il en va différemment des observations tendant à rappeler des obligations relevant du droit commun. C’est notamment le cas lorsque la durée du temps de travail n’est pas respectée ou que la rémunération d’agents publics ne respecte pas les limites posées par la loi et les règlements. Il n’y a pourtant guère de sens à recommander le respect de la loi, laquelle s’impose par définition. Le juge financier devrait en conséquence, disposer de la faculté de signifier aux gestionnaires publics de mettre fin à des irrégularités, lorsqu’elles sont graves et continues le plus souvent. En l’espèce, il ne saurait s’agir d’un pouvoir tendant à provoquer l’annulation d’actes administratifs, laquelle demeure la compétence exclusive du juge administratif, mais bien de signifier au gestionnaire public une obligation de réformer sans délai un acte illégal, en apparence. Sur le fondement de sa capacité à sanctionner des erreurs voire des fautes de gestion, le juge financier devrait disposer en conséquence, à l’instar des autorités administratives indépendantes, d’un pouvoir d’injonction sous astreinte.

Le syndicat des juridictions financières propose donc de :

  • doter les juridictions financières d’un pouvoir d’injonction sous astreinte en cas de manquement grave et continu aux lois et règlements relatifs à l’ordre public financier qu’elles sont chargées de préserver.

2.        Contribuer à l’efficacité de la gestion publique en renforçant le pouvoir de contrôle des juridictions financières

2.1.      Un élargissement sans précédent des missions des juridictions financières qui requiert des moyens supplémentaires pour ne pas s’effectuer au détriment de leurs missions traditionnelles de contrôle

L’extension des missions des juridictions financières traduit la nécessité, définie par le législateur en réponse aux aspirations des citoyens, de soumettre à un contrôle indépendant de toutes formes de pouvoirs, les activités ayant recours à des fonds publics ou sociaux.

Traditionnellement, le champ de contrôle des chambres régionales et territoriales des comptes se décline respectivement en procédures de jugement des comptes, de contrôle budgétaire et d’examen de la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements. Mais, sur le fondement des évolutions législatives ou par délégation de la Cour des comptes, le champ de contrôle des chambres régionales et territoriales des comptes s’exerce sur un périmètre plus large. Il s’étend à tous les organismes percevant des concours financiers des collectivités territoriales, aux établissements publics locaux d’enseignement (notamment les collèges et lycées), aux établissements publics de santé, aux établissements sociaux et médico-sociaux (établissements publics d’hébergement des personnes âgées dépendantes, établissements et service d’aide par le travail, instituts médico-éducatifs, etc.) et, depuis la loi 21 janvier 2016 de modernisation du système de santé, aux cliniques et établissements médico-sociaux privés.

Parallèlement à l’augmentation du nombre d’organismes soumis à leur contrôle, le législateur a récemment adjoint aux juridictions financières de nouvelles missions d’accompagnement des collectivités territoriales pour leur modernisation et leur réorganisation. Les évolutions législatives récentes ont modifié sensiblement la répartition des compétences entre niveaux de collectivités (bloc communal, département, région) mais aussi entre collectivités de même strate par l’effet de fusions régionales ou intercommunales.

Conscient des difficultés  que peuvent engendrer ces évolutions, le législateur a confié, par la loi MAPTAM[1], au président de la chambre régionale des comptes, ou son représentant, la présidence des commissions locales chargées d’évaluer les charges et ressources transférées entre collectivités, au risque de porter atteinte à l’indépendance de la juridiction dans l’exercice de ses missions administratives et juridictionnelles.

Par ailleurs, l’article 110 de la loi du 7 août 2015 prévoit l’expérimentation de la certification des comptes du secteur public local sous la conduite de la Cour des comptes, en liaison avec les chambres régionales des comptes, sur la base du volontariat des collectivités et de leurs groupements, et appelant la formulation d’un bilan au terme de huit ans d’application. Vingt-cinq collectivités (une à trois par région) se sont portées volontaires et ont conclu chacune une convention avec la Cour de comptes.

La mise en œuvre de la certification des comptes des plus grandes collectivités territoriales pourrait faire intervenir à terme les juridictions financières selon des modalités différenciées, du mode le plus étendu (réalisation de la certification, définition des règles de certification) au moins participatif (synthèse annuelle sur les certifications faites par les commissaires aux comptes, examen de la certification dans le cadre des contrôles des comptes et de la gestion des entités). Cette compétence, qui s’ajouterait à celles déjà nombreuses qui viennent d’être mentionnées, est un facteur d’alourdissement du programme d’activités des juridictions au point de contraindre plus fortement leur capacité à arrêter leur programme annuel de contrôle au regard des ressources humaines disponibles.

Alors que les chambres régionales des comptes sont en première ligne en matière d’accompagnement de l’expérimentation de la certification sur le terrain, leurs prérogatives nouvelles risquent de prendre le pas sur la réalisation de leurs missions historiques, faute de moyens en rapport à ces missions spécifiques plus récentes.

2.2.      Des modalités de contrôle à faire évoluer, en ouvrant la saisine des juridictions aux citoyens et en les adaptant à la redéfinition des compétences territoriales et à la régionalisation de l’action publique

Les chambres régionales et territoriales des comptes procèdent généralement à un contrôle dit « organique » couvrant l’ensemble des moyens déployés par les collectivités ou organismes de sa compétence. Les textes viennent appuyer cette manière de procéder en qualifiant l’ordonnateur (le maire ou le président de la collectivité) en tant qu’unique responsable de la gestion de la collectivité et personne habilitée à faire valoir les droits attachés au principe du contradictoire avec la chambre. Ainsi, le contrôle de l’organisme s’effectue indépendamment de sa taille, de ses compétences, de l’organisation de ses services, et même de la succession dans le temps des ordonnateurs élus. A cet égard, le contrôle organique s’inscrit dans la vocation originelle des chambres dont la finalité demeure celle de contrôler la régularité et le bon emploi des deniers publics.

