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Vincent Sivré
22 octobre 2016

Vers une refonte de la DRH de l’Etat

Un projet de décret, transmis aux organisations syndicales le 19 octobre, énumère les nouvelles missions de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) et précise la fonction RH au plan ministériel. Le texte prévoit la création de conférences interministérielles de ressources humaines et des conventions entre les ministères et la DGAFP. Dans un rapport de 2015, la Cour des comptes déplorait l’absence de véritable stratégie globale d’évolution des ressources humaines dans la fonction publique et soulignait le manque de prérogatives de la DGAFP. Le Premier ministre avait alors annoncé son reformatage et Thierry Le Goff, administrateur général, avait été nommé DGAFP lors du Conseil des ministre du 14 octobre 2015.

Le projet de décret a été validé le 14 octobre 2016 en réunion interministérielle. “Il est prévu de publier le décret d’ici la fin de l’année 2016”, a écrit la DGAFP aux syndicats. Le processus de consultation des instances est le suivant : consultation du comité technique spécial de la DGAFP le 26 octobre, consultation du comité technique d’administration centrale des ministères économiques et financiers le 4 novembre et consultation du CFSPE, le 14 novembre.

Le projet de décret consacre 23 articles sur 42 à la DGAFP. L’article 10 énonce que la DGAFP “assure les missions de direction des ressources humaines de l’État”, ce qui n’était pas affirmé dans le précédent décret, peu détaillé et en vigueur depuis 2008.

Le décret introduit via l’article 5 la notion de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences dans la fonction publique : la DGAFP définit les orientations et coordonne les actions en la matière. La direction “propose et coordonne” les politiques en matière de recrutement, de formation et d’organisation des parcours professionnels des agents publics et accompagne les employeurs publics dans la mise en œuvre de ces politiques.

L’article 10, sans doute le plus concret, donne quelques indications sur l’économie générale du dispositif: La DGAFP “élabore, en lien avec les ministères, une stratégie interministérielle de ressources humaines, qui est arrêtée par le Premier ministre, sur proposition du ministre chargé de la Fonction publique”. Cette stratégie fixe les priorités triennales en matière d’évolution des ressources humaines au sein des administrations et établissements publics de l’État, “en cohérence avec la stratégie pluriannuelle des finances publiques”.

Sur le plan pratique, la stratégie interministérielle donnera lieu à l’élaboration, dans chaque ministère, d’une convention d’engagements signée entre le secrétaire général du ministère et le DGAFP. Le préfet, qui s’impose de plus en plus dans la gestion des agents – notamment ceux des directions départementales interministérielles –, voit aussi son rôle précisé dans le cadre de ce texte, puisque ladite convention est également déclinée par le préfet de région dans le cadre du plan interministériel de gestion prévisionnelle des ressources humaines adopté après consultation du comité de l’administration régionale.

Au plan interministériel, des conférences de ressources humaines seront organisées une fois par an entre les ministères, la DGAFP et la direction du budget pour préparer les conventions d’engagements et évaluer leur mise en œuvre. Le patron de la DGAFP, dont le positionnement administratif peut varier au fil des gouvernements, rendra désormais compte annuellement au Premier ministre et au ministre chargé de la Fonction publique de la mise en œuvre de la stratégie interministérielle.

La DGAFP sera aussi chargée d’élaborer, en lien avec les ministères, un schéma directeur de la politique de formation professionnelle tout au long de la vie des agents de l’État. Ce schéma définit les priorités de formation dans les domaines communs à l’ensemble des ministères, coordonne leur action et celle des opérateurs à cet effet, fixe les objectifs et modalités pour développer des formations numériques accessibles à tous les agents publics. Surtout, la direction sise boulevard Diderot, dans le 12e arrondissement de Paris, “veille” à la mutualisation des actions de formation et “gère” des crédits de formation continue portant sur des besoins communs à plusieurs ministères.

Le décret traite du rôle de cette direction interministérielle en matière budgétaire (pour le volet rémunération) alors que ce sujet est aussi traité par la direction du budget, qui a historiquement l’ascendant. Les deux directions ont tenté d’améliorer, ces dernières années, leur coopération via la mise en place d’un guichet unique qui ne donne pas encore satisfaction. “La DGAFP assure, en lien avec la direction du budget, la coordination des dispositions statutaires, indiciaires et indemnitaires des fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière et, de manière plus générale, concernant l’ensemble des agents publics”, précise le décret, qui ne rentre toutefois pas dans le détail de la mécanique. Le texte rappelle aussi que la DGAFP définit, en lien avec la direction du budget, la politique salariale de l’État et contribue à sa mise en œuvre. Surtout, le projet de décret énonce que la direction est « associée aux travaux conduits par la direction du budget concernant la préparation et le suivi de l’exécution des lois de finances en ce qui concerne les emplois et la masse salariale de chacun des ministères ». Sans doute le point de progression le plus important.

Le projet de décret se penche aussi sur la fonction RH dans les ministères, très diversement structurée selon les secteurs et la puissance des directions métiers, en particulier au ministère de l’Intérieur. Le texte prévoit la désignation d’un responsable ministériel des ressources humaines dans chaque département ministériel, entendu comme l’ensemble des services dont un même secrétariat général de ministère coordonne l’action. Une formulation dont il faudra observer la traduction en pratique.

Ce responsable coordonne l’activité des responsables des ressources humaines des directions et services du ministère. Le responsable ministériel des ressources humaines définit et met en œuvre la stratégie ministérielle de ressources humaines, en tenant compte des engagements définis dans la fameuse convention évoquée plus haut. Il coordonne aussi la politique de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEEC). Il se voit aussi confier une autre attribution sensible : la gouvernance et la maîtrise d’ouvrage des systèmes d’information des ressources humaines, en liaison avec le responsable ministériel chargé des systèmes d’information et en cohérence avec les systèmes d’information interministériels de gestion des ressources humaines.

Décret du xx 2016 relatif au renforcement des politiques de ressources humaines dans la fonction publique

NOR : xxxx
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre chargé de la fonction publique,
Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires, ensemble la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;
Vu le décret n° 84-588 du 10 juillet 1984 modifié relatif aux instituts régionaux d’administration ;
Vu le décret n° 87-389 du 15 juin 1987 modifié relatif à l’organisation des services d’administration centrale ;
Vu le décret n° 99-945 du 16 novembre 1999 modifié portant statut particulier du corps des administrateurs civils ;
Vu le décret n° 2002-49 du 10 janvier 2002 modifié relatif aux missions, à l’administration et au régime financier de l’Ecole nationale d’administration ;
Vu le décret n°2004-374 du 29 avril 2004 modifié relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements ;
Vu le décret n° 2011-1317 du 17 octobre 2011 portant statut particulier du corps interministériel des attachés d’administration de l’Etat ;
Vu le décret n° 2012-148 du 30 janvier 2012 relatif au Conseil commun de la fonction publique ;
Vu le décret n° 2012-225 du 16 février 2012 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat ;
Vu le décret 2014-834 du 24 juillet 2014 relatif aux secrétaires généraux des ministères ;
Vu le décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration ;
Vu l’avis du comité technique spécial de la direction générale de l’administration et de la fonction publique en date du xx 2016 ;
Vu l’avis du comité technique unique d’administration centrale des ministères économiques et financiers en date du xx 2016 ;
Vu l’avis du CSFPE en date du xx
Le Conseil d’Etat (section de l’administration) entendu,

Décrète :

Chapitre I : dispositions relatives à la direction générale de l’administration et de la fonction publique, direction des ressources humaines de l’Etat

Section 1 : missions de pilotage et de coordination des politiques communes à l’ensemble de la fonction publique

Article 1er
La direction générale de l’administration et de la fonction publique définit les orientations générales de la politique de ressources humaines de la fonction publique.
Elle garantit la cohérence des règles applicables entre les trois versants de la fonction publique et au niveau interministériel.
Elle impulse les évolutions en matière de modernisation, de simplification et de déconcentration des politiques de ressources humaines et veille à l’évaluation de leur mise en œuvre.
Elle est appuyée par :
1° un conseil d’orientation qui émet des propositions d’évolution des politiques de ressources humaines conduites dans la fonction publique, au regard notamment des pratiques existantes dans d’autres pays et environnements professionnels,
2° un conseil scientifique qui formule des préconisations sur des travaux et études que lui soumet le directeur général de l’administration et de la fonction publique.
La composition de ces deux conseils est fixée par arrêté du ministre en charge de la fonction publique.

Article 2
La direction générale de l’administration et de la fonction publique élabore et met en œuvre les textes concernant le statut général des fonctionnaires et les agents non-titulaires, ainsi que les dispositions relatives aux droits sociaux et aux régimes de retraite propres aux agents publics.
Elle participe à la définition de la politique salariale et à l’élaboration des règles relatives à la rémunération, à la protection sociale complémentaire et au temps de travail des agents publics.
Elle assure, en lien avec la direction du budget, la coordination des dispositions statutaires, indiciaires et indemnitaires des fonctions publiques de l’Etat, territoriale et hospitalière et, de manière plus générale, concernant l’ensemble des agents publics.
Elle veille à la qualité et à l’accessibilité du droit de la fonction publique.
Elle veille au respect de la déontologie et à la prévention des conflits d’intérêts dans la fonction publique. Elle assure le secrétariat de la commission de déontologie de la fonction publique.

Article 3
La direction générale de l’administration et de la fonction publique conduit le dialogue social interministériel et inter-fonctions publiques.
Elle propose au ministre en charge de la fonction publique l’agenda social interministériel et relatif aux trois versants de la fonction publique, après concertation avec les ministères et les représentants des employeurs publics territoriaux et hospitaliers.
Elle assure le secrétariat du Conseil commun de la fonction publique et du Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat.

Article 4
La direction générale de l’administration et de la fonction publique veille à la connaissance de la fonction publique et à la diffusion des informations permettant de mieux la faire connaître.
Elle est chargée d’élaborer, rassembler et diffuser, en liaison avec les autres services intéressés, les statistiques, études, recherches et documentations relatives à la fonction publique.
Elle accède aux informations et données relatives à l’emploi public et à la gestion des ressources humaines, détenues par les administrations de l’Etat, par les établissements mentionnés à l’article 2 de loi susvisée du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics par les acteurs concernés, dans le cadre des dispositifs de remontée des données existants.
A ce titre, elle organise la collecte des données nécessaires à l’élaboration des rapports et bilans qu’elle est tenue de produire en vertu de toute disposition législative et règlementaire applicable.
Elle est également chargée d’assurer une fonction d’analyse comparative en veillant notamment à la connaissance de l’environnement européen et international et du secteur privé.

Article 5
La direction générale de l’administration et de la fonction publique définit les orientations, accompagne et coordonne les actions de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences dans la fonction publique.
Elle propose et coordonne les politiques en matière de recrutement, de formation et d’organisation des parcours professionnels des agents publics et accompagne les employeurs publics dans la mise en œuvre de ces politiques.
Elle promeut les actions destinées à faciliter la mobilité des agents publics.

