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Le Livre Beige est lancé !

Le congrès des 12 et 13 octobre 2017 a mandaté le bureau pour élaborer un Livre Beige des juridictions financières, déclinant en mesures opérationnelles les grandes orientations du Livre Blanc publié en juillet 2017. Notre ambition est de construire un projet en trois temps :

  1. Une analyse du contexte dans lequel s’inscrivent les orientations proposées par notre organisation syndicale en les replaçant dans leur contexte historique, budgétaire et juridique : approfondissement de la décentralisation, réformes successives des CRTC, évolutions des équilibres de la gestion publique locale, etc. ;
  2. Des propositions d’articles modifiant les textes législatifs et réglementaires en vigueur ou instituant de nouvelles dispositions ;
  3. Une étude d’impact de ces propositions, comportant au besoin des simulations financières et l’estimation des moyens nécessaires.

Chacune de ces étapes fera l’objet d’une validation par les instances syndicales.

Le 21 novembre, le bureau a défini le cadre général du projet, constitué l’équipe qui en coordonnera l’élaboration et la rédaction et approuvé le calendrier. Animée par Thomas Montbabut, elle se compose de Carole Collinet, Alain Stéphan, Anne Bénéteau, François Nass, Jacques Schwartz et Lucile Lejeune. Des groupes de travail pourront être créés pour chaque thématique métier. Les enjeux de moyens et de de gestion des ressources humaines feront l’objet d’un traitement transversal s’articulant avec chacun des groupes thématiques. Les groupes débuteront leurs travaux dans les prochaines semaines. Le bureau mettra à leur disposition les moyens nécessaires.

Si vous souhaitez y participer, vous pouvez contacter directement les membres de l’équipe de pilotage ou adresser votre contribution écrite à l’adresse livrebeige@sjfu.fr.

Dans un second temps, sur la base d’un premier projet à compter du printemps 2018, l’équipe élargira le champ de ses consultations en sollicitant les acteurs concernés : élus, universitaires, autres organisations représentatives de collectivités, associations professionnelles, juristes, etc.

L’objectif est triple :

  1. Disposer de propositions argumentées et concertées alors que le Gouvernement lance un programme « Action publique 2022 » de réforme de l’Etat qui nous concernera pour au moins deux de ses cinq chantiers : la rénovation du cadre des ressources humaines et la modernisation de la gestion budgétaire et comptable. Nous demanderons à être entendus dans le cadre de ce programme.
  2. Disposer des éléments techniques nécessaires aux échanges avec la Cour et l’administration ;
  3. Présenter au prochain congrès un Livre Beige finalisé, complétant notre vision stratégique des juridictions financières et de leur utilité sociale par des propositions opérationnelles.

Dans un contexte mouvant, où le positionnement institutionnel des juridictions financières sera interrogé, où se profilent d’importantes évolutions de l’organisation du droit budgétaire et comptable, où le contrôle de la gestion publique locale se réduit sans qu’en contrepartie une responsabilité des gestionnaires locaux plus moderne, plus sûre et plus équilibrée n’intervienne, il apparaît plus que jamais nécessaire que le Syndicat des juridictions financières unifié mobilise son expertise en réfléchissant aux dispositifs et aux outils qu’il convient de confier à nos juridictions, afin de proposer des mesures en ce sens.

 

 

 

Un nécessaire toilettage de la partie réglementaire du CJF

L’ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières, prise sur le fondement du II de l’article 86 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, modernise les dispositions relatives aux missions et à l’organisation des juridictions financières, ainsi que les procédures applicables. Elle simplifie le code des juridictions financières en proposant une architecture plus claire, en y repositionnant les dispositions pertinentes et en abrogeant celles devenues inutiles.

Elle modifie le statut des membres des juridictions financières. Elle précise le champ d’application des normes professionnelles fixées par le Premier président auxquelles nous sommes tenus de nous conformer. Elle apporte des clarifications relatives aux règles d’organisation et de procédure applicables à la Cour de discipline budgétaire et financière, qui dataient pour la plupart de 1948, afin de tenir compte des règles de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, de l’adaptation des pratiques et d’évolutions jurisprudentielles établies.