Néanmoins, ce contrôle organique, codifié par les textes et décliné dans les pratiques professionnelles, présente un ensemble d’inconvénients. En effet, sauf à décider de multiplier des actes de procédure au prix d’une charge administrative critiquable, sa réalisation ne permet pas, en l’état des textes, d’engager le  contrôle, par une procédure unique et adaptée, à la fois pour un établissement public local et sa collectivité « tutelle » ou de rattachement, un EPCI et sa commune centre, une ville et une association ou un établissement culturel qu’elle subventionne, ou encore les établissements membres d’un même groupement hospitalier de territoire. Actuellement des procédures jumelles doivent être menées conjointement. Elles aboutissent à la production de rapports distincts réalisés dans le respect des procédures organisant l’instruction, le délibéré et la contradiction.

La poursuite du processus de décentralisation impose une réflexion sur les voies et moyens du contrôle organique traditionnel. Si un ordonnateur ou un préfet peuvent saisir la chambre afin de proposer qu’elle inscrive à son programme le contrôle d’un organisme relevant de ses compétences, cette possibilité n’est pas offerte, en l’état, à d’autres membres de l’assemblée délibérante ou selon le cas, du conseil d’administration, à des dirigeants des structures partenaires ou satellites, ou de manière plus extensive, aux citoyens y ayant intérêt. Or, la publication des rapports des chambres participe de l’information publique en tant que moyen puissant pour faire progresser la transparence en matière de gestion publique et aux fins d’amélioration de l’efficacité de la dépense publique. Les règles de la saisine pourraient ainsi être étendues afin de permettre à tout citoyen y ayant intérêt, de demander l’inscription au programme annuel d’activités de la chambre, le contrôle d’un organisme, la chambre se réservant la capacité d’examiner la recevabilité de la saisine au regard de critères préétablis.

En matière de politiques publiques mises en œuvre au niveau régional ou par les métropoles nouvellement créées (comme les transports, les équipements sportifs, le développement urbain, la protection de la biodiversité), interviennent non seulement la collectivité en titre ou chef de file, mais également d’autres financeurs publics (État, agences nationales, autres niveaux de collectivité), des services régulateurs (autorités administratives indépendantes, services déconcentrés de l’État), des parties prenantes diverses (opérateurs industriels soumis à tarifs réglementés, délégataires de service public).

Actuellement, les juridictions financières ne disposent pas des outils juridiques les autorisant à contrôler efficacement la mise en œuvre de politiques publiques à un niveau infranational, par des collectivités de plus en plus importantes au regard des critères courants. Les chambres régionales et territoriales des comptes participent à des enquêtes nationales conjointement avec la Cour des comptes mais une chambre des comptes dans le contexte de son ressort n’a pas, en l’état, capacité à publier des constats résultant de ses investigations sur la mise en œuvre d’une politique publique associant nombre d’acteurs institutionnels, au niveau régional, interdépartemental ou métropolitain.

Une telle démarche de contrôle supposerait de modifier les textes actuellement en vigueur, non pas pour supprimer le contrôle organique standard, mais pour compléter le dispositif existant d’un texte ouvrant la voie à un contrôle simultané d’une multiplicité d’acteurs respectivement engagés dans la mise en œuvre de certaines politiques publiques locales, en s’attachant aux points suivants :

  • La limitation du contrôle au seul périmètre de la collectivité ralentit la collecte des informations et empêche de traiter tous les aspects d’une politique publique dans laquelle, par exemple, la région n’apparaitrait qu’en qualité de chef de file. Par ailleurs, on ne saurait ignorer le fait que les textes imposent en fin de procédure une phase de contradiction avec toutes les entités nominativement voire implicitement mises en cause par les observations provisoires. Intégrer avec le souci de l’économie des moyens, dès le lancement de l’instruction, toutes les parties susceptibles d’être concernées serait une façon plus efficace d’administrer la procédure.
  • Si la finalité du contrôle devait évoluer vers l’examen de la mise en œuvre d’une politique publique territorialisée, la production attendue de la chambre régionale des comptes changerait de nature pour se rapprocher d’un rapport thématique et non une collection de rapports portant chacun sur l’examen de la gestion d’une seule entité.

 

Le syndicat des juridictions financières propose donc   :

–          d’instituer la publication de rapports annuels et thématiques par les CRTC ;

–          d’instaurer une procédure permettant, dès le lancement de l’instruction, d’entendre l’ensemble des acteurs parties prenantes d’une politique publique contrôlée, y compris les services de l’État ;

–          de créer les conditions permettant un contrôle unique d’un organisme et des structures qui lui sont liées à des degrés divers, tels qu’une intercommunalité et ses communes membres ;

–          de permettre la saisine de la chambre par tout citoyen y ayant intérêt, par des membres de l’assemblée délibérante ou, le cas échéant, du conseil d’administration d’entités partenaires d’un organisme en vue d’une demande d’inscription du contrôle de cette structure au programme annuel de la chambre.

2.3.      Le développement à terme de l’évaluation des politiques publiques locales

Depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, la Constitution dispose, en son article 47-2 que « [La Cour des comptes] assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques ».

L’évaluation des politiques publiques nationales par la Cour des comptes commence à se déployer mais sa déclinaison aux politiques publiques locales par les chambres régionales des comptes demeure encore embryonnaire. Or, la mise en œuvre de nombreuses politiques publiques nationales telles que le transport, le développement économique, les équipements culturels et sportifs, l’action sociale, relève à la fois de l’État et des collectivités locales, et sont spécifiques à chaque territoire en raison de leur grande diversité.

Si l’évaluation au niveau national des politiques publiques est indispensable pour donner une vision d’ensemble aux institutions de ce niveau, tels le Gouvernement et le Parlement voire à l’adresse des administrations centrales a contrario, l’évaluation au niveau local des politiques publiques devrait nécessairement prendre en compte, pour être pertinente, la spécificité et la diversité, de leur conception et de leur mise en œuvre en fonction des territoires et de leurs particularités. Une telle approche a vocation à donner une vision régionale aux acteurs de niveau local, citoyens, élus locaux, administrations locales (État, collectivités, hôpitaux), établissements publics et médias locaux, dès lors qu’une majorité de politiques publiques sont désormais territorialisées.