Article 6
La direction générale de l’administration et de la fonction publique élabore les règles relatives à la santé et à la sécurité au travail, ainsi qu’à la prévention des risques professionnels et à l’amélioration des conditions de travail dans la fonction publique.
Elle promeut toutes les actions en faveur du renforcement de la qualité de vie au travail des agents publics.
Elle définit les orientations de la politique de prévention des absences.
Elle veille à la mise en œuvre de l’ensemble de ces règles.

Article 7
La direction générale de l’administration et de la fonction publique définit les orientations et met en œuvre toute action permettant de favoriser la diversité dans la fonction publique.
Elle contribue à la prévention et à la lutte contre les discriminations dans la fonction publique.
Elle favorise l’insertion professionnelle des jeunes, notamment en développant le recours à l’apprentissage dans les trois versants de la fonction publique.

Article 8
La direction générale de l’administration et de la fonction publique promeut l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.
Elle accompagne les employeurs publics dans l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation de leurs plans d’actions en faveur de l’égalité.

Article 9
La direction générale de l’administration et de la fonction publique favorise l’emploi et les carrières des personnes en situation de handicap.

Section 2 : missions de pilotage et de coordination des politiques de ressources humaines de l’Etat

Article 10
Pour la fonction publique de l’Etat, la direction générale de l’administration et de la fonction publique assure les missions de direction des ressources humaines de l’Etat.
La direction générale de l’administration et de la fonction publique élabore, en lien avec les ministères, une stratégie interministérielle de ressources humaines, qui est arrêtée par le Premier ministre, sur proposition du ministre chargé de la fonction publique. Elle veille à sa
mise en œuvre.
Cette stratégie fixe les priorités triennales en matière d’évolution des ressources humaines au sein des administrations et établissements publics de l’Etat, en cohérence avec la stratégie pluriannuelle des finances publiques.
La stratégie interministérielle donne lieu à l’élaboration, dans chaque ministère, d’une convention d’engagements signée entre le secrétaire général du ministère et le directeur général de l’administration et de la fonction publique.
Elle est également déclinée par le préfet de région dans le cadre du plan interministériel de gestion prévisionnelle des ressources humaines adopté après consultation du comité de l’administration régionale dans les conditions prévues à l’article 36 du décret du 29 avril 2004 susvisé.
Des conférences de ressources humaines sont organisées une fois par an entre les ministères, la direction générale de l’administration et de la fonction publique et la direction du budget pour préparer les conventions d’engagements et évaluer leur mise en œuvre.
Le directeur général de l’administration et de la fonction publique rend compte annuellement au Premier ministre et au ministre chargé de la fonction publique de la mise en œuvre de la stratégie interministérielle.

Article 11
La direction générale de l’administration et de la fonction publique définit, en lien avec la direction du budget, la politique salariale de l’Etat et contribue à sa mise en œuvre.
Elle est associée aux travaux conduits par la direction du budget concernant la préparation et le suivi de l’exécution des lois de finances en ce qui concerne les emplois et la masse salariale de chacun des ministères.

Article 12
La direction générale de l’administration et de la fonction publique élabore et met en œuvre, en lien avec les directions et services ministériels en charge des ressources humaines et la direction du budget, les dispositions statutaires, indiciaires et indemnitaires communes à la fonction publique d’Etat.
Elle participe à l’élaboration des dispositions propres à chacune de ses administrations et assure leur mise en cohérence.

Article 13
La direction générale de l’administration et de la fonction publique définit les orientations et coordonne la politique de gestion des ressources humaines dans les administrations de l’Etat, notamment en matière de gestion prévisionnelle de l’emploi public, de recrutement, de formation et d’accompagnement des parcours professionnels.
Elle élabore, en lien avec les ministères, un schéma directeur de la politique de formation professionnelle tout au long de la vie des agents de l’Etat. Ce schéma définit les priorités de formation dans les domaines communs à l’ensemble des ministères, coordonne leur action et celle des opérateurs à cet effet, fixe les objectifs et modalités pour développer des formations numériques accessibles à tous les agents publics.
Les plans ministériels de formation sont rendus compatibles avec les orientations du schéma directeur.
Elle veille à la mutualisation des actions de formation et gère des crédits de formation continue portant sur des besoins communs à plusieurs ministères.
Elle anime le réseau des écoles et organismes chargés de la formation initiale et continue des agents publics de l’Etat, en lien avec les responsables ministériels des ressources humaines au sens de l’article 24 du présent décret.

Article 14
La direction générale de l’administration et de la fonction publique définit les orientations en matière de santé et de sécurité au travail des agents publics des ministères et des établissements publics de l’Etat. Celles-ci sont déclinées dans des plans ministériels de prévention et de promotion de la santé et la sécurité au travail, qui lui sont transmis.
Elle promeut toutes actions destinées à accompagner les services dans la mise en œuvre de leurs obligations en matière de suivi des expositions aux risques professionnels et dans l’élaboration du document unique d’évaluation des risques professionnels.
Elle diffuse au sein des ministères les pratiques innovantes en matière de prévention des risques professionnels.
Elle anime les réseaux des acteurs intervenant dans ces domaines professionnels et promeut des actions propres au renforcement de leurs pratiques professionnelles en matière de prévention des risques et de santé au travail.
Elle propose toute action permettant de mutualiser les ressources disponibles et met en œuvre, en accord avec les ministères, certaines de ces actions.

Article 15
La direction générale de l’administration et de la fonction publique favorise le développement de la mobilité interministérielle ainsi qu’entre l’Etat et ses établissements publics.
Elle renforce l’information sur les métiers et emplois de la fonction publique, notamment en veillant à la publication des emplois vacants de l’Etat et de ses établissements publics sur la bourse interministérielle de l’emploi public.
Elle anime et coordonne, au niveau interministériel, les réseaux en charge de l’accompagnement personnalisé des agents publics.

Article 16
La direction générale de l’administration et de la fonction publique appuie les ministères dans leur action visant à prévenir les discriminations au sein de la fonction publique de l’Etat, notamment entre les femmes et les hommes.
Elle assure la promotion et le développement du label diversité et accompagne les ministères dans l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation de leurs plans d’actions en faveur de la diversité.

Article 17
Sous réserve de la compétence du secrétariat général du Gouvernement pour l’encadrement dirigeant, la direction générale de l’administration et de la fonction publique définit et met en œuvre la politique interministérielle de gestion des cadres de l’Etat, et en particulier des cadres supérieurs. Elle appuie les ministères dans la mise en œuvre de leur politique de l’encadrement.
Elle promeut les actions permettant l’identification des futurs cadres supérieurs.
Elle coordonne et met en œuvre, en tant que de besoin, les actions d’accompagnement personnalisé des cadres supérieurs.
Elle s’assure de la transparence des procédures de nomination et de leur professionnalisation.
La direction générale de l’administration et de la fonction publique est également chargée :
1° d’assurer la tutelle de l’Ecole nationale d’administration et des instituts régionaux d’administration ;
2° d’assurer la gestion interministérielle du corps des administrateurs civils ;
3° de coordonner la gestion des corps interministériels à gestion ministérielle.

Article 18
La direction générale de l’administration et de la fonction publique met en œuvre toute mesure propre à renforcer la professionnalisation des agents intervenant dans la gestion des ressources humaines et à structurer leurs parcours professionnels dans le cadre d’une filière de ressources humaines commune aux administrations et établissements publics de l’Etat.
Elle définit la stratégie de formation des acteurs de la fonction de ressources humaines de l’Etat et pilote l’offre de formation en la matière.
Elle met en place et anime le réseau social professionnel des acteurs de la fonction de ressources humaines de l’Etat.
Elle contribue au développement des échanges de pratiques, y compris avec le secteur privé, et au renforcement de la coopération européenne et internationale dans le domaine des ressources humaines et de la gouvernance publique.

Article 19
La direction générale de l’administration et de la fonction publique appuie les administrations et établissements publics de l’Etat dans la simplification des processus de gestion relatifs aux ressources humaines.
Elle soutient la mise en œuvre des projets innovants relatifs à la conduite du changement en matière de ressources humaines et accompagne les projets de simplification, de mutualisation ou de dématérialisation en matière de gestion des ressources humaines.
La stratégie interministérielle de ressources humaines mentionnée à l’article 10 comporte des actions de simplification et de déconcentration de la gestion des ressources humaines. Un bilan de la mise en œuvre de ces actions est présenté chaque année à la conférence nationale de l’administration territoriale.

Article 20
La direction générale de l’administration et de la fonction publique soutient les démarches visant à une meilleure efficience des systèmes d’information de gestion des ressources humaines et participe à la gouvernance et à la maîtrise d’ouvrage des systèmes d’information interministériels de gestion des ressources humaines qui présentent un caractère interministériel.
Elle appuie le renforcement, par les ministères, des systèmes d’information destinés aux services déconcentrés.
A ce titre, elle assure la co-tutelle sur le centre interministériel de services informatiques en matière de ressources humaines.

Article 21
La direction générale de l’administration et de la fonction publique participe à la conception et à la mise en œuvre de la politique d’action sociale et de protection sociale des agents publics de l’Etat.
Elle pilote l’action sociale interministérielle et promeut une politique d’harmonisation de l’action sociale ministérielle.
Elle est destinataire, chaque année, des données relatives aux prestations ministérielles pour alimenter les travaux du comité interministériel consultatif d’action sociale des administrations de l’Etat placé auprès du ministre en charge de la fonction publique.

Article 22
Il est institué un comité de pilotage des ressources humaines de l’Etat chargé de veiller à la cohérence des politiques de ressources humaines interministérielle et ministérielles ainsi qu’à l’articulation entre l’agenda social interministériel et les agendas sociaux ministériels. Ce comité est également chargé de suivre la mise en œuvre de la stratégie de ressources humaines.

Présidé par le directeur général de l’administration et de la fonction publique, ce comité comprend les directeurs et chefs de services des ressources humaines ministériels, le délégué aux cadres dirigeants de l’Etat, le directeur du budget et le secrétaire général pour la modernisation de l’action publique.

Ce comité réunit, au moins une fois par an, en plus des participants ci-dessus mentionnés, les secrétaires généraux des ministères et un préfet de région sous la présidence du secrétaire général du Gouvernement et du directeur général de l’administration et de la fonction publique.

Article 23
Les plateformes d’appui interministériel à la gestion des ressources humaines, dont les objectifs sont fixés chaque année conjointement par la direction générale de l’administration et de la fonction publique et le préfet de région, après consultation du comité mentionné à
l’article 22, sont chargées, au bénéfice de l’ensemble des administrations et établissements publics de l’Etat, de développer et accompagner les mobilités, réaliser et adapter les plansrégionaux interministériels de gestion prévisionnelle des ressources humaines, développer la
formation interministérielle, conduire des projets en matière d’action sociale et d’environnement professionnel et d’accompagner les services à la conduite du changement et à l’évolution des organisations de travail.
Elles contribuent, dans les conditions définies à l’article 10, à la définition et à la mise en œuvre dans les régions, des priorités arrêtées dans le cadre de la stratégie interministérielle de ressources humaines.
Les directeurs des plateformes régionales sont désignés par les préfets de région après avis du directeur général de l’administration et de la fonction publique.