Les évolutions substantielles introduites dans la partie législative du code sont les suivantes:

1.Les dispositions relatives au contrôle des entreprises publiques et de leurs filiales, qui résultent d’une rédaction datant de 1976, étant devenues obsolètes et confuses, elles ont été clarifiées et simplifiées, tout en conservant à l’identique le champ du contrôle et les quelques particularités procédurales applicables.

L’article L. 132-5 prévoit que, lorsque la Cour des comptes procède aux enquêtes qui lui sont demandées par les commissions des affaires sociales du Parlement, elle peut intervenir dans le domaine de compétence des chambres régionales et territoriales des comptes, par cohérence avec la disposition applicable lorsque la saisine émane de la commission des finances ou d’une commission d’enquête.

Les dispositions relatives au droit de communication (article L. 141-5) sont adaptées à la numérisation croissante des pièces. Elles font désormais référence à l’accès aux données et traitements, et non seulement aux documents, et précisent les travaux à l’occasion desquels il s’exerce.

L’article L. 141-10 précise que le droit d’information de la Cour à l’égard des commissaires aux comptes s’exerce non seulement sur les « sociétés », mais aussi de manière générale sur les « organismes et comptes » contrôlés. Cette précision, cohérente avec la disposition déjà existante qui délie les commissaires aux comptes de leur secret professionnel à l’égard des rapporteurs de la Cour, prend ainsi acte de l’augmentation du périmètre des organismes soumis à obligation de certification de leurs comptes au sein de la sphère publique.

2.L’entretien préalable au délibéré débouchant sur l’envoi des observations provisoires n’était prévu que dans le cadre du contrôle des collectivités locales et de leurs établissements publics, et non pas pour celui des organismes plus récemment ajoutés à la compétence des chambres régionales des comptes (établissements sociaux et médicaux sociaux, groupements d’intérêt public…) (article L. 243-1).

3.Le régime de détachement des magistrats des chambres régionales des comptes vers les collectivités et organismes du ressort (article L. 222-7) est aménagé. Pour tenir compte de l’élargissement des ressorts géographiques des chambres régionales des comptes, l’ordonnance rend possible ce détachement vers une collectivité ou un organisme du ressort, mais en l’assortissant de conditions strictes : au cours des trois dernières années, le magistrat ne doit pas avoir participé au jugement de ses comptes, au contrôle de ses comptes et de sa gestion ou au contrôle de ses actes budgétaires, ni à ceux d’une autre collectivité ou organisme ayant pour représentant légal celui de la structure qu’il souhaite rejoindre. Ce détachement est soumis à l’avis préalable obligatoire du collège de déontologie.

4.S’agissant de la CDBF, les modifications tendent à tenir compte des pratiques en usage ou d’évolutions jurisprudentielles : possibilité pour les procureurs de la République de déférer des faits à la Cour (article L. 314-1), date d’interruption de la prescription qui est étendue à l’enregistrement du déféré au ministère public, aux PV d’audition, au dépôt du rapport d’instruction, et à la décision de poursuivre (article L. 314-2), règles d’incompatibilité et de récusation des membres de la Cour et des rapporteurs (article L. 314-3), accès au dossier dès la mise en cause de la personne et non plus après la décision de renvoi devant la Cour (article L. 314-5).

Cette ordonnance reprend certaines propositions de notre organisation syndicale, notamment l’extension de l’entretien de fin de contrôle à tous les organismes contrôlés, l’introduction d’une assise légale  confortant notre pratique consistant à notifier des recommandations aux collectivités territoriales et aux établissements publics locaux et la levée partielle de notre régime d’incompatibilité. Si nous regrettons que de nombreuses propositions que nous avions formulées n’aient pas été retenue, comme par exemple la référence au SEC 2010 (cf. l’article intitulé « Le code des juridictions financières doit être rénové sans être bouleversé« ), nous reconnaissons que le processus de concertation sociale préalable à l’adoption de cette ordonnance était réellement ouvert et participatif.