La légitimité des chambres régionales des comptes à évaluer les politiques publiques locales se fonde sur les considérations suivantes :

  • bien que juridictions respectivement indépendantes, les chambres régionales et territoriales des comptes forment avec la Cour des comptes un ensemble juridictionnel homogène soumis aux mêmes normes professionnelles ;
  • les chambres régionales et territoriales des comptes participent déjà, avec la Cour des comptes, à certaines évaluations de politiques publiques (ex : logement social) ;
  • ces juridictions sont un lieu d’expertise et de connaissance des collectivités territoriales, de leurs établissements, du contexte et des acteurs régionaux ;
  • leur ressort territorial, par l’effet des lois du 13 décembre 2011 et du 16 janvier 2015, correspond à celui de chacune des treize nouvelles régions, soit des territoires parfois plus étendus que certains États européens.

 

Le syndicat des juridictions financières propose donc :

–          d’inscrire explicitement dans un texte la mission d’évaluation des politiques publiques locales parmi les compétences des chambres régionales et territoriales des comptes.

3.        Garantir l’indépendance des magistrats financiers

3.1.      Une condition fondamentale d’exercice des missions des juridictions financières

Au sein de l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI) cohabitent principalement deux modèles d’institutions supérieures de contrôle (ISC) : un modèle non juridictionnel, souvent rattaché au Parlement, en vigueur dans les pays anglo-saxons, et un modèle juridictionnel, indépendant des pouvoirs exécutif et législatif, dont la Cour des comptes française, créée en 1807, est emblématique. Dans les ISC juridictionnelles, des garanties légales d’indépendance et d’inamovibilité couvrent les membres qui assurent simultanément des fonctions juridictionnelles et d’audit. Ces ISC sont autonomes dans la détermination de leur programme de travail et la gestion de leurs moyens.

Dans ce modèle juridictionnel, les modes d’organisation varient d’un pays à l’autre. La collégialité est la règle, mais le statut individuel des personnels diffère. En Allemagne, par exemple, les membres des juridictions financières au niveau fédéral comme dans les Länder ne sont pas des magistrats, mais des fonctionnaires de carrière ou des contractuels. La Constitution leur assure cependant la même protection juridique qu’aux juges des juridictions suprêmes fédérales : ils sont nommés à vie et leur indépendance est garantie.

En France, comme dans l’ordre judiciaire, les membres des juridictions financières sont des magistrats, nommés par décret du président de la République et inamovibles. Comme pour l’ordre judiciaire, les instances chargées de veiller au respect des garanties apportées par le statut de magistrat sont :

  • les Conseils supérieurs de la Cour et des chambres régionales des comptes ;
  • la mission d’inspection.

Ces instances peuvent être encore améliorées dans leur fonctionnement, et se rapprocher de ce qui existe dans l’ordre judiciaire.

Le collège de déontologie, dont le rôle est d’éviter tout conflit d’intérêt et qui comprend deux magistrats, pourrait aussi, sur le modèle d’autres collèges de déontologie en activité, voir sa composition évoluer (de cinq membres dont seulement deux magistrats, à neuf magistrats dont un président nommé par le Premier président, deux magistrats de l’ordre administratif ou judiciaire, trois personnalités qualifiées, trois magistrats élus). Son rapport annuel pourrait être communiqué au garde des Sceaux. Parmi les indicateurs mentionnés dans ce rapport pourrait figurer le nombre et les motifs de déports de magistrats dans le cadre d’instruction ou de délibérés.

Le syndicat des juridictions financières propose :

–          de modifier la composition du collège de déontologie des juridictions financières.

3.2.      Compte tenu de la multiplication des missions, les moyens des juridictions financières doivent être adaptés

Comme cela a été rappelé supra, les juridictions financières, et les chambres régionales et territoriales des comptes en particulier, font face à un accroissement de leurs missions. Le renforcement de la place et des missions des juridictions financières ne doit cependant en aucun cas avoir pour conséquence ni une forme de renoncement quant à l’exercice de certaines compétences de base voulues par le législateur ni des restrictions à l’endroit des organismes traditionnellement contrôlés. En effet, les masses financières mises en œuvre par certains organismes parmi lesquels les collectivités territoriales les plus grandes, justifient un contrôle de gestion régulier et un appui renforcé lorsqu’il s’agit de collectivités reconnues volontaires à l’expérimentation de la certification. Par ailleurs, le rôle des chambres régionales des comptes, notamment dans le cadre du contrôle budgétaire portant sur des organismes dont les ressources financières sont sensiblement plus faibles, témoigne de leur utilité pour la prévention de certains risques juridiques et budgétaires.

 

En 2016, les juridictions financières comprenaient 1 729 magistrats, vérificateurs et personnels administratifs, les personnels administratifs n’étant pas en appui direct au contrôle (comme les agents des greffes) ne représentant qu’un peu moins de 20 % de l’effectif global. La gestion mise en œuvre au cours des années 2010 a permis d’augmenter le nombre d’agents affectés à des missions de contrôle de près de 4 % alors que les effectifs globaux sont restés quasi stables (- 1,2 % depuis 2010). Les chambres régionales des comptes regroupaient en 2016 près de 59 % des effectifs des juridictions financières (et plus de 63 % des personnels de contrôle), soit 1 017 agents dont 346 magistrats rapporteurs, appuyés d’un nombre équivalent de vérificateurs. Cour et CRTC totalisaient 1 729 agents dont 1 384 personnels de contrôle (565 magistrats) et d’appui au contrôle (819 experts et vérificateurs).

 

À titre de comparaison, en Italie, la Cour, les cinq chambres déconcentrées et les trente et un bureaux qui composent l’institution supérieure de contrôle, totalisent 3 400 fonctionnaires, dont 900 vérificateurs. L’Allemagne mobilise à ces mêmes fins, 120 bureaux de contrôles fédéraux employant plus de 2000 vérificateurs.

 

Il est donc nécessaire, tant pour assurer le niveau de production actuel que pour répondre aux nouvelles missions qui leur sont confiées, que les moyens notamment humains des juridictions financières soient renforcés.

 

3.3.      Des garanties d’indépendance à renforcer

Trois chantiers permettraient de renforcer les garanties d’indépendance des magistrats financiers : une réforme du Conseil supérieur des chambres régionales et territoriales des comptes, une évolution de la mission d’inspection, et une amélioration de la gestion des ressources humaines.