Chapitre II : dispositions relatives à la fonction de ressources humaines ministérielle

Article 24
Il est désigné un responsable ministériel des ressources humaines dans chaque département ministériel, considéré comme l’ensemble des services dont un même secrétariat général de ministère coordonne l’action.
Pour les services du Premier ministre, le responsable de cette fonction est désigné par le secrétaire général du Gouvernement.

Article 25
Le responsable ministériel des ressources humaines garantit la cohérence et l’unité de la politique des ressources humaines du ministère et des établissements publics relevant de la tutelle de son ministère.
Il coordonne l’activité des responsables des ressources humaines des directions et services du ministère.
Il veille à la déconcentration de la gestion des ressources humaines.
Il anime le réseau des responsables des ressources humaines des établissements publics relevant de la tutelle de son ministère, le cas échéant, en lien avec les responsables des ressources humaines des directions et services du ministère.

Article 26
Le responsable ministériel des ressources humaines définit et met en œuvre la stratégie ministérielle de ressources humaines, en tenant compte des engagements définis dans la convention mentionnée à l’article 10.
Il s’assure de la mise en œuvre des priorités retenues dans cette stratégie ministérielle par les établissements publics relevant de la tutelle de son ministère.

Article 27
Le responsable ministériel des ressources humaines contribue à la conduite du dialogue social et en assure la coordination. Il veille à l’articulation entre le dialogue social ministériel et le dialogue social interministériel.
Il veille à la mise en œuvre des droits et moyens syndicaux.

Article 28
Le responsable ministériel des ressources humaines définit la politique ministérielle en matière de santé et sécurité au travail, de prévention des risques professionnels et d’amélioration des conditions de travail.
Il veille à sa prise en compte par l’ensemble des directions, services et établissements publics du ministère.
Il développe des actions en faveur du renforcement de la qualité de vie au travail.

Article 29
Le responsable ministériel des ressources humaines coordonne la politique de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences en veillant à une adéquation entre les besoins des services et les compétences et aspirations des agents.

Article 30
Le responsable ministériel des ressources humaines participe à l’allocation des emplois entre les différents programmes ou budgets opérationnels de programme.

Sous réserve des décrets d’organisation de chaque ministère, le responsable ministériel des ressources humaines, en lien avec le responsable de la fonction financière ministérielle, conduit les travaux de prévision et de suivi de la masse salariale et des emplois du ministère, définit et coordonne la mise en œuvre de la politique ministérielle de rémunération des personnels. Il veille à la qualité de la paie des agents du ministère.

Article 31
Le responsable ministériel des ressources humaines élabore, en lien avec la direction générale de l’administration et de la fonction publique et, le cas échéant, avec les responsables des ressources humaines des directions et services du ministère, les textes statutaires, indiciaires
et indemnitaires des personnels soumis à des règles propres du ministère, ainsi que, le cas échéant, de ceux des établissements publics placés sous la tutelle du ministère.

Article 32

Le responsable ministériel des ressources humaines assure la gouvernance et la maîtrise d’ouvrage des systèmes d’information de gestion des ressources humaines, en liaison avec le responsable ministériel chargé des systèmes d’information et en cohérence avec les systèmes d’information interministériels de gestion des ressources humaines.

Article 33
Le responsable ministériel des ressources humaines assure la gestion de la carrière des agents pour lesquels il a reçu compétence. Il promeut les actions visant à leur accompagnement personnalisé en matière de parcours professionnels et favorise leur mobilité.

Article 34
Sous réserve des décrets d’organisation de chaque ministère, le responsable ministériel des ressources humaines élabore et coordonne la politique de recrutement et de formation initiale et continue des agents.
Il élabore et met en œuvre le plan annuel ministériel de formation dans le respect des orientations définies par le schéma directeur prévu à l’article 13.
Ce plan est transmis à la direction générale de l’administration et de la fonction publique.

Article 35
Le responsable ministériel des ressources humaines met en œuvre les actions contribuant à la cohérence de la politique de l’encadrement et, en particulier, des actions relatives au recrutement, à la formation, à l’évaluation des cadres et à la promotion d’une culture managériale.
Sous réserve des décrets d’organisation de chaque ministère, il coordonne l’identification des agents susceptibles d’accéder aux emplois supérieurs et dirigeants et aux autres emplois d’encadrement.

Article 36
Le responsable ministériel des ressources humaines coordonne les actions garantissant l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.
Il prévient toute forme de discrimination, promeut la diversité en matière de recrutement et de gestion des ressources humaines, notamment les actions donnant toute leur place aux travailleurs en situation de handicap.

Article 37
Le responsable ministériel des ressources humaines conduit la politique ministérielle d’action sociale.

Article 38
Le responsable ministériel des ressources humaines exerce pour l’ensemble des services du ministère, les fonctions de conseil et d’expertise en matière de gestion des ressources humaines.

Chapitre III : dispositions transitoires et finales

Article 39
Pour la gestion de ses personnels, la direction générale de l’administration et de la fonction publique relève du secrétariat général des ministères économiques et financiers.

Article 40
I. – Le présent décret entre en vigueur à compter du 1er janvier 2017.
II. – La stratégie interministérielle de ressources humaines mentionnée à l’article 10 est arrêtée au plus tard le 31 décembre 2016.

Article 41
Le décret n° 2008-1413 du 22 décembre 2008 relatif à la direction générale de l’administration et de la fonction publique est abrogé.

Article 42
Le Premier ministre et la ministre de la fonction publique sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l’application du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.

2 commentaires sur Vers une refonte de la DRH de l’Etat InNon classé
Vincent Sivré
26 septembre 2016

Les juridictions financières ne disposent pas de ressources nécessaires et raisonnables

Depuis plusieurs années, le périmètre des missions des juridictions financières n’a cessé de s’élargir : certification des comptes de l’État et des régimes généraux de sécurité sociale, mise en œuvre de la réforme budgétaire et comptable, développement des contrôles communs entre la Cour et les chambres régionales des comptes, développement des missions de conseil et d’appui au Gouvernement et au Parlement, et contrôle élargi des organismes faisant appel à la générosité publique.

Les années 2015 et 2016 ne dérogent pas à la règle. L’article 110 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a élargi le champ de la certification par la Cour et les chambres régionales aux comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements. La loi relative à la santé a étendu les compétences de contrôle de la Cour et des chambres régionales des comptes aux établissements sociaux et médico-sociaux ainsi qu’aux établissements de santé privés. C’est désormais 47 milliards d’euros qui sont ainsi ouverts au contrôle de la Cour et des chambres régionales.

Les juridictions financières arrivent à la limite de leurs capacités à conduire les missions qui leur sont confiées. La Cour et les chambres régionales, prises ensemble, ne comptent que 639 magistrats, son homologue allemand en compte 1 250 alors que ses missions sont moins étendues.

Les juridictions financières ne disposent pas des ressources humaines, matérielles et financières nécessaires et raisonnables à l’exercice de ses moyens de contrôle, comme l’impose pourtant au pouvoir exécutif la résolution A/66/209 de l’Assemblée générale de l’ONU. Cette résolution, adoptée le 22 décembre 2011, porte sur la nécessité de rendre l’administration publique plus efficiente, plus respectueuse du principe de responsabilité, plus efficace et plus transparente. L’Assemblée générale a considéré que les institutions supérieures de contrôle des finances publiques – comme la Cour des comptes — ne pouvaient exercer efficacement leurs attributions de façon objective qu’à condition d’être indépendantes des entités qu’elles contrôlaient et protégées de toute influence extérieure.

Pour en savoir davantage:

Résolution A/66/209 de l’Assemblée générale de l’ONU

Farandole Programme 164 – 2016

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Vincent Sivré
26 septembre 2016

Le CNoCP publie enfin son cadre conceptuel

Après avoir analysé  les dix-neuf réponses reçues à la consultation publique sur le projet de cadre conceptuel des comptes publics, dont celle de notre syndicat, le Conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP) a adopté, le 4 juillet 2016, son cadre conceptuel, qu’il présente comme un document de principes : « Il présente et explicite les concepts sous-jacents aux normes comptables des entités publiques. Ces éléments de « doctrine » comptable s’inscrivent clairement dans le contexte juridique français, dans lequel la Constitution elle-même pose une exigence de qualité des comptes des administrations publiques. Le cadre conceptuel des comptes publics n’est pas lui-même une norme comptable. Il doit notamment guider le travail de normalisation dans un souci de cohérence des normes entre elles et, dans la mesure du possible, de convergence des normes entre les différentes entités publiques. ». Ce document a été publié le 14 septembre 2016.

De nombreuses observations formulées en 2015 par notre organisation syndicale ont été prises en considération, ce dont nous nous réjouissons (I). Mais le cadre conceptuel conserve certaines orientations, certes désormais circonscrites, que nous avions alors estimées confuses (II).

I – Des précisions bien venues

Le cadre conceptuel est désormais clairement délimité à la seule comptabilité d’exercice, c’est à dire à la comptabilité générale, des administrations publiques. Un sous titre vient restreindre le champ de ce corps doctrinal pour le mettre en adéquation avec les compétences du CNoCP: CADRE CONCEPTUEL DES COMPTES PUBLICS RELEVANT DE LA COMPTABILITE D’EXERCICE. Notre organisation syndicale avait constaté que la définition des comptes publics retenue par la CNoCP afin de définir un cadre conceptuel différait de la définition réglementaire des comptes publics. Aux termes de l’article 55 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, « les comptes publics comprennent (en effet) une comptabilité générale, une comptabilité budgétaire et une comptabilité analytique« . Le cadre conceptuel du CNoCP écarte désormais clairement de son champ la comptabilité budgétaire et la comptabilité analytique. Il évite ainsi le délicat débat relatif aux mérites comparés des systèmes budgétaro-comptables monistes (cas des collectivités territoriales) ou dualistes (cas de l’Etat) des administrations publiques.

Le cadre conceptuel précise désormais que « les états financiers comportent, au minimum, un bilan, un compte de résultat, une annexe, et éventuellement un tableau des flux de trésorerie et un tableau de variation de la situation nette« . L’adverbe « éventuellement » est de trop, sauf pour les petites entités lorsque la production des informations relatives aux flux de trésorerie et à la variation de la situation nette présente un coût supérieur aux avantages économiques retirés de cette information. Dans les autres cas, ces deux tableaux devraient obligatoirement être produits et il est dommage que la cadre conceptuel ne prévoit pas une telle recommandation. Pour autant, notre organisation syndicale ne peut que se réjouir de voir l’annexe désormais reconnue comme élément indispensable des « états financiers », celle-ci étant rarement produite avec un degré d’exactitude satisfaisant par les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

 

II- Des apories circonscrites

A l’instar du cadre conceptuel développé par le comité des normes internationales de comptabilité du secteur public, le cadre conceptuel adopté par le CNoCP a recours à la notion de « souveraineté » afin d’aborder certaines spécificités de l’action publique. Selon notre organisation syndicale, le recours à ce concept est aporétique en ce qu’il associe au sein d’un même document des concepts issus de registres sémantiques fort différents. Le concept de « souveraineté » a tout son sens en philosophie politique, voire en droit constitutionnel, et a été l’objet de réappropriation diverses dans le champ politique, notamment à l’occasion de consultations nationales sur le traité de l’Union européenne. Y recourir dans un cadre conceptuel des comptes publics conduit cependant à en altérer la rigueur analytique.