L’ordonnance entrera en vigueur le lendemain de la publication au Journal officiel de la République française du décret en Conseil d’Etat relatif à la partie réglementaire du code des juridictions financières, et au plus tard le 1er juillet 2017. Il convient dès lors de toiletter cette dernière. A cette fin, notre organisation syndicale a présenté ses propositions de modification, tant sur les aspects métiers que statutaires.

 

I. Les propositions du SJFu sur le volet métier

Notre organisation syndicale propose d’apporter dix modifications au volet métier de la partie réglementaire du code des juridictions financières:

  1. Préciser que seules des recommandations écrites peuvent être adressées aux procureurs financiers

L’article R. 112-9 pourrait être adapté afin de préciser que seules des recommandations écrites peuvent être adressées aux procureurs financiers près les chambres régionales et territoriales des comptes. Dans un état de droit et lorsque le ministère public est hiérarchisé comme c’est le cas au sein des juridictions financières, l’efficacité des poursuites est, en ce qui concerne les procureurs, indissociable de la nécessité d’instructions transparentes émanant de l’autorité hiérarchique, de l’obligation de rendre compte à celle-ci et de la responsabilité. Les instructions envers les procureurs financiers de chambre régionale et territoriale des comptes doivent être faites par écrit, dans le respect de la loi et, le cas échéant, conformément à des directives et critères préalablement publiés.

Les modifications l’’article R. 112-9 pourraient prendre la forme suivante :

« Le procureur général surveille l’exécution des travaux de la Cour des juridictions financières.

Il est présent ou représenté dans les commissions ou comités constitués au sein de la Cour des juridictions financières.

Il communique avec les administrations.

Il assure les échanges d’informations entre la Cour des comptes et les autorités judiciaires et autres autorités chargées d’un pouvoir de sanction.

Il oriente et coordonne l’action du parquet. , s’il y a lieu  par recommandations écrites, l’action des Les instructions envers les procureurs financiers près les chambres régionales et territoriales des comptes doivent être faites par écrit, dans le respect de la loi et, le cas échéant, conformément à des directives et critères préalablement publiés. ».

 

  1. Élargir la représentation des chambres régionales et territoriales des comptes au sein de la chambre du conseil

Il n’est pas concevable qu’une chambre régionale et territoriale des comptes présidée par un conseiller référendaire ne soit pas représentée, pour ce seul motif,  à  un délibéré dès lors qu’elle a participé au rapport examiné.

Aussi est-il proposé de modifier l’article R. 112-17-2 de la façon suivante :

« I. # La chambre du conseil en formation ordinaire est composée du premier président, des présidents de chambre, y compris ceux maintenus en activité en application de l’article 1 de la loi n°86-1304 du 23 décembre 1986 relative à la limite d’âge et aux modalités de recrutement de certains fonctionnaires civils de l’Etat et de cinq conseillers maîtres ou conseillers maîtres en service extraordinaire par chambre, désignés chaque année par le premier président sur proposition du président de chambre intéressé. Cinq conseillers maîtres ou conseillers maîtres en service extraordinaire sont désignés pour suppléer les conseillers maîtres ou conseillers maîtres en service extraordinaire mentionnés ci-dessus. Participent également à cette formation les présidents de chambre régionale ou territoriale des comptes ayant le grade de conseiller maitre  lorsque la chambre qu’ils président a participé au rapport examiné. Les autres membres de la Cour des comptes ont accès à la chambre du conseil en formation ordinaire avec voix consultative. »

 

  1. Préciser la distinction entre FIJ1 et FIJ2

 

La distinction entre FIJ1 et FIJ2 pourrait être introduite par une modification de l’article R. 112-21-1 :

« La formation commune aux juridictions prévue à l’article L. 111-9-1 est constituée par arrêté du premier président de la Cour des comptes, à son initiative ou sur proposition du procureur général, d’un président d’une chambre de la cour ou d’un président de chambre régionale ou territoriale des comptes.

Cet arrêté, pris après avis du procureur général, des présidents des chambres de la Cour des comptes et des présidents des chambres régionales et territoriales des comptes intéressées, en désigne le président, les membres délibérants, les rapporteurs et le greffier.