  • Une réforme du conseil supérieur des chambres régionales et territoriales des comptes

Le code des juridictions financières, qui règle la composition et le fonctionnement des Conseils supérieurs des chambres régionales et territoriales des comptes, organise une véritable tutelle de l’administration sur le corps des magistrats financiers. Elle n’est ni conforme aux recommandations du Conseil de l’Europe, selon lequel au moins la moitié des membres de ces conseils devraient être des magistrats choisis par leurs pairs, ni même adaptée aux compétences élargies aujourd’hui attribuées aux comités techniques et instances paritaires. En prenant exemple sur le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature, le SJFu propose pour les conseils supérieurs des juridictions financières :

  • de revoir leur composition en portant à neuf le nombre de sièges de magistrats de chambre et en organisant mieux la parité entre les représentants des magistrats et ceux de l’administration et les personnalités qualifiées ;
  • de renforcer le rôle décisionnel et consultatif de ces instances (élargissement du champ des avis conformes, avis sur les sanctions disciplinaires de magistrats, exercice des compétences du comité technique) ;
  • d’améliorer encore la transparence sur les processus de nominations et de promotions dont il est saisi (critères objectifs, audition des candidats, vote à bulletins secrets sur les candidatures) ;
  • de prévoir la possibilité d’une réunion conjointe du Conseil supérieur de la Cour et de celui des CRTC, en cas de projet de réforme des juridictions financières.

 

  • Une évolution de la mission d’inspection

La Cour des comptes est dotée d’une mission permanente d’audit, de contrôle et d’inspection. Celle-ci est chargée d’assurer le contrôle des services, l’audit des chambres et formations délibérantes de la Cour et toute mission d’inspection que lui confie le Premier président. Elle comprend également une mission permanente d’inspection des chambres régionales des comptes, rôle confié par le législateur à la Cour des comptes en 1988, cinq ans après la création des CRTC.

Afin de tenir compte de la réalité des travaux des juridictions financières (qui ménage une part de plus en plus importante de missions communes entre la Cour et les CRC), le SJFu propose de créer, sur le modèle des inspections générales des ministères (par exemple celle du ministère de la Justice, créée en 2017), une mission d’inspection unique avec compétence sur l’ensemble des juridictions financières, et de la rattacher directement au Premier président.

Le chef de la mission d’inspection présenterait chaque année au Premier président puis devant les conseils supérieurs des juridictions financières un rapport sur l’ensemble de ses activités et sur l’état des juridictions, directions, et services soumis à son contrôle tel qu’il résulte des informations recueillies et des constatations effectuées au cours des missions réalisées.

Pour assurer l’impartialité des recommandations et garantir l’indépendance des magistrats, les membres de la mission d’inspection ou les inspecteurs placés sous ses ordres ne devraient disposer d’aucun pouvoir hiérarchique sur les responsables des juridictions, directions et services qu’ils contrôlent, ni intervenir dans les processus de sélection ou de nomination des personnels.

  • Une amélioration de la gestion des ressources humaines

L’indépendance doit être également assurée par une gestion plus professionnelle et transparente des règles de recrutement. Les compétences et le niveau de recrutement attendus devraient être plus clairement définis et les candidatures soumises à l’avis des Conseils supérieurs.

 

Le syndicat des juridictions financières propose donc de :

–          modifier la composition et le fonctionnement du Conseil supérieur des CRTC ;

 

–          créer une inspection générale pour l’ensemble des juridictions financières, indépendante du Premier président et n’intervenant pas dans la gestion des juridictions.

 

Liste des propositions

  • Pour un meilleur contrôle de la probité et de la régularité de l’action publique
  1. transférer les compétences actuelles de la CDBF à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes qui seront respectivement compétentes pour juger la responsabilité des gestionnaires de fonds publics soumis à leur contrôle ;
  2. appeler les membres du gouvernement et les élus locaux à répondre de leurs manquements graves et parfois continus au droit public financier devant les juridictions financières, pour les décisions prises dans le cadre de leurs fonctions ;
  3. simplifier le régime de responsabilité des comptables publics, en remplaçant le régime actuel du débet et de la somme non rémissible par une sanction pécuniaire intelligible et proportionnée à la gravité du manquement tout en mettant fin au régime de remise gracieuse du ministre en charge  du budget  ;
  4. doter les juridictions financières d’un pouvoir d’injonction sous astreinte en cas de manquement grave et continu aux lois et règlements relatifs à l’ordre public financier qu’elles sont chargées de préserver ;

 

  • Pour une plus grande efficacité du contrôle des politiques publiques

 

  1. permettre la saisine de la chambre par tout membre d’une assemblée délibérante, d’un conseil d’administration ou d’entités partenaires d’un organisme, voire par tout citoyen y ayant intérêt, en vue de solliciter l’inscription du contrôle d’une structure donnée au programme de cette juridiction ;
  2. permettre la publication de rapports annuels et thématiques par les chambres régionales et territoriales des comptes ;
  3. instaurer une procédure autorisant, dès le début de l’instruction, à entendre et examiner l’ensemble des acteurs parties prenantes d’une politique publique contrôlée, y compris les services de l’État ;
  4. créer les conditions permettant l’ouverture d’une procédure unifiée pour le contrôle simultané d’un organisme et des structures liées, telle qu’une intercommunalité et de ses communes membres ou une société d’économie mixte et ses filiales ;
  5. inscrire dans le code des juridictions financières, la mission d’évaluation des politiques publiques mises en œuvre au niveau local parmi les compétences des chambres régionales et territoriales des comptes ;

 

  • Pour une extension des garanties d’indépendance conférées aux magistrats financiers

 

  1. modifier la composition du collège de déontologie des juridictions financières ;
  2. modifier la composition et le fonctionnement du Conseil supérieur des CRTC ;
  3. créer une inspection générale pour l’ensemble des juridictions financières, indépendante du Premier président et n’intervenant pas dans la gestion des juridictions.

[1] Loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

L’activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives progresse en 2016

Le 20 juin dernier, le Conseil d’Etat a publié son rapport public 2017 (1), rendant compte de l’activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives au cours de l’année 2016 :

1. L’activité juridictionnelle

Les tribunaux administratifs (TA), les cours administratives d’appel (CAA) et le Conseil d’Etat (CE) ont jugé 232 077 requêtes en 2016, soit 1,4% de plus qu’en 2015. Le délai prévisible moyen de jugement demeure stable pour les TA (10 mois et 9 jours) et le CE (6 mois et 25 jours). Il augmente légèrement pour les CAA (+ 11 jours pour s’élever à 11 mois et 6 jours). L’activité des TA est marquée par sept principaux contentieux, représentant 84% des entrées, comprenant le contentieux des étrangers (30%), le contentieux fiscal (12%), les contentieux sociaux (16%) et le contentieux de la fonction publique (11%). L’augmentation de 17% du contentieux du droit des personnes et libertés publiques inclut le contentieux de l’état d’urgence : 609 requêtes en 2016, contre 150 en 2015. S’agissant des CAA, l’activité est marquée par le contentieux des étrangers (45%), le contentieux de la fonction publique (11%), en forte augmentation depuis 2015, et le contentieux fiscal (15%).