Notre organisation syndicale avait rappelé en 2015 que le recours au concept de souveraineté ne visait qu’à justifier par un argument d’autorité des aménagements aux principes comptables couramment appliqués par les membres de la fédération internationale des comptables (IFAC). Nous avions précisé que de tels écarts peuvaient être appropriés aux spécificités des administrations publiques mais ils devaient alors être dûment justifiés par des éléments clairement présentés. La justification de ces aménagements par un expédient n’était pas recevable.

Si le cadre conceptuel maintient aujourd’hui cet expédient, reconnaissons qu’il circonscrit son impact sur la production des normes comptables. Il indique ainsi que, d’une manière générale, « les droits, obligations ou opérations des entités publiques similaires ou assimilables à ceux des entreprises sont traités selon des normes similaires ou assimilables aux normes applicables aux entreprises« . Puis il précise les exceptions à cette affirmation de portée générale de la façon suivante : »Les droits, obligations ou opérations qualifiés de spécifiques de l’action publique découlent des pouvoirs et engagements du pouvoir souverain et possèdent de ce fait des caractéristiques qui peuvent requérir des dispositions comptables ad hoc. »

Gageons que l’organisation de ces restrictions auraient pu faire l’économie du recours à la notion de « souveraineté ». L’attachement du CNoCP à cette notion, pourtant également contestée par le Premier président de la Cour des comptes, dans sa propre réponse à la consultation, est inconnue. Sans doute le pouvoir réglementaire a-t-il souhaité, par cet aménagement, conserver des marges de manœuvre vis à vis des principes comptables de l’IFAC.

 

Conformément aux attentes de notre organisation syndicale, le cadre conceptuel n’a pas de force normative et n’énonce pas de règles comptables.Il permet au normalisateur de veiller à la cohérence des normes et des états financiers. Il est également un instrument de compréhension des normes pour ceux qui établissent les états financiers, ceux qui les contrôlent et ceux qui les utilisent. En l’absence de norme permettant de traiter une opération particulière, le producteur de comptes et, le cas échéant, l’auditeur, peuvent se référer au cadre conceptuel pour déterminer la méthode comptable la plus appropriée. Dans ce cas, du fait du caractère non contraignant du cadre conceptuel, tout raisonnement qui s’appuie sur lui (par renvoi ou référence) doit être accepté par l’ensemble des parties prenantes à la décision. Nous conservons en conséquence toute latitude de nous en écarter dans nos travaux si nous l’estimons nécessaire.

Pour en savoir davantage:

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Vincent Sivré
8 septembre 2016

Le Conseil constitutionnel enterre la déclaration de patrimoine des magistrats

Publiée au Journal officiel de la République française du 11 août 2016, la loi n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats, ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature (CSM) renforce l’indépendance et l’impartialité des magistrats judiciaires. Elle modifie les modalités de recrutement par voie de concours en facilitant notamment l’intégration directe, et fixe le déroulement de la formation professionnelle destinée aux auditeurs de justice ainsi qu’aux candidats admis aux concours. Elle prévoit la nomination, par décret du Président de la République, des procureurs généraux près les cours d’appel, après avis du CSM, et des juges des libertés et de la détention sur proposition du garde des Sceaux après avis conforme du CSM. Le texte consacre le principe de la liberté syndicale des magistrats et modernise les modalités de leur évaluation professionnelle. En matière de prévention des conflits d’intérêts, il instaure un entretien déontologique obligatoire et impose aux magistrats de soumettre une déclaration d’intérêts à leur hiérarchie dans les deux mois suivant l’installation dans leurs fonctions. Les membres du CSM, soumis à cette obligation, doivent en outre déclarer leur patrimoine au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Un collège de déontologie est créé, chargé de rendre des avis sur les situations individuelles et d’examiner les déclarations d’intérêts des magistrats.

Dans une décision n°2016-732 du 12 juillet 2016 le Conseil constitutionnel a déclaré contraires au principe d’égalité l’article 72-1 de la loi du 8 août 2016 fixant les conditions de retour de détachement des magistrats, ainsi que certaines dispositions de son article 26 qui imposaient aux seuls hauts magistrats de remettre à la HATVP une déclaration de leur situation patrimoniale. Au titre de sa jurisprudence sur les « cavaliers législatifs », il a également censuré l’article 48 qui imposait le dépôt de déclarations d’intérêts et de patrimoine aux membres du Conseil constitutionnel et l’article 49 qui fixait les conditions de dépôt d’une question prioritaire de constitutionnalité en matière correctionnelle et contraventionnelle.

Cette décision remet en question les dispositions comparables posées par l’article L. 220-9 du code des juridictions financières, créé par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires selon lesquelles « Dans les deux mois qui suivent leur prise de fonctions et dans les deux mois qui suivent la cessation de leurs fonctions, les présidents de chambre régionale des comptes et les procureurs financiers adressent une déclaration de situation patrimoniale au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ». En effet, comme l’a indiqué le Premier président lors de la réunion du Conseil supérieur du 15 septembre, le décret d’application de cette disposition doit être pris en Conseil d’Etat. Or la Haute juridiction administrative ne manquera pas de relever qu’un tel décret contrevient désormais à une jurisprudence du Conseil constitutionnel.

L’obligation de déclaration de patrimoine ne peut désormais être imposée qu’à tous les magistrats. Elle ne peut cibler telle ou telle catégorie d’entre eux. Il est peu vraisemblable que le législateur reprenne sa copie et impose cette obligation à plusieurs milliers de magistrats judiciaires, administratifs et financiers, au risque d’engorger inutilement les services de la HATVP.

 

 

 

 

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Vincent Sivré
23 juin 2016

Géolocalisation des rapports d’observations définitives des chambres régionales des comptes

Les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) examinent la gestion des collectivités publiques de leur ressort (collectivités territoriales et établissements publics). Elles peuvent également vérifier la gestion de leurs satellites de droit privé. Conformément au code des juridictions financières, l’examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l’économie des moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’assemblée ou l’organe délibérants. Les CRTC n’ont en aucun cas à apprécier l’opportunité des choix politiques des élus, mais elles se prononcent sur la fiabilité des comptes, l’équilibre financier des opérations et des gestions, la régularité et l’économie des moyens mis en œuvre et leur efficacité, c’est-à-dire la comparaison des moyens avec les résultats obtenus. Dans ce cadre, elles peuvent également être conduites à procéder à une évaluation des politiques publiques locales.

Les observations résultant de cet examen font l’objet de rapports d’observations provisoires puis définitives, qui sont portés à la connaissance des assemblées délibérantes et ensuite rendus publics. Les rapports définitifs sont notamment mis en ligne sur le site internet des juridictions financières, dès qu’ils deviennent communicables (voir www.ccomptes.fr).

Depuis 2005, la loi relative à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, prévoit la possibilité de réutiliser les informations publiques à d’autres fins que celles pour lesquelles elles sont détenues ou élaborées. Les mégadonnées des juridictions financières sont toutefois tellement volumineuses qu’elles en deviennent difficiles à travailler avec des outils classiques de gestion de base de données ou de gestion de l’information. En conformité au principe général de réutilisation libre, facile et gratuite fixé par les circulaires du Premier ministre du 26 mai 2011 et du 13 septembre 2013 relatives à l’ouverture des données publiques, le site data.gouv promeut la réutilisation des données publiques ouvertes par le biais d’actions spécifiques.

Les rapports des chambres régionales des comptes se prêtent ainsi à maints traitements informatiques. La diversité des champs d’application est assez large. En réutilisant ces données publiques, tout le monde peut créer des applications, des services ou des visualisations de données interactives. Ces réutilisations permettent, par exemple, d’améliorer l’action d’un service public ou de résoudre un problème.

A titre d’exemple, les rapports d’observations définitives des chambres régionales des comptes peuvent être aisément géolocalisés, ce qui permet de mesurer la manière dont les juridictions financières identifient, analysent et alertent les citoyens sur les risques portés par les administrations publiques locales de leurs ressorts.

Pour en savoir davantage:

Cliquez sur la carte de France et naviguez !

Géolocalisation des rapports d’observations définitives des chambres régionales des comptes

 

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Vincent Sivré
18 juin 2016

Le Conseil de l’Union européenne adresse cinq recommandations à la France

Dans le cadre du semestre européen 2016, le Conseil de l’Union européenne, adresse cinq recommandations à la France visant à lui permettre de contribuer à la réalisation des objectifs stratégiques à long terme de l’Union européenne en faveur de la croissance et de l’emploi. Si ces recommandations ne sont pas suivies, ou si la France s’engage dans une mauvaise direction, la Commission exercera les nouveaux pouvoirs que lui confère le traité de Lisbonne: elle peut adresser des avertissements politiques, voire, en dernier ressort, imposer des sanctions.

Le 17 juin, le Conseil « Affaires économiques et financières » a approuvé les recommandations par pays adressées à 27 États membres pour 2016. Il recommande notamment à la France de :

  1. assurer une correction durable du déficit excessif en 2017 au plus tard en prenant les mesures structurelles requises et en consacrant toutes les recettes exceptionnelles à la réduction du déficit et de la dette; préciser les réductions de dépenses prévues pour les années à venir et accentuer les efforts pour accroître le montant des économies générées par les revues de dépenses, y compris en ce qui concerne les dépenses des collectivités locales, d’ici la fin de l’année 2016; renforcer les évaluations indépendantes des politiques publiques afin de recenser des gains d’efficacité dans tous les sous-secteurs des administrations publiques;
  2.  veiller à ce que les réductions du coût du travail soient pérennisées et que les évolutions du salaire minimum soient compatibles avec la création d’emplois et la compétitivité; réformer le droit du travail pour inciter davantage les employeurs à embaucher en contrats à durée indéterminée;
  3.  renforcer les liens entre le secteur de l’éducation et le marché du travail, notamment par une réforme du système d’apprentissage et de la formation professionnelle qui mette l’accent sur les personnes peu qualifiées; d’ici la fin de l’année 2016, entreprendre une réforme du système d’assurance-chômage afin d’en rétablir la soutenabilité budgétaire et d’encourager davantage le retour au travail;
  4.  éliminer les obstacles à l’activité dans le secteur des services, en particulier dans les services aux entreprises et les professions réglementées; prendre des mesures pour simplifier les programmes publics d’innovation et en améliorer l’efficacité; d’ici la fin de l’année 2016, approfondir la réforme des critères de taille réglementaires qui freinent la croissance des entreprises et continuer à simplifier les règles administratives, fiscales et comptables applicables aux entreprises en poursuivant le programme de simplification;
  5. prendre des mesures visant à réduire les impôts sur la production et le taux nominal de l’impôt sur les sociétés, tout en élargissant la base d’imposition sur la consommation, notamment en ce qui concerne la TVA; supprimer les dépenses fiscales inefficaces, supprimer les impôts dont le rendement est nul ou faible et adopter la réforme concernant la retenue à la source de l’impôt sur le revenu des personnes physiques d’ici la fin de l’année 2016.