Lesa procédures applicables à la formation commune aux juridictions lorsqu’elle dirige ou coordonne les travaux sont distinctes. est celle qui régit l’exercice des missions non juridictionnelles de la Cour des comptes. »

Par ailleurs, une « Section 5 : Disposition applicables aux formations inter juridictions » pourrait être créée afin d’accueillir un article R. 143-18, à créer, déclinant les modalités procédurales de la distinction. Cet article disposerait que :

« Les formations inter-juridictions prévues à l’article L. 111-9-1 peuvent être organisées selon deux modalités distinctes.

Lorsque les travaux confiés aux juridictions financières sont assortis de délai de réalisation limités et contraints, la formations inter-juridictions dirige l’ensemble des travaux concernant l’enquête ou le contrôle à l’origine de sa constitution. Son intervention est alors exclusive de toute autre. La réalisation des travaux est directement effectuée par les rapporteurs qui lui sont affectés.

Lorsque les travaux confiés aux juridictions financières ne sont pas assortis de délai de réalisation limités et contraints, la formation inter-juridictions coordonne l’exécution des travaux de contrôle ou d’enquête, dans un calendrier préétabli avec les chambres de la Cour et les chambres régionales et territoriales concernées. Ces dernières assurent les instructions nécessaires dans leurs domaines de compétences respectifs et procèdent aux renvois convenus à la formation inter-juridictions sans préjudice des suites qu’elles entendent donner aux contrôles et enquêtes. ».

 

  1. Préciser par décret les missions et pouvoirs d’investigation des experts

Les missions et pouvoirs d’investigation des experts doivent être précisés par la loi[1] ou, à minima par décret de façon à être opposables aux tiers.

L’article R. 112-27-1 pourrait être complété de la façon suivante :

« Les experts mentionnés à l’article L. 141-4 remplissent leur mission en liaison avec sous l’autorité et la responsabilité d’un magistrat, un conseiller maître en service extraordinaire ou un rapporteur extérieur, délégué et désigné dans la lettre de service du premier président de la Cour des comptes, qui précise leur mission et leurs pouvoirs d’investigation.

Dans la limite des attributions fixées à l’article L. 141-4, les experts participent dans les mêmes conditions que les magistrats de la Cour des comptes aux activités de ladite cour. A cette fin, ils disposent de l’ensemble des droits et pouvoirs attribués à ces magistrats et sont tenus aux mêmes obligations. Ils doivent notamment observer la discrétion et sont tenus au secret professionnel. ».

Il est à noter que la loi distingue trois catégories d’experts : les experts « simples », les experts « concourant à une évaluation d’une politique publique » et les experts « concourant à une évaluation d’une politique publique ayant prêté serment ». Ces derniers étant appelés « conseiller expert ».

Les attributions conférées à ces différentes catégories d’experts apparaissent confuses et pourraient être déclinées, de façon plus précise, dans la partie réglementaire du code.

Les modalités de recours à des experts au sein des CRTC pourraient être précisées.

 

  1. Préciser les états financiers que la Caisse des dépôts et consignation doit transmettre à la Cour

Afin de tenir compte du cadre conceptuel des comptes publics relevant de la comptabilité d’exercice arrêté par la CNoCP le 6 juillet 2016,  l’article R. 131-23 pourrait être complété afin de préciser  les états financiers que la Caisse des dépôts et consignation doit transmettre à la Cour des comptes.

« Lorsque tous les envois à faire à la Cour des comptes sont entièrement effectués, le directeur général fait établir et lui adresse dans le délai de deux mois :

– un tableau général des recettes et des dépenses faisant apparaître le montant total des opérations constatées, pour chacun des comptes de l’établissement, respectivement par le caissier général, par les préposés et par le moyen de virements de comptes sans le concours des comptables ;

– la balance générale des mouvements et soldes de chaque compte ;

– le résumé général des recettes et des dépenses constatées pour chacun des comptes par les préposés ;

– un exemplaire du bilan et, du compte de résultat, de l’annexe, du  tableau des flux de trésorerie et du tableau de variation de la situation nette . ».