Pour le CE, l’augmentation de 10 % du nombre de requêtes enregistrées à la section du contentieux en 2016 peut s’expliquer par une forte augmentation des contentieux de séries, de 240 à 1 000 affaires en 2016 (fonction publique, profession de notaires) et par celle des pourvois en cassation à l’encontre des décisions des juridictions administratives spécialisées (+27%), essentiellement de la Cour nationale du droit d’asile. L’augmentation de l’activité du juge des référés de 19% est due principalement aux contentieux liés à l’état d’urgence.

Au titre de son activité juridictionnelle, le CE présente une sélection de décisions rendues en 2016 ayant concouru à la simplification du droit. Sont ainsi mentionnées les décisions du 9 mars Ministre des finances et des comptes publics(2) sur le contrôle des comptables publics et Caisse régionale de crédit agricole de Normandie(3) sur la règlementation de l’épargne réglementée. Enfin, le CE dresse le bilan des missions ayant concouru à l’activité juridictionnelle : le bureau d’aide juridictionnelle a reçu 3 908 demandes en 2016, le nombre de saisines pour exécution des décisions a augmenté de 44% en 2016.

2. L’activité consultative

Particulièrement élevée en 2016, l’activité des sections administratives a atteint un pic inégalé : 1 371 projets ou propositions de texte ont été examinés – 111 projets de loi, 3 propositions de loi (PPL), 87 projets d’ordonnance et 911 projets de décret -, en augmentation de près de 10% par rapport à 2015, année déjà historiquement élevée. Malgré cette activité significative, 89% des avis ont été rendus dans un délai inférieur à 2 mois. Sur l’ensemble des avis rendus, ont été publiés trois avis sur des PPL et 19 autres sur des textes pris à l’initiative du Gouvernement(4), dont celui sur le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (loi n°2016-1691(5)).

Le rapport présente une sélection des affaires marquantes de l’année, dont l’examen des projets de loi relatifs à la sécurité de la Nation et à la lutte contre le terrorisme : le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale, devenu la loi n°2016-731(6) ; le projet de loi relative à la sécurité publique, devenu la loi n° 2017-258(7). Il revient en outre sur les questions juridiques communes auxquelles sont confrontées l’ensemble des sections lorsqu’elles examinent un projet de texte : qualité des études d’impact, contrôle des habilitations à légiférer par ordonnance, vérification des consultations obligatoires.

3. Etudes, débats, partenariat et coopération européenne

Le Conseil d’Etat dresse enfin un bilan de son activité d’études, avec notamment la publication de l’étude annuelle 2016 relative à la simplification et à la qualité du droit(8), la préparation de l’étude 2017 sur le thème de la puissance publique et des plateformes numériques, et le suivi des recommandations formulées lors de ses précédentes études.

Pour en savoir davantage: 
(1) Rapport public 2017 du Conseil d’Etat : l’activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives en 2016

(2) CE, 12 octobre 2016, Département de l’Isère, n° 391411

(3) CE, 9 mars 2016, Caisse régionale de crédit agricole mutuel de Normandie, n° 375818

(4) Consilia Web : consulter les avis rendus par les formations consultatives du Conseil d’Etat

(5) Avis du Conseil d’Etat sur la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique

(6) Avis du Conseil d’Etat sur la loi n°2016- 731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale

(7) Avis du Conseil d’Etat sur la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique

(8) Étude annuelle 2016 du Conseil d’Etat – Simplification et qualité du droit

 

Table ronde au Sénat sur la ratification de l’ordonnance du 13 octobre 2016

Mme Catherine Di Folco. Sénateur du Rhône (Auvergne-Rhône-Alpes). Membre de la commission des lois constitutionnelles, de législation,du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale

Mme Catherine Di Folco, membre de la commission des lois constitutionnelles, de législation,du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale au Sénat a organisé le 20 juin une table ronde associant des représentants de l’association des magistrats de la Cour des comptes et du Syndicat des juridictions financières unifié. Notre délégation, emmenée par Vincent Sivré, était composée d’Alain Stephan, Yves Roquelet et Nicolas Billebaud, membres du Conseil supérieur. La table ronde a porté sur la ratification de l’ordonnance du 13 octobre 2016, puis s’est élargi à d’autres thèmes, comme la prévention des conflits d’intérêt.

Lors du conseil des ministres du mercredi 4 janvier, le précédent premier ministre avait présenté un projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières.

L’ordonnance qu’il s’agit de ratifier, prise sur le fondement du II de l’article 86 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, modernise, en premier lieu, les dispositions relatives aux missions et à l’organisation des juridictions financières, ainsi que les procédures applicables. Elle simplifie le code des juridictions financières en proposant une architecture plus claire, en y repositionnant les dispositions pertinentes et en abrogeant celles devenues inutiles.

En deuxième lieu, l’ordonnance modifie le statut des membres des juridictions financières. Elle précise le champ d’application des normes professionnelles fixées par le Premier président auxquelles sont tenus de se conformer les magistrats, les conseillers maîtres et référendaires en service extraordinaire, les conseillers experts à la Cour des comptes, ainsi que les rapporteurs extérieurs de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes.

Enfin, l’ordonnance apporte des clarifications relatives aux règles d’organisation et de procédure applicables à la Cour de discipline budgétaire et financière, qui dataient pour la plupart de 1948, afin de tenir compte des règles de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, de l’adaptation des pratiques et d’évolutions jurisprudentielles établies.

Lors de la table ronde, les représentants des deux organisations ont réaffirmé de concert que l’examen par le parlement de la loi de ratification de l’ ordonnance ne devait pas être l’occasion de tenter de l’enrichir, au détriment de la sécurité juridique du code des juridictions financières. En effet, un éventuel enrichissement conduirait à allonger le délai au cours duquel la loi ne serait pas encore ratifiée.