Ces cinq recommandations seront formellement adoptées par le Conseil de l’Union européenne le 12 juillet. Elles ont été établies à la suite d’une évaluation particulièrement sévère de sa politique économique. Dans le cadre du semestre européen, la Commission a en effet procédé à une analyse complète de la politique économique de la France, qu’elle a publiée dans son rapport 2016. Elle a également évalué le programme de stabilité et le programme national de réforme, ainsi que les suites données aux recommandations adressées à la France les années précédentes. Elle a tenu compte non seulement de leur bien-fondé dans l’optique d’une politique budgétaire et socio-économique soutenable en France, mais aussi de leur conformité avec les règles et les orientations de l’Union, eu égard à la nécessité de renforcer la gouvernance économique globale de l’Union par la contribution de cette dernière aux futures décisions nationales. Les recommandations figurant aux points 1) à 5) reflètent cette évaluation de la Commission, approuvée par le Conseil « Affaires économiques et financières ».

La France relève actuellement du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance. Dans son programme de stabilité pour 2016, le gouvernement prévoit de corriger le déficit excessif en 2017, conformément à la recommandation du Conseil de l’Union européenne du 10 mars 2015. Le déficit nominal devrait continuer à diminuer pour atteindre 1,2 % du PIB en 2019. L’objectif budgétaire à moyen terme – un déficit structurel de 0,4 % du PIB – devrait être atteint d’ici à 2018. Selon le programme de stabilité, le ratio de la dette publique au PIB devrait culminer à 96,5 % du PIB en 2017, avant de décroître pour atteindre 93,3 % du PIB en 2019. Le Conseil de l’Union européenne estime que ce scénario macroéconomique qui sous-tend les projections budgétaires est globalement plausible. Toutefois, il considère que les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs prévus en matière de déficit à partir de 2017 n’ont pas été suffisamment précisées. Sur la base des prévisions du printemps 2016 de la Commission, le déficit nominal devrait atteindre 3,4 % du PIB en 2016, conformément au déficit recommandé par le Conseil de l’Union européenne en 2015. En 2017, le déficit nominal devrait atteindre, à politiques constantes, 3,2 % du PIB, ce qui signifie que le déficit excessif risque de ne pas être corrigé dans le délai prescrit. L’effort budgétaire recommandé ne devrait pas être fourni en 2016 et 2017, la stratégie budgétaire de la France reposant principalement sur l’hypothèse d’une amélioration de la conjoncture et d’une persistance des taux bas, laquelle est hors du contrôle des autorités et comporte donc des risques de non-conformité.

Se fondant sur son évaluation du programme de stabilité et tenant compte des prévisions du printemps 2016 de la Commission, le Conseil de l’Union européenne estime que, bien qu’il soit actuellement prévu que la France atteigne son objectif en matière de déficit nominal en 2016, il existe un risque que notre pays ne respecte pas les dispositions du pacte de stabilité et de croissance. Par conséquent, le Conseil estime nécessaire que des mesures supplémentaires soient prises pour assurer une correction durable du déficit excessif d’ici à 2017.
Le ratio des dépenses publiques au PIB en France est l’un des plus élevés de l’Union et, en dépit d’une légère baisse en 2015, reste nettement supérieur à la moyenne de la zone euro. La France met actuellement en oeuvre un plan visant à réduire les dépenses publiques de 50 milliards d’euros par rapport à la croissance tendancielle entre 2015 et 2017 dans toutes les administrations publiques, mais le Conseil considère que cela ne permettra peut-être pas de réduire significativement les dépenses publiques. Selon cette instance de l’Union européenne, détailler les mesures sur lesquelles reposent ces réductions de dépenses, tout en veillant à ce que les mesures d’économies tiennent compte du taux d’inflation proche de zéro, contribuerait à renforcer l’efficacité de ce plan.

Une réduction supplémentaire du ratio des dépenses selon les plans définis reste difficile, eu égard aux faibles résultats du processus d’identification de larges domaines de réduction potentielle des dépenses et aux résultats jusqu’ici modestes des revues de dépenses. Dans le secteur du logement, la France dépense presque deux fois plus que ses pairs européens, sans que les résultats sur le marché de l’immobilier soient sensiblement meilleurs. Il serait possible de préserver la capacité d’investissement des collectivités locales en combinant la réduction prévue des dotations de l’État avec un renforcement du contrôle de leurs dépenses, et notamment une limitation de la croissance de leurs dépenses de fonctionnement. Les revues de dépenses pourraient constituer un outil adapté pour recenser les possibilités d’économies dans ce domaine. De plus, la réforme récente de l’administration locale est susceptible de renforcer l’efficacité du système sur le moyen à long terme.

Il n’est pas possible de réaliser d’importantes économies à court terme sans ralentir considérablement la croissance des dépenses de sécurité sociale, qui représentent plus de la moitié des dépenses publiques. Le système de retraite a gagné en soutenabilité en 2015 grâce à l’accord sur les régimes de retraite complémentaires mais il pourrait rester déficitaire sur le court à moyen terme, notamment dans des conditions macroéconomiques défavorables. De plus, les réformes des retraites menées précédemment ne devraient permettre de réduire le haut niveau actuel du ratio des dépenses publiques de retraite qu’après 2025. La France s’est fixé des objectifs ambitieux pour 2016 et 2017 afin de limiter la croissance des dépenses de santé. Ces objectifs pourraient être complétés par des efforts supplémentaires visant à identifier des gains d’efficacité sur le moyen à long terme.

Des mesures ont été prises pour réduire le coût du travail et améliorer les marges bénéficiaires des entreprises, par le biais du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi de 20 milliards d’euros et de l’allègement des cotisations patronales de 10 milliards d’euros supplémentaires en vertu du pacte de responsabilité et de solidarité. Selon le Conseil de l’Union européenne, la manière dont ont été conçues ces mesures, qui représentent 1,5 % du PIB et contribuent à combler l’écart de coût du travail entre la France et la moyenne de la zone euro, pourrait limiter leur efficacité. Il est prévu que ces mesures d’économies fassent l’objet d’évaluations dont les résultats appuieront la prise de décision sur leurs caractéristiques futures, afin de faire en sorte qu’elles atteignent leurs objectifs en matière d’efficacité. Ces évaluations devraient s’intéresser tout particulièrement aux effets sur la formation des salaires et sur l’emploi.

Dans le contexte actuel de chômage élevé, le coût du travail au salaire minimum risque de freiner l’emploi des personnes peu qualifiées. Le salaire minimum est élevé par rapport au salaire médian, mais son coût a été réduit par des exonérations de cotisations sociales. Une augmentation du salaire minimum entraîne une augmentation de salaire pour la plupart des catégories de travailleurs et comporte le risque de compresser les salaires vers le haut. En raison du mécanisme de revalorisation du salaire minimum, les hausses du salaire moyen et l’évolution du salaire minimum sont étroitement corrélées, ce qui retarde l’ajustement des salaires nécessaire dans une situation économique défavorable.
Le Conseil de l’Union européenne estime que les réformes menées récemment n’ont donné aux employeurs que peu de possibilités pour déroger aux accords de branche. Cela concerne tous les aspects des conditions d’emploi, notamment les salaires, le temps de travail et les conditions d’emploi et de travail, et limite la capacité des entreprises à moduler leurs effectifs en fonction de leurs besoins. À l’heure actuelle, les branches professionnelles peuvent empêcher les entreprises de déterminer, au cas par cas et après négociations avec les partenaires sociaux, les conditions de dérogation aux accords de branche en matière de temps de travail. Les dérogations aux accords de branche et aux dispositions juridiques générales sur les conditions d’emploi, par l’intermédiaire d’accords d’entreprise, pourraient être facilitées, en concertation avec les partenaires sociaux.

En 2015, le taux de chômage a atteint 10,4 %. Le chômage touche particulièrement les jeunes, les ressortissants de pays tiers et les travailleurs peu qualifiés. La dualité du marché du travail ne cesse d’augmenter, avec d’un côté, les travailleurs diplômés de l’enseignement supérieur embauchés en contrats à durée indéterminée et de l’autre, une proportion constante de travailleurs occupant des emplois peu qualifiés de plus en plus précaires. La part des contrats à durée déterminée de moins d’un mois dans l’emploi total a progressé et avoisinait les 70 % en 2015. Selon le Conseil de l’Union européenne, le cadre juridique régissant les contrats de travail, en particulier la législation sur le licenciement des salariés titulaires d’un contrat à durée indéterminée, est susceptible de favoriser la forte segmentation du marché du travail. La dégradation persistante de la situation sur le marché du travail met à mal la soutenabilité du système d’assurance-chômage. Le déficit devrait atteindre, selon les projections de février 2016, 4,5 milliards d’euros en 2015, 4,2 milliards d’euros en 2016 et 3,6 milliards d’euros en 2017. La dette du système passerait alors de 25,8 milliards d’euros en 2015 à 30,0 milliards d’euros en 2016 et 33,6 milliards d’euros en 2017. Le calcul des allocations de chômage favorise l’enchaînement d’emplois à temps plein de courte durée, au détriment des emplois à mi-temps de longue durée, et incite les employeurs à proposer des emplois de courte durée, qui devront être complétés par le versement de prestations sociales. De plus, les caractéristiques du système d’assurance-chômage, en particulier les conditions d’éligibilité et la dégressivité des allocations de chômage, sont susceptibles de décourager le retour à l’emploi.
Le passage de l’école au monde du travail reste difficile, surtout pour les jeunes les moins qualifiés. Le recours à l’apprentissage diminue parmi les catégories les moins qualifiées, alors que les stratégies diffèrent d’une région à l’autre et que la capacité du système à s’adapter aux nouveaux besoins de l’économie est limitée. L’offre de formation pour les chômeurs, les travailleurs peu qualifiés et les salariés de PME demeure insuffisante. La réforme en cours de la formation professionnelle, notamment en ce qui concerne la gouvernance, les incitations et les services de conseil, et le nouveau plan de formation prévu pour les chômeurs doivent encore être pleinement mis en oeuvre et devraient être renforcés. La coopération insuffisante entre les différents acteurs de la formation professionnelle continue empêche toute répartition efficace des ressources. Le compte d’activité personnel, en préparation, pourrait contribuer à rééquilibrer l’accès à la formation.