 

  1. Préciser les documents communiqués par les commissaires aux comptes

Afin d’éviter d’éventuels refus de communication de dossiers de travail ou autres de la part de commissaires aux comptes, les articles R. 141-3  R. 241-3 pourraient être complétés de la façon suivante :

  1. 141-3 : « Les ordonnateurs, les comptables, les dirigeants des services et organismes contrôlés et les autorités de tutelle sont tenus de communiquer sur leur demande aux rapporteurs de la Cour des comptes ayant ou non la qualité de magistrat tous documents et de fournir tous renseignements relatifs à la gestion des services et organismes soumis au contrôle de la Cour. Les commissaires aux comptes desdits organismes leur communiquent leurs dossiers de travail et les autres documents établis à l’occasion de leurs missions de certification ou de toute autre mission. ».
  2. 241-3 : « Les ordonnateurs, les comptables, les dirigeants, les agents des organismes vérifiés, les commissaires aux comptes, les commissaires aux apports, les commissaires à la fusion, les représentants et agents de l’Etat dans le département ou la région sont tenus de communiquer aux rapporteurs, sur leur demande, tous documents et de fournir tous renseignements relatifs à la gestion des services et organismes dont les actes sont soumis à l’examen de la chambre régionale des comptes ou qui font l’objet de son contrôle. Les commissaires aux comptes desdits organismes leur communiquent leurs dossiers de travail et les autres documents établis à l’occasion de leurs missions de certification ou de toute autre mission. ».

 

  1. Préciser que la notification au comptable du réquisitoire à fin d’évocation interrompt le délai d’exercice du droit d’évocation

Les dispositions de l’article D. 231-28 ne tirent pas les conséquences de la réforme de la loi du 21 octobre 2008. Il conviendrait d’ajouter : « La notification au comptable du réquisitoire à fin d’évocation interrompt ce délai ».

« Lorsque la chambre régionale des comptes décide par jugement motivé, après réquisition du ministère public d’exercer son droit d’évocation, celui-ci peut porter non seulement sur les comptes non encore apurés par l’autorité compétente de l’Etat, mais également sur ceux apurés depuis moins de six mois. Ce délai s’apprécie à compter de la notification aux comptables des décisions d’apurement qui sont adressées simultanément à la chambre régionale des comptes. La notification au comptable  du réquisitoire à fin d’évocation interrompt ce délai. ».

 

  1. Organiser le contrôle conjoint des EPCI et de leurs communes membres

Afin de permettre l’organisation de contrôle conjoint d’EPCI à fiscalité propre et de leurs communes membres, les articles R. 241-2, R. 241-8 et R. 241-12  pourraient être complétés de la façon suivante :

  • 241-2 : « Le président de la chambre régionale des comptes informe par lettre l’ordonnateur de la collectivité ou de l’établissement concerné de l’engagement de la procédure d’examen de la gestion, ainsi que, le cas échéant, le ou les ordonnateurs précédemment en fonction pour toute ou partie de la période examinée. La lettre mentionne le nom du rapporteur qu’il a désigné. Lorsque la chambre régionale des comptes examine de façon conjointe la gestion d’un établissement et celles de ses communes membres, les ordonnateurs concernés sont informés dans les mêmes formes. ».
  • 241-8 : « Le rapporteur ou le président de la chambre régionale des comptes a un entretien avec l’ordonnateur de la collectivité ou de l’établissement sur les constatations effectuées dans le cadre du l’examen contrôle de la gestion, préalablement à la formulation d’observations éventuelles par la chambre.

Lorsque ces constatations concernent la gestion d’ordonnateurs qui ont quitté leurs fonctions, l’entretien a lieu avec chacun d’eux pour ce qui le concerne.

Lorsque la chambre régionale des comptes examine de façon conjointe la gestion d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et celles de ses communes membres, les observations qu’elle présente ne peuvent être formulées sans entretiens de fin de contrôle entre le magistrat rapporteur ou le président de la chambre et les ordonnateurs de l’établissement public et des communes membres qui représentent au moins 20 % de la population du groupement concerné, ainsi que ceux qui étaient en fonctions au cours de l’exercice examiné.

Le rapport d’instruction à fin d’observation provisoire ne peut être déposé au greffe de la chambre régionale des comptes qu’après notification de la clôture de l’instruction aux ordonnateurs des communes membres concernés ainsi que ceux qui étaient en fonctions au cours de l’exercice examiné et, à leurs demandes, d’entretiens de fin de contrôle. ».