Les discussions qui suivirent ont permis aux représentants du SJFu de rappeler que le code des juridictions financières, en dépit des ajustement récents, pouvait encore être amélioré à l’occasion d’un nouveau vecteur législatif, afin de préciser certaines définitions et de les mettre en cohérence avec les travaux récents du CNOCP (concept d’entité) et d’Eurostat (concept d’administration publique).

Vos représentants ont également exprimé le souhait de notre organisation syndicale de reprendre du projet de Philippe Seguin visant à organiser la responsabilité financière de tous les ordonnateurs locaux, mais aussi, dans un soucis de cohérence, de tous les ordonnateurs nationaux, y compris les ministres. Ils ont indiqué que les propositions du syndicat sont regroupées au sein d’un livre blanc, dont le contenu, stabilisé le jour même lors de notre Conseil national, sera prochainement soumis au vote des adhérents.

Quelles mesures adopter pour mettre fin à la situation de déficit excessif?

La France connaît des déséquilibres macroéconomiques excessifs. Son économie se caractérise par un faible niveau de compétitivité et une dette publique élevée, voire en augmentation, dans un contexte de faible croissance de la productivité. Le risque de retombées négatives sur l’économie française est particulièrement important.

Les administrations publiques (administrations centrales, de sécurité sociale et locales) sont donc directement concernées par le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance. Dans son programme de stabilité de 2017, le précédent Gouvernement prévoyait de corriger le déficit excessif en 2017, conformément à la recommandation du Conseil de l’Union européenne [le Conseil] du 10 mars 2015, avec un déficit nominal de 2,8 % du PIB. Le déficit nominal devrait ensuite continuer de diminuer pour atteindre 1,3 % du PIB en 2020. L’objectif budgétaire à moyen terme – un déficit structurel de 0,4 % du PIB – devrait être atteint d’ici à 2019.

Cependant, le solde structurel, tel que recalculé par la Commission européenne [la Commission], devrait atteindre -1,2 % du PIB en 2020, et l’objectif à moyen terme ne devrait pas être atteint d’ici là. Selon le programme de stabilité, le ratio de la dette publique au PIB devrait passer de 95,9 % du PIB en 2018 à 93,1 % du PIB en 2020. Le scénario macroéconomique sur lequel reposent ces projections budgétaires est plausible. Cependant, les mesures présentées par la France à la Commission pour garantir le respect des objectifs fixés en matière de déficit à partir de 2018 ne sont pas, selon cette dernière, suffisamment détaillées.

Le 10 mars 2015, le Conseil avait recommandé à la France de mettre fin à la situation de déficit excessif en 2017 au plus tard et d’atteindre un déficit public de 2,8 % du PIB, correspondant à une amélioration du solde structurel de 0,9 % du PIB, en 2017. Selon les prévisions du printemps 2017 de la Commission, le déficit nominal devrait atteindre 3,0 % du PIB en 2017, ce qui dépasse l’objectif recommandé par le Conseil. Pour 2018, dans l’hypothèse de politiques inchangées, le déficit nominal devrait atteindre 3,2 % du PIB et donc dépasser la valeur de référence du traité, ce qui suggère des risques entourant la correction durable du déficit excessif. En outre, l’effort budgétaire recommandé ne devrait pas être fourni sur la période couverte par la procédure de déficit excessif, la stratégie d’assainissement budgétaire de la France reposant principalement sur l’amélioration de la conjoncture et la persistance de taux d’intérêt bas, lesquelles sont hors du contrôle du Gouvernement.

Pour 2018, si la France devait finalement parvenir à une correction durable et en temps voulu de son déficit, elle serait alors soumise au volet préventif du pacte de stabilité et de croissance et aux dispositions transitoires en matière de dette. Étant donné sa situation budgétaire et notamment le niveau de sa dette, la France devrait poursuivre l’ajustement en direction de son objectif budgétaire à moyen terme, soit un déficit structurel de 0,4 % du PIB. Selon la matrice d’ajustement prévue dans le pacte de stabilité et de croissance, cet ajustement correspond à l’exigence d’un taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes[1] ne dépassant pas 1,2 % en 2018. Cela correspondrait à un ajustement structurel annuel de 0,6 % du PIB. Dans l’hypothèse de politiques inchangées, il existe un risque d’écart significatif par rapport à cette exigence en 2018. Il existe également un risque que la France ne respecte pas les dispositions transitoires en matière de dette en 2018, une détérioration du solde structurel de 0,5 % du PIB étant prévue, au lieu de l’ajustement structurel linéaire minimal de 0,4 % du PIB.

Dès lors, la France doit dès 2018, à la lumière des conditions conjoncturelles, adopter des mesures supplémentaires pour assurer le respect des dispositions du pacte de stabilité.  Le projet de plan budgétaire de la France pour 2018, c’est à dire, concrètement, le projet de loi de finance, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) inscrit dans la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) et l’objectif d’évolution de la dépense publique locale (ODELEL)[3] devront dûment tenir compte de l’objectif consistant à parvenir à une orientation budgétaire qui contribue aussi bien à conforter la reprise actuelle qu’à garantir la viabilité des finances publiques du pays.

Dans cette perspective, le Conseil a récemment invité le nouveau Gouvernement à infléchir la politique de la France dans les directions suivantes:

Renforcer l’impact des revues de dépenses

Le niveau des dépenses publiques en France est l’un des plus élevés de l’Union européenne [UE]. Le ratio des dépenses au PIB devrait atteindre 56,2 % en 2017, soit 9,7 points de pourcentage de plus que pour l’UE. La France a suivi une stratégie d’assainissement axée sur les dépenses qui a principalement reposé sur la baisse des taux d’intérêt et sur des coupes dans les investissements publics. Il est, selon la Commission, peu probable que l’environnement de taux bas perdure à moyen terme, tandis que les coupes dans les investissements productifs pourraient nuire au potentiel économique futur. En revanche, les revues de dépenses ont mis en évidence un certain nombre de gains d’efficience possibles qui n’ont pas été mis en œuvre. Les revues de dépenses ont permis de trouver une faible partie (moins de 2 %) des réductions de dépenses d’un montant total de 50 milliards d’EUR prévues sur la période 2015-2017. Cependant, une partie seulement de ces économies possibles se sont traduites par des mesures concrètes dans le budget 2016, tandis que les mesures de la loi de finances de 2017 ont reposé sur les possibilités d’économies déjà repérées lors de l’exercice de revue de dépenses de 2015. Les économies découlant des revues de dépenses pourraient être nettement augmentées si les domaines de dépenses examinés étaient élargis et si une stratégie pluriannuelle était mise en œuvre afin que les possibilités d’économies identifiées se traduisent par des mesures budgétaires concrètes.