La France continue de se classer à un niveau moyen pour ce qui est de l’environnement des entreprises, notamment en ce qui concerne les contraintes réglementaires, pour lesquelles elle est mal classée dans les comparaisons internationales. Le programme de simplification se poursuit comme prévu, mais sa mise en oeuvre est inégale, notamment pour ce qui est des mesures ciblant les entreprises, et des problèmes subsistent dans un certain nombre de domaines.
Par rapport à d’autres États membres, l’économie française se caractérise par un nombre disproportionné de petites entreprises, ce qui limite leur niveau de productivité. Les initiatives prises récemment pour atténuer l’impact des critères de taille ne devraient pas avoir d’incidence significative sur la croissance des entreprises, compte tenu notamment de leur champ d’application limité et du caractère temporaire de certaines mesures. En conséquence, les effets de seuil continueront de freiner la croissance des entreprises françaises.
La concurrence dans les services s’est améliorée dans certains secteurs, mais des obstacles subsistent dans d’autres secteurs, en particulier dans les services aux entreprises, dont une grande partie n’a en effet pas été concernée par les réformes récentes, et les industries de réseau. Un certain nombre de barrières à l’entrée et de réglementations, ainsi que des tarifs, brident l’activité économique des professions réglementées et pèsent sur la productivité d’autres secteurs qui font appel à ces services. L’adoption de la loi Macron en 2015 a permis de réduire certaines contraintes mais des efforts supplémentaires s’imposent. D’autres problèmes découlent de l’application restrictive des exigences en matière d’autorisation.
La France reste à la traîne des États membres champions de l’innovation dans l’Union, malgré la générosité de l’aide publique dans ce domaine. Ces quinze dernières années ont été marquées par une multiplication et une instabilité des dispositifs publics de soutien à l’innovation, ce qui suscite des craintes quant à la coordination, la cohérence et l’efficacité générales de ces dispositifs. Cette situation nuit tout particulièrement aux PME.

Le taux des prélèvements obligatoires est l’un des plus élevés de l’Union. Sa composition n’est pas propice à la croissance économique, dans la mesure où elle pèse lourdement sur les facteurs de production mais relativement peu sur la consommation. La fiscalité des entreprises a commencé à diminuer légèrement en 2014 et la France a commencé à se rapprocher de la moyenne de l’Union en matière de fiscalité environnementale, mais les recettes de TVA restent faibles, tant dans la part du PIB qu’en pourcentage de l’imposition totale, en raison des taux bas de cet impôt, de l’application généralisée des taux réduits et du nombre élevé d’exonérations par rapport à la moyenne de l’UE. Hormis la suppression progressive de la contribution sociale de solidarité des sociétés, actuellement en cours, et la suppression de l’impôt exceptionnel sur les sociétés, des mesures concrètes doivent être prises pour atteindre l’objectif annoncé d’une réduction à 28 % du taux nominal de l’impôt sur les sociétés d’ici à 2020.
Le système fiscal est très complexe. Le nombre de taxes inefficaces, dont le rendement est nul ou faible, reste élevé et l’imposition des revenus des personnes physiques est particulièrement complexe, ce qui a un coût administratif significatif. En dépit de l’introduction de l’obligation d’évaluer et de contrôler régulièrement les dépenses fiscales dans la loi de programmation des finances publiques 2014-2019, la réduction des dépenses fiscales prévue pour 2016 est modeste après plusieurs années d’augmentation.
Dans l’ensemble, les obstacles à l’investissement privé sont limités, les principaux étant la lourdeur de la réglementation et le niveau élevé de l’impôt sur les sociétés. Le climat de l’investissement aurait tout à gagner d’une amélioration de l’environnement des entreprises, d’une réduction des impôts sur la production et sur les sociétés et d’une simplification du système fiscal. Toutes les mesures prises pour améliorer la compétitivité-coûts et hors coûts des entreprises françaises sont susceptibles d’accroître les niveaux d’investissement et d’encourager les entreprises à investir dans le capital physique et humain, en vue d’améliorer la productivité. Le potentiel de croissance à long terme est également limité par l’atonie des investissements dans les activités d’innovation.

Pour en savoir davantage:
Recommandations du Conseil de l’Union européenne concernant le programme national de réforme de la France pour 2016 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2016

 

 

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Vincent Sivré
16 mai 2016

Le code des juridictions financières doit être rénové sans être bouleversé

La loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires promulguée le 20 avril 2016  comprend  un article 86-II qui autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes mesures relevant du domaine de la loi et ayant notamment pour objet « la modernisation du code des juridictions financières, afin d’en supprimer les dispositions devenues obsolètes, redondantes ou de les clarifier ». A cette fin, ce code pourrait être mis en cohérence avec le système européen des comptes nationaux  (SEC 2010), donner force légale à la pratique des chambres régionales et territoriales des comptes consistant à formuler des recommandations aux entités qu’elles contrôlent et préciser les modalités de fonctionnement des formations inter-juridictions de type 1 et de type 2.

1. Le code des juridictions financières doit être cohérent avec SEC 2010:

Le règlement du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux  (SEC 2010) de l’Union européenne définit l’administration centrale (à l’exclusion des administrations de sécurité sociale), les administrations locales et les administrations de sécurité sociale de la façon suivante:

Administration centrale (S.1311) : ce sous-secteur comprend tous les organismes administratifs de l’État et autres organismes centraux dont la compétence s’étend normalement sur la totalité du territoire économique, à l’exception des administrations de sécurité sociale de l’administration centrale. Font partie du sous-secteur S.1311 les institutions sans but lucratif qui sont contrôlées par l’administration centrale et dont la compétence s’étend à l’ensemble du territoire économique. Les organismes régulateurs du marché qui, à titre principal ou exclusif, distribuent des subventions sont classés dans le sous-secteur S.1311. Ceux qui ont pour activité principale ou exclusive d’acheter, de stocker et de vendre des produits agricoles ou alimentaires relèvent du secteur S.11.

Administrations locales (S.1313) : ce sous-secteur rassemble toutes les administrations publiques dont la compétence s’étend seulement sur une subdivision locale du territoire économique, à l’exception des administrations de sécurité sociale des administrations locales. Font partie du sous-secteur S.1313 les institutions sans but lucratif qui sont contrôlées par les administrations locales et dont la compétence est limitée au territoire économique du ressort de celles-ci.

Selon l’inventaire PDE consolidé des sources et méthodes de la France, les administrations publiques locales (APUL) comprennent les collectivités locales et les organismes divers d’administration locale (ODAL).
Les collectivités locales regroupent des collectivités territoriales à compétence générale : communes, départements et régions (budgets principaux et budgets annexes) ; des syndicats intercommunaux, communautés urbaines, communautés d’agglomération et communautés de communes. L’existence de ces organismes traduit soit l’élargissement à plusieurs communes de l’assiette financière nécessaire aux travaux d’équipement (syndicats intercommunaux d’aménagement de zones industrielles), soit l’exploitation sous tutelle de certains services publics (régies de transport). Les opérations de ces organismes sont en général en étroite relation avec celles des communes et des départements.
Les organismes divers d’administration locale (ODAL) regroupent des unités institutionnelles dont le degré d’indépendance par rapport aux collectivités locales est variable : unités non marchandes émanant directement des communes et départements : centres communaux d’action sociale, caisses des écoles, services départementaux d’incendie et de secours, etc. ; unités chargées de l’aménagement du territoire, émanant souvent de l’Etat mais dont le financement est local : sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural, établissements publics d’aménagement des villes nouvelles, etc. ; organismes consulaires : chambres de commerce et d’industrie, chambres de métiers, chambres d’agriculture ; associations culturelles financées par les collectivités locales (théâtres communaux, maisons de la culture etc.) ; lycées et collèges (établissements publics) sont depuis 1986 des établissements publics locaux d’enseignement (EPLE), financés par les régions et les départements (hors rémunération des fonctionnaires).

 

Administrations de sécurité sociale (S.1314) : le sous-secteur des administrations de sécurité sociale (S.1314) réunit les unités institutionnelles centrales, fédérées et locales dont l’activité principale consiste à fournir des prestations sociales et qui répondent aux deux critères suivants: a) certains groupes de la population sont tenus de participer au régime ou de verser des cotisations en vertu des dispositions légales ou réglementaires; b) indépendamment du rôle qu’elles remplissent en tant qu’organismes de tutelle ou en tant qu’employeurs, les administrations publiques sont responsables de la gestion de ces unités pour ce qui concerne la fixation ou l’approbation des cotisations et des prestations. Il convient de noter qu’il n’existe habituellement aucun lien direct entre le montant des cotisations versées par un individu et les risques auxquels il est exposé.

La plupart des agrégats statistiques utilisés dans le cadre de la gouvernance économique de l’Union, en particulier la procédure concernant les déficits excessifs et la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, sont définis en référence au SEC 2010.  Le SEC 2010 est appelé à se substituer graduellement à tout autre système en tant que cadre de référence des normes, définitions, nomenclatures et règles comptables communes destiné à l’élaboration des comptes des États membres pour les besoins de l’Union, permettant ainsi d’obtenir des résultats comparables entre les États membres.

Le code des juridictions financières pourrait reprendre ces définitions et ainsi éviter les longues énumération d’entités qu’elles sont habilitées à contrôler en application de la loi. Les compétences respectives de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes en seraient ainsi clarifiées: la première serait compétentes pour assurer le contrôle des administrations centrale et de sécurité sociale, les secondes pour assurer le contrôle des administrations locales. Les juridictions financières, qui sont chacune indépendantes les unes des autres, seraient ainsi, dans leur ensemble,  compétentes pour contrôler l’ensemble des administrations publiques en France.

2. Le code des juridictions financières doit doter les recommandations d’une assise légale:

La Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes formulent et suivent régulièrement des recommandations à la suite de leurs contrôles, mais la pratique de ces recommandations est peu (cas de la Cour) voire pas du tout (cas des chambres) dotée d’une assise légale. Le fondement de cette pratique n’est pas contesté. Ainsi les suites données aux recommandations de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes font l’objet d’un indicateur 2.1 qui décline l’objet n° 2 du projet annuel de performance de la mission « Conseil et contrôle de l’Etat « : Contribuer à l’amélioration de la gestion publique et des politiques publiques.

Si cette pratique n’est pas contestée, son absence de base légale peut conduire un représentant légal d’un administration centrale, locale ou de sécurité sociale à écarter une recommandation pertinente sans même à avoir à s’en justifier. La révision par ordonnance du code des juridictions financières permettrait de combler cette lacune.

Le SJFu propose en conséquence d’organiser le chapitre III du livre II relatif aux  « Dispositions relatives au contrôle des comptes et de la gestion » en trois sections, la première consacrée aux observations et recommandations provisoires ; la deuxième aux observations et recommandations définitives ; la troisième au suivi des observations et des recommandations.