  • 241-12 : «Le président de la chambre régionale des comptes adresse aux ordonnateurs et aux représentants légaux des collectivités et établissements publics le rapport d’observations provisoires formulées par la chambre.

Il adresse aux ordonnateurs et aux représentants légaux ayant quitté leurs fonctions la partie de ce rapport concernant leur gestion.

Lorsque les chambres régionales des comptes examinent de façon conjointe la gestion d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et celles de ses communes membres, elles arrêtent leurs observations définitives sous la forme d’un rapport d’observations commun à ces différentes entités publiques locales. Il est communiqué aux ordonnateurs en fonction au cours de l’exercice examinée.

La notification de ce rapport ou d’extraits de ce rapport indique le délai, qui ne peut être inférieur à deux mois, dans lequel les destinataires peuvent apporter une réponse écrite et mentionne la possibilité qu’ils ont d’être entendus par la chambre.

Le rapport d’observations provisoires ou des extraits de ce rapport sont communiqués dans les mêmes conditions à toute personne nominativement ou explicitement mise en cause. Celle-ci peut demander à être entendue en application de l’article L. 243-6. ».

 

  1. Tenir compte de l’extension de l’entretien de fin de contrôle aux dirigeants d’organismes privés

 

Afin de tenir compte de l’extension de l’entretien de fin de contrôle aux dirigeants d’organismes privés, le dernier alinéa de l’article R. 241-14 pourrait être supprimé :

« Les dispositions des articles R. 241-1 à R. 241-13 s’appliquent, lors de la vérification des comptes et du l’examen contrôle de la gestion, aux dirigeants des établissements, sociétés, groupements et organismes bénéficiant de concours publics ainsi qu’à leurs filiales et aux organismes mentionnés à l’article L. 211-4.

Toutefois, l’entretien prévu à l’article R. 241-8 a un caractère facultatif . ».

 

  1. Modifications diverses

 

Par ailleurs, le SJFu formule de nombreuses propositions de correction ou de mise à jour de la partie réglementaire du code des juridictions financières afin de tenir compte de modifications intervenues par voie d’ordonnance (substitution du contrôle de gestion à l’examen de gestion), modification dans le libellé d’établissement (les écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE) se substituent aux instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM)) ou des ressorts des chambres régionales des comptes, dans les prérogatives respectives des secrétaires généraux de CRTC et des greffiers, etc, sans que le syndicat ne prétende à une recherche systématique de ces anomalies.

 

II. Les propositions du SJFu sur le volet statutaire

Notre organisation syndicale propose également d’apporter dix modifications au volet statutaire de la partie réglementaire du code des juridictions financières:

  1. Elargir le recrutement aux emplois de secrétaire général et des secrétaires généraux adjoints

L’article R. 112-6 pourrait être adapté afin d’élargir le recrutement des emplois de secrétaire général et des secrétaires généraux adjoints de la Cour des comptes aux magistrats de chambres régionale et territoriale des comptes, de la façon suivante :

« Le premier président est assisté par un secrétaire général et des secrétaires généraux adjoints désignés par décret, sur sa proposition. Le secrétaire général et les secrétaires généraux adjoints sont choisis parmi les magistrats des juridictions financières conseillers maîtres ou les conseillers référendaires . ».

Ces emplois doivent être ouverts à des magistrats de CRTC de façon à ce qu’au moins l’un d’entre eux soit pourvu par un membre de ce corps.

 

  1. Préciser le lien hiérarchique entre magistrats, rapporteur, expert et vérificateurs

Il convient de préciser que les vérificateurs et les experts sont rattachés hiérarchiquement aux magistrats et rapporteurs.

La notion de supérieur hiérarchique direct est une notion fonctionnelle et indépendante de considérations de grade, de corps ou de ministère d’appartenance. Cette notion résulte en effet de la définition classique en droit administratif du pouvoir hiérarchique, qui se manifeste par trois éléments principaux :

► le pouvoir d’adresser des instructions aux subordonnés