Simplifier les dispositifs  de réduction du coût de la main-d’œuvre en les transformant en réductions permanentes des cotisations sociales

Un niveau élevé de charges sociales et de taxes pesant sur les sociétés peut décourager l’investissement privé et brider la croissance des entreprises et l’embauche de nouveaux salariés. Des mesures destinées à réduire le coût de la main d’œuvre ont continué à être mises en œuvre, avec le lancement, en avril 2016, de la deuxième phase de baisse des cotisations patronales prévue dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité. En outre, l’ancien gouvernement avait augmenté le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), qui passe de 6 % à 7 % en 2017. Ces mesures de réduction de la pression fiscale sur le travail ont amélioré la compétitivité de la France depuis 2013, mais les pertes précédemment accumulées n’ont pas encore été récupérées. Pour le salaire moyen, la France affichait en 2015 les cotisations sociales patronales les plus élevées de l’UE en pourcentage du coût total de la main-d’œuvre payé par l’entreprise, bien que leur niveau soit en baisse. Les évaluations récentes de ces mesures ont montré leur effet positif sur l’emploi et sur les marges bénéficiaires des entreprises, mais de nouvelles évaluations sont nécessaires afin d’estimer pleinement leur impact sur les salaires, l’investissement, l’emploi et les marges des entreprises. De récentes évaluations suggèrent également que le regroupement de tous les dispositifs de réduction du coût de la main-d’œuvre et leur transformation en réductions permanentes des cotisations sociales permettraient d’optimiser leurs effets sur l’emploi et l’investissement.

Augmenter l’impôt sur la consommation, simplifier les impôts sur les revenus

À 38,4 % en 2016, le taux moyen d’impôt effectif sur les sociétés était le plus élevé de l’UE, d’autres taxes sur la production étant également particulièrement élevées. Pour infléchir cette tendance, le précédent Gouvernement avait annoncé des mesures visant à ramener le taux normal de l’impôt sur les sociétés à 28 % en 2020. Parallèlement, la charge fiscale continue de moins peser sur la consommation que dans les autres États membres de l’UE. En 2014, la France occupait le 27e rang de l’UE pour les recettes provenant des impôts sur la consommation en pourcentage des recettes fiscales totales. Le système de TVA se caractérise par un taux normal de niveau moyen et des taux réduits faibles appliqués à une large assiette. La complexité du système fiscal fait entrave au bon fonctionnement de l’environnement des entreprises. La France a une pression fiscale élevée qui coexiste avec de nombreux allégements fiscaux, des taux réduits et un grand nombre de régimes fiscaux, ce qui entraîne des incertitudes et des coûts de mise en conformité accrus. Les dépenses fiscales totales sont importantes en France, à plus de 3 % du PIB. Le coût administratif, pour le fisc, de la collecte des impôts est également élevé et se situe au-dessus de la moyenne de l’UE.

Faire coïncider les possibilités de formation avec les besoins économiques et les perspectives d’emploi

En 2016, le taux de chômage a reculé à 10,1 %. Il est plus élevé chez les jeunes, les travailleurs peu qualifiés et les personnes qui ne sont pas nées dans l’UE. Les réformes de la gouvernance qui sont en cours sont essentielles pour faire coïncider les possibilités de formation avec les besoins économiques et les perspectives d’emploi. Parallèlement, les demandeurs d’emploi, les travailleurs peu qualifiés et les salariés de PME rencontrent des difficultés persistantes à accéder à des formations.

Réduire les inégalités d’accès à la formation initiale et continue

Pour faire en sorte qu’ils puissent participer à des formations et que les formations proposées soient pertinentes, un renforcement des mesures existantes et un rééquilibrage des ressources pourraient être nécessaires. Entrer sur le marché du travail reste difficile pour les jeunes, en particulier pour les moins qualifiés. Dans ce contexte, les mesures prises en faveur de l’apprentissage ont jusqu’à présent donné des résultats positifs. Mais l’offre d’enseignement et de formation professionnels initiaux qui est proposée, en particulier dans certains secteurs tertiaires et lorsque cet enseignement se déroule en milieu scolaire, n’est pas suffisamment liée aux possibilités d’emploi. En outre, les élèves issus de milieux défavorisés sont plus souvent dirigés vers l’enseignement professionnel initial, où se concentre la grande majorité des décrochages scolaires, ce qui contribue aux fortes inégalités dans le domaine de l’éducation. L’impact du statut socio-économique sur les performances des étudiants est le plus élevé des pays de l’OCDE.

Augmenter le taux d’emploi en réduisant les discriminations à l’embauche

En 2016, seules 54,5 % des personnes nées en dehors de l’UE et en âge de travailler avaient un emploi. Le taux d’emploi des femmes (45,4 %) était l’un des plus faibles de l’UE. L’écart entre le taux d’emploi des personnes nées en dehors de l’UE et celui des personnes nées en France s’est creusé à 17,5 points de pourcentage en 2016 (23,7 points de pourcentage pour les femmes). La mauvaise performance des personnes nées en dehors de l’UE tire le taux d’emploi global vers le bas et représente une sous-utilisation chronique de la main-d’œuvre. Les immigrés de deuxième génération sont également confrontés à des perspectives d’emploi défavorables, qui ne s’expliquent pas par des différences d’âge, de formation ou de compétences. En outre, les écarts en matière de réussite scolaire sont persistants, les immigrés de deuxième génération ne les comblant que partiellement. Pour remédier à ce problème, une stratégie globale est nécessaire, qui comprenne notamment des mesures ciblées en matière de compétences linguistiques, de mise à niveau, de formation et d’orientation professionnelle, ainsi que d’autres politiques actives ciblées du marché du travail. Pour favoriser la participation au marché du travail, il est essentiel de garantir l’accès effectif aux services et d’agir contre les pratiques discriminatoires limitant l’embauche de personnes nées en dehors de l’UE et d’immigrés de deuxième génération.