3. Le code des juridictions financières doit distinguer clairement les FIJ 2 des FIJ 1:

L’article L. 111-9-1 du code des juridictions financières dispose que lorsqu’une enquête ou un contrôle relève à la fois des compétences de la Cour des comptes et de celles d’une ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes ou de celles de deux ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes, ces juridictions peuvent, dans l’exercice de leurs missions non juridictionnelles, constituer des formations communes.

La loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles a rénové les dispositions applicables à ces formations.

Avant cette loi, les formations inter-juridictions (FIJ) avaient pour seule fonction de conduire les travaux et d’adopter la synthèse de ces travaux et les suites à donner à cette synthèse. Chaque juridiction conduisait les travaux qui lui incombaient et délibéraient sur leurs résultats, la formation commune ayant essentiellement une fonction d’ensemblier. Depuis 2011, il revient aux formations elles-mêmes de statuer sur les orientations des travaux, de les conduire et de délibérer sur leurs résultats. Elles en adoptent ensuite la synthèse ainsi que les suites à lui donner. L’un des principaux changements apportés par la loi du 13 décembre 2011  au dispositif des formations communes aux juridictions  est donc la « conduite des travaux » par ladite formation. Du texte de la loi de 2011, il résulte que, dans tous les cas de figure, les modalités de détermination de la conduite des travaux dépendent de la FIJ au regard des contraintes de délais de l’enquête ou du contrôle.

Dans le cas d’une contrainte de délai avérée, la FIJ mène l’ensemble des travaux concernant l’enquête ou le contrôle à l’origine de sa constitution. Son intervention est alors exclusive de toute autre. La réalisation des travaux (au sens de contrôle ou d’enquête) est directement effectuée par l’équipe des rapporteurs de la FIJ. Dans les autres cas, la FIJ organise l’exécution des travaux de contrôle ou d’enquête, dans un calendrier préétabli avec les chambres de la Cour et des CRTC concernées. Ces dernières assurent les instructions nécessaires dans leurs domaines de compétences respectifs et elles procèdent aux renvois convenus à la FIJ sans préjudice des suites qu’elles entendent donner aux contrôles et enquêtes. L’habitude a depuis été prise de désigner FIJ 1 dans le premier cas et FIJ 2 dans les autres cas.

Afin de mieux fonder cette distinction, il conviendrait que le code précise clairement les modalités de fonctionnement des FIJ 1, d’une part, et des FIJ 2, d’autre part.

***

Enfin, le SJFu relève que le Conseil supérieur comprend actuellement 15 membres dont six membres du corps de la Cour des comptes, trois personnalités qualifiées désignées par le Président de la République, par le Président de l’Assemblée nationale et par le Président du Sénat et six représentants élus du corps des magistrats de CRTC. Dans les faits,  les personnalités qualifiées se rangent la plupart du temps aux propositions du Premier président. Notre syndicat  revendique dès lors de compléter la composition du Conseil supérieur en portant à neuf le nombre de représentants élus du corps des magistrats de CRTC sans modifier le nombre de postes dévolus aux magistrats de la Cour et le nombre de personnalités qualifiées.

 

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Vincent Sivré
12 mai 2016

Adapter les modalités de gestion de notre corps à l’extension de nos ressorts

La loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a été promulguée le 20 avril 2016. Elle donne une force légale au collège de déontologie des juridictions financières, applique les dispositifs de prévention des conflits d’intérêt définis par la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique aux magistrats de chambre régionale des comptes et répond à certaines de leurs attentes.

Notre organisation syndicale se félicite à cet égard de l’élargissement de la voie promotionnelle des premiers conseillers de chambre régionale des comptes vers le grade de conseiller référendaire et de l’abrogation de la disposition interdisant la nomination d’un magistrat dans une chambre s’il a exercé depuis moins de trois ans dans son ressort les fonctions de représentant de l’Etat ou de directeur d’une administration publique de l’Etat.

La loi comprend aussi un article 86-II qui autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes mesures relevant du domaine de la loi et ayant notamment pour objet : 1° d’adapter les règles régissant l’activité des magistrats et rapporteurs des CRTC, leur régime disciplinaire et leur avancement, afin d’améliorer la garantie de leur indépendance ; 2° modifier les règles statutaires relatives aux magistrats des CRTC « afin de déterminer les règles qui leur sont applicables en matière d’incompatibilité et de suspension de fonctions ».

Cette habilitation à légiférer par ordonnance offre l’opportunité au Gouvernement d’adapter les modalités de gestion du corps des magistrats de CRTC à la réforme territoriale en cours et à la réduction du nombre de chambres régionales des comptes en métropole. L’extension de leurs ressorts qui en résulte altère en effet de façon excessive les possibilités de mobilités professionnelles de ces magistrats financiers et les empêche d’acquérir l’expérience professionnelle nécessaire à l’exercice de leurs fonctions.

Dans cette perspective, notre organisation syndicale a soumis au Premier président les propositions concrètes suivantes :

La disposition de l’article L. 222-4 du code des juridictions financières interdisant la nomination d’un magistrat dans une chambre régionale des comptes : « e) S’il a exercé dans le ressort de cette chambre régionale des comptes depuis moins de trois ans des fonctions de direction dans l’administration d’une collectivité territoriale ou d’un organisme, quelle qu’en soit la forme juridique, soumis au contrôle de cette chambre ; » pourrait être abrogée.

Afin de prévenir tout conflit d’intérêt, la disposition suivante pourrait être insérée dans un article distinct : « Un magistrat ne peut se voir confier le contrôle, produire des conclusions ou participer à un délibéré concernant une entité, quelle qu’en soit la forme juridique, s’il a exercé auprès de son représentant légal des fonctions de direction depuis moins de trois ans. ».

Cette rédaction vise à éviter la participation d’un magistrat qui a exercé depuis moins de trois ans des responsabilités de direction au sein d’une collectivité territoriale ou d’un organisme soumis au contrôle de la chambre à un délibéré, à des conclusions ou à un contrôle concernant cette entité mais aussi celles dirigées par le même représentant légal.

Par ailleurs, l’article L. 222-7 du code des juridictions financières relatif à la mobilité sortante d’une chambre régionale des comptes pourrait être modifié de la façon suivante : Un magistrat « ne peut, dans le ressort d’une chambre régionale à laquelle il a appartenu au cours des trois années précédentes, être détaché auprès d’une collectivité territoriale ou d’un organisme entité soumise au contrôle de cette chambre ou placé en disponibilité pour y servir dans une telle collectivité ou un tel organisme s’il a participé à une instruction, à un délibéré ou produit des conclusions la concernant depuis moins de trois ans ».

Le vecteur législatif que constitue le projet d’ordonnance pourrait aussi organiser la séparation du grade de l’emploi de président de section et aménager l’obligation de mobilité liée à leur affectation. Aux articles L220-2, L221-2 et au premier alinéa de l’article L221-2-1, l’intitulé du grade « conseiller général », ou une dénomination équivalente, pourrait ainsi être substitué à celui de « président de section » et le quatrième alinéa de ce dernier article pourrait être rédigé de la façon suivante : « La nomination au grade à un emploi de président de section ne peut être prononcée dans la chambre régionale des comptes section dans laquelle le magistrat est affecté au moment de sa promotion. ». Cette disposition pourrait d’ailleurs être abrogée et ne faire l’objet que d’une règle de gestion.

Notre organisation syndicale sera enfin attentive à l’équilibre des dispositions qui pourraient être introduites afin d’améliorer la garantie de l’indépendance des magistrats.

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Vincent Sivré
25 avril 2016

Déficits excessifs : La France bénéficie d’un traitement privilégié

Dans un rapport rendu public le 19 avril, la Cour des comptes européenne a examiné la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) par la Commission entre 2008 et 2015 en se concentrant sur six États membres : Chypre, Malte, la République tchèque, l’Allemagne, l’Italie et la France. Notre pays reste soumis à la PDE après trois prolongations du délai accordé. Il est le seul État membre de cet échantillon dont le déficit dépassait encore le seuil des 3 % en 2015. Sa dette publique représentait 68,1 % de son PIB en 2008. Au cours de la période 2009-2015, il a enregistré une augmentation constante de son taux d’endettement, soit 28,3 points.

La Cour s’est penchée sur l’évaluation, par la Commission, de la qualité des données PDE des États membres et sur la qualité de ses propres données prévisionnelles et modèles de projection, et a cherché à déterminer si ses analyses étaient en phase avec les décisions de lancement d’une procédure prises par le Conseil. Elle a enfin examiné comment la Commission assurait le suivi des mesures correctrices prises par les États membres soumis à une procédure concernant les déficits excessifs. Ses analyses ont notamment mis en exergue le traitement privilégié accordé à la France.

La procédure concernant les déficits excessifs

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit, comme principe de base de la politique budgétaire, que les États membres doivent éviter les déficits publics excessifs. En conséquence, lorsque les valeurs de référence en matière de déficit et de dette publics sont dépassées, un mécanisme correcteur peut-être déclenché à l’encontre de l’État membre concerné. Ce mécanisme, appelé procédure concernant les déficits excessifs, est un élément essentiel du cadre de gouvernance économique de l’Union européenne.

Le rôle de la Commission dans la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs consiste à vérifier la qualité des données notifiées par chaque État membre, à déterminer si les seuils de référence ont été dépassés ou risquent de l’être, et, sur cette base, à adresser des avis et des recommandations au Conseil pour qu’il agisse en conséquence. Ce dernier décide ensuite, conformément aux dispositions du traité, s’il convient ou non d’adopter les recommandations de la Commission.

Les États membres faisant l’objet d’une procédure concernant les déficits excessifs se voient présenter des recommandations pour remédier à la situation, qui prévoient un délai et une trajectoire pour ce faire et qui précisent l’effort budgétaire annuel à fournir. La Commission surveille la mise en œuvre des mesures correctrices par les États membres et rend compte de ses observations au Conseil, qui, sur la base des propositions de la Commission, prend, le cas échéant, de nouvelles mesures (levée de la procédure, prolongation du délai, fixation de nouveaux objectifs ou imposition de sanctions).

Source: Cour des comptes européenne.

 

Le manque de transparence constitue un problème récurent. En effet, malgré les améliorations apportées ces dernières années, il n’y a toujours pas assez d’informations disponibles sur les hypothèses et les paramètres de la Commission concernant les données ni sur son interprétation des concepts clés. À cet égard, le document de travail sous-tendant la recommandation de la Commission de prolonger le délai accordé à la France dans le cadre de la PDE en février 2015 ne contenait pas, selon la Cour, d’informations à l’appui du scénario de référence ni une quelconque précision sur les mesures discrétionnaires supplémentaires concernant les recettes, alors que ces données sont essentielles pour reproduire l’évaluation du caractère effectif de l’action engagée, qui a conduit à cette prolongation. De plus, la Commission peut décider de s’écarter de la procédure établie, même là où elle a défini des règles internes claires, ce qui conduit à s’interroger sur la validité de ses évaluations. Dans celles concernant la France, la Commission a ainsi fait usage de la grande souplesse et du grand pouvoir d’appréciation consentis par les règles du pacte de stabilité et de croissance (PSC). Faute de définition et d’orientations, la Commission a considéré la faible croissance de la France en 2013 comme un « événement négatif et inattendu », ce qui, selon la Cour, semble difficile à justifier.

La Cour a constaté qu’au niveau de la Commission, la plupart des aspects de la collecte et de l’analyse des données ainsi que de l’évaluation du respect de la réglementation relative à la discipline budgétaire font l’objet de procédures et de lignes directrices détaillées. En revanche, elle estime que la mise en œuvre de ces tâches est problématique. Selon elle, la Commission n’a pas fait pleinement usage de ses pouvoirs pour imposer la fourniture de données complètes et la mise en œuvre des mesures correctrices recommandées. Elle ne parvient pas toujours à fournir un retour d’information approprié sur les rapports des États membres. Elle est soumise à l’insuffisance des ressources consacrées à l’analyse des données clés et à l’établissement de rapports les concernant, ainsi qu’aux déficiences affectant l’enregistrement de ces données. La Cour estime ainsi que les montants reçus en France par une unité publique pour prendre en charge les coûts de démantèlement des installations nucléaires de Marcoule (1,6 milliard d’euros, soit 0,1 % du PIB, pour 2004) n’étaient pas suffisamment documentés. De même elle considère que les administrations publiques françaises ne sont pas recensées de façon exhaustive. Il est vrai que les seules administrations publiques locales comptent plus de 80 000 unités.

Dans le domaine du suivi des réformes structurelles, aspect des mesures correctrices que la Commission a récemment qualifié de crucial pour sortir d’une situation de déficit excessif, des signes donnent à penser que la Commission ne va pas assez loin en se concentrant essentiellement sur les aspects législatifs plutôt que sur la mise en œuvre effective des réformes. Quant à la procédure concernant les déficits excessifs, elle continue à accorder une attention excessive au critère du déficit au détriment de celui de la dette. Ainsi, dans le cas de la France, soumise à une PDE depuis 2009, le critère de la dette ne s’appliquera, selon le règlement (CE) n° 1467/97, que lorsqu’elle sortira de la PDE, soit au plus tôt en 2018. La France est censée respecter le critère de la dette au terme d’une période transitoire de trois ans à partir de la levée de la PDE, à savoir en 2020. Toutefois, vu que son taux d’endettement a atteint 96,5 % en 2015, la Cour estime peu probable qu’elle y parvienne.

La Cour considère que l’analyse qui sous-tend la prolongation, en mars 2015, du délai accordé à la France dans le cadre de la PDE, sur la base des prévisions de l’hiver 2015, n’était pas totalement transparente.  Une première évaluation descendante de la Commission a montré qu’en France (où le délai prolongé de la PDE était fixé à fin 2015), l’effort structurel était insuffisant aussi bien pour 2013 que pour 2014, mais que l’effort structurel ajusté progressait comme prévu. Conformément aux règles, une analyse ascendante a également été réalisée pour confirmer si l’État membre avait engagé une action suivie d’effets : «dans l’ensemble, les éléments de preuve disponibles ne permettent pas de conclure que l’effort recommandé n’a pas été réalisé en 2013-2014». Cette seconde analyse a toutefois montré que l’effort structurel était en deçà des recommandations du Conseil (en d’autres termes, l’incidence budgétaire des nouvelles mesures discrétionnaires était insuffisante), et ce pour les deux années concernées.

Pour 2015, dernière année de la période couverte par le PDE, la Commission a prévenu qu’un ensemble conséquent de mesures s’ajoutant à celles déjà précisées serait nécessaire pour que l’objectif soit atteint. En réalité, la France a manqué ce dernier. L’évaluation de l’incidence des mesures en matière de recettes étant une projection, et non une analyse a posteriori, elle a été trop optimiste par rapport aux effets réels. Comme l’évaluation de l’incidence des mesures en matière de dépenses est effectuée par la Commission par rapport à l’hypothèse de «politiques inchangées», elle ne relève que d’un jugement d’expert. Par ailleurs, le calcul de l’effort structurel tenait compte des effets d’une mesure discrétionnaire en matière de recettes qui, étant de nature temporaire (incidence financière de 2014 à 2016), n’aurait pas dû être prise en considération. La mesure en question (cf. supra) représentait 0,1 % du PIB. Sans elle, l’effort structurel n’aurait pas atteint le niveau de 1,1 % requis pour justifier une prolongation du délai accordé dans le cadre de la PDE.

La Commission ayant rétrospectivement considéré que la France respectait les exigences, a invoqué ce respect pour justifier la prolongation du délai afin de permettre de ramener le déficit sous le seuil fixé à un rythme plus détendu. Cependant, cette évaluation se fondait uniquement sur des données concernant 2013 et 2014. Les prévisions disponibles pour 2015, qui indiquaient que la France n’atteindrait pas ses objectifs, n’ont pas été prises en considération dans l’évaluation de la Commission. Au lieu de prolonger le délai, la Commission aurait donc dû adresser un message d’alerte rapide (en émettant une recommandation autonome) ou renforcer la procédure.

L’évaluation du caractère effectif de l’action engagée est censée déboucher sur un renforcement de la procédure si l’État membre n’atteint pas tous les objectifs (déficit nominal, effort structurel, effort structurel ajusté et indicateur ascendant) ou si les prévisions montrent qu’il ne les atteindra pas. Cependant, la Cour a constaté que tel n’était pas le cas pour les évaluations continues (le «suivi régulier») dont la France a fait l’objet à l’occasion des prévisions du printemps et de l’automne 2014: la procédure n’a pas été renforcée, alors que ce pays n’atteignait aucun de ses objectifs. La France est le seul État membre de l’échantillon à avoir bénéficié de cette faiblesse de l’évaluation continue.

En conclusion, la Cour considère comme des signes très positifs les efforts déployés par la Commission au fil des ans pour adapter et rationaliser la procédure concernant les déficits excessifs, en réponse à l’évolution de la situation dans l’UE. La base législative est bonne et est généralement étayée par des règles internes et des lignes directrices claires. Ce qui fait défaut, c’est la transparence dans l’application de ces règles, étant donné que la Commission n’enregistre pas ses hypothèses sous-jacentes de manière appropriée et ne partage pas suffisamment les conclusions de sa surveillance pour le plus grand bénéfice de tous les États membres. La Cour montre ainsi comment la France, réticente à mettre en œuvre les recommandations formulées au titre de la PDE et à respecter la discipline budgétaire, a bénéficié de ce manque de transparence. La Commission a reconnu ces faiblesses et a indiqué qu’elle était disposée à apporter les améliorations nécessaires.

Pour en savoir davantage:

Rapport spécial de la Cour des comptes européenne n° 10/2016: De nouvelles améliorations sont nécessaires pour assurer une mise en oeuvre efficace de la procédure concernant les déficits excessifs

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Vincent Sivré
31 mars 2016

Avant de supprimer le contrôle de légalité, renforçons le contrôle interne !

Dans une tribune publiée dans la Gazette du 21 mars, Alain Lambert propose de supprimer le contrôle de légalité. Constatant sa profonde dégradation, il n’y voit qu’une contrainte administrative qui « inhibe, inquiète, détourne, affecte la décision politique ».

Reconnaissons avec l’ancien ministre du budget que la révision générale des politiques publiques (RGPP) puis la modernisation de l’action publique  (MAP) ont fortement contribué à la détérioration de ce dispositif prudentiel : il a perdu en efficacité au sens où il ne permet plus d’identifier avec un souci d’exhaustivité, par manque de personnels qualifiés, les irrégularités commises par les administrations publiques locales. Pour autant, en l’absence de dispositif prudentiel alternatif, il demeure pertinent car il maintient la possibilité d’un déféré préfectoral sur des délibérations, marchés et autres documents administratifs manifestement non conformes aux obligations légales et règlementaires auxquelles sont soumises les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

En fait, un tel dispositif alternatif existe, mais il n’est pas encore arrivé à maturité. La directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 dispose que les administrations publiques locales  « sont soumis à un contrôle interne et à un audit indépendant » comme toutes les administrations publiques des Etat membres de l’Union européenne. Mais peu de collectivités se sont à ce jour doté d’un dispositif de contrôle interne pertinent. L’expérimentation de la certification des compte au sein du secteur public local lancée le 26 février 2016 par Michel SAPIN, ministre des Finances et des Comptes publics, Jean-Michel BAYLET, ministre de l’Aménagement du Territoire, de la Ruralité et des Collectivités territoriales, et Christian ECKERT, secrétaire d’État chargé du Budget, vise précisément à organiser les modalités de l’audit externe du contrôle interne des administrations publiques locales.

Pour autant, le dispositif prévu par la direction générale des finances publiques (DGFIP) porte essentiellement sur le contrôle interne comptable (CIC) et délaisse les composantes du contrôle interne visant à prévenir les risques de non-conformité avec les lois et les règlements. En dépit de son intérêt intrinsèque, le projet de création d’une Agence nationale de prévention et de détection de la corruption (ANPDC) présenté le 30 mars en Conseil des ministres par Michel SAPIN, ne compensera pas la suppression du contrôle de légalité qu’Alain Lambert appelle de ses vœux.

Rappelons qu’en application des normes internationales d’audit, le contrôle interne doit être conçu et mis en œuvre « pour répondre aux risques identifiés liés à l’activité et aux risques de fraudes ». Il s’agit d’un processus conçu et mis en place par l’assemblée délibérante, l’ordonnateur et les agents territoriaux en vue de « fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation des objectifs de l’entité en ce qui concerne la fiabilité de l’information financière, l’efficacité et l’efficience des opérations, ainsi que la conformité avec les textes législatifs et réglementaires en vigueur ».

L’expérimentation de la certification des comptes des administrations publiques locales doit dès lors reposer sur une conception élargie du contrôle interne et comprendre cinq composantes : l’environnement de contrôle ; le processus d’évaluation des risques de l’entité ; le système d’information afférent à l’information financière et à la communication, y compris les processus opérationnels qui s’y rapportent ; les activités de contrôle ; enfin, le suivi des contrôles internes.

En application de l’article 110 de la loi NOTRe, un bilan de cette expérimentation sera réalisé au terme d’une période de huit ans. Ce bilan donnera lieu à un rapport du Gouvernement transmis au Parlement, avec les observations des collectivités territoriales concernées et de la Cour des comptes. Au regard de ses résultats, le législateur pourra intervenir pour définir le cadre de ce dispositif. Dès lors que celui-ci sera à même de fournir une « assurance raisonnable » du respect des textes législatifs et réglementaires par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, une éventuelle suppression du contrôle de légalité pourra être envisagée.

Il serait hasardeux de démunir le secteur public local de ce dispositif prudentiel sans s’assurer au préalable qu’une solution alternative pertinente, conforme aux normes internationales d’audit, soit mise en place. La progression récente du nombre d’affaires transmises au parquet pénal par les chambres régionales des comptes nous rappelle qu’en la matière il ne faut jamais baisser la garde.

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