Faciliter l’accès à l’emploi des travailleurs peu qualifiés

Depuis 2013, le salaire minimum en France a suivi les règles d’indexation qui lui sont applicables. Dans un contexte de faible inflation et de ralentissement de la croissance des salaires, son augmentation a été plus faible que celle des salaires de référence. Le salaire minimum est élevé par rapport au salaire médian, mais le coût du travail au salaire minimum a été réduit par des exonérations de cotisations sociales. Une augmentation du salaire minimum entraîne des augmentations salariales pour la plupart des catégories de travailleurs et comporte le risque de compresser les salaires vers le haut. Si l’indexation du salaire minimum est importante pour préserver le pouvoir d’achat des travailleurs, le mécanisme d’indexation actuel pourrait contribuer à retarder le nécessaire ajustement global des salaires. En outre, dans le contexte actuel de chômage élevé, le coût du travail au salaire minimum risque de restreindre les perspectives d’emploi des personnes peu qualifiées.

Améliorer la capacité d’adaptation des entreprises aux cycles économiques et à réduire la segmentation du marché du travail

Avec la loi de juillet 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, la France a instauré des mesures visant à améliorer la capacité d’adaptation des entreprises aux cycles économiques et à réduire la segmentation du marché du travail. Cette loi clarifie les règles applicables au licenciement individuel pour motif économique, accorde une place plus importante aux accords majoritaires d’entreprise et augmente l’efficacité de la négociation collective. La persistance de taux de chômage élevés a mis à mal la soutenabilité du système d’assurance-chômage. À cet égard, les partenaires sociaux ont conclu en mars 2017 un accord sur une nouvelle convention d’assurance chômage, devant être agréée par le gouvernement français, qui vise à réduire le déficit annuel de 1,2 milliard d’EUR.

Simplifier l’environnement juridique des entreprises

Bien que la France ait amélioré ses performances globales en matière de réglementation, l’environnement des entreprises continue de se classer à un niveau moyen par rapport à ses principaux concurrents. En particulier, malgré de constants efforts de simplification, les entreprises restent confrontées à de lourdes contraintes réglementaires et à une législation qui change rapidement. C’est l’un des principaux obstacles à l’investissement privé. Dans le cadre de son programme de simplification, la France a pris des mesures afin de réduire les lourdeurs administratives auxquelles sont confrontées les entreprises, mais un grand nombre de mesures adoptées avant 2016 n’ont pas encore été mises en œuvre. Dans le même temps, des effets de seuil continuent de limiter le développement des entreprises, ce qui a des implications pour leurs performances économiques et de marché. Les obligations sociales et fiscales accrues qui leur incomberaient au-delà d’un certain nombre de salariés peuvent dissuader les entreprises d’atteindre une taille qui leur permettrait d’exporter et d’innover. Ces effets de seuil peuvent alors avoir un effet négatif sur la productivité, la compétitivité et l’internationalisation des entreprises. En effet, d’après des données empiriques, les seuils de 10 et de 50 salariés sont particulièrement coûteux pour les employeurs, tandis que l’économie française se caractérise par une proportion particulièrement faible d’entreprises au-dessus de ces seuils, ce qui suggère un lien entre ces deux phénomènes.

Lever les barrières qui limitent l’accès à certaines professions

La concurrence dans les services s’est améliorée dans un certain nombre de secteurs, mais certains secteurs importants sur le plan économique, tels que la comptabilité, l’architecture, les services à domicile, les services d’hébergement et de restauration, les services de taxi et de location de véhicules avec chauffeur, restent caractérisés par une faible concurrence et/ou des obstacles réglementaires. Des obstacles demeurent pour ces services, notamment des exigences réglementaires excessives, qui découragent l’entrée sur le marché ou limitent l’essor d’une concurrence effective. La réduction de ces obstacles pourrait permettre aux entreprises existantes, ou à de nouvelles venues, de profiter des nouvelles évolutions technologiques et numériques pour renforcer leur compétitivité et/ou pénétrer sur des marchés, ce qui, en faisant baisser les prix et en améliorant la qualité des services, serait bénéfique aux consommateurs.

Simplifier l’accès aux aides publiques à l’innovation

Les résultats de la France dans le domaine de l’innovation ne sont pas à la hauteur de ceux des champions européens en la matière. Un degré élevé de complexité demeure et la coordination générale pose problème. Le décalage, en France, entre les aides publiques à l’innovation et les résultats moyens obtenus en la matière soulève des questions quant à l’efficience des mécanismes de soutien public. En particulier, la coopération entre la recherche publique et les entreprises n’est pas optimale, ce qui pèse sur le résultat économique du système d’innovation.

 

[1] Les dépenses publiques nettes sont constituées des dépenses publiques totales diminuées des dépenses d’intérêt, des dépenses liées aux programmes de l’Union qui sont intégralement couvertes par des recettes provenant de fonds de l’Union et des modifications non discrétionnaires intervenant dans les dépenses liées aux indemnités de chômage. La formation brute de capital fixe financée au niveau national est lissée sur une période de 4 ans. Les mesures discrétionnaires en matière de recettes ou les augmentations de recettes découlant de mesures législatives sont prises en compte. Les mesures exceptionnelles, tant sur le front des recettes que des dépenses, sont déduites.

[3]  La loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques a fixé des objectifs d’évolution de la dépense publique locale pour les années 2014 et 2019 : l’article 11 dispose que « les collectivités territoriales contribuent à l’effort de redressement des finances publiques, selon des modalités à l’élaboration desquelles elles sont associées ». L’objectif d’évolution de la dépense publique locale (ODELEL), exprimé en pourcentage d’évolution annuelle et à périmètre constant, est déterminé après consultation du comité des finances locales et fait l’objet d’un suivi national, en lien avec ce comité.

 

Pour en savoir davantage:

Recommandation du Conseil de l’Union européenne concernant le programme national de réforme de la France pour 2017 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2017, 22 mai 2017.

Les réformes engagées sont elles suffisantes pour sortir la France de la procédure pour déficit excessif?

Vademecum du semestre européen

Tristes stratèges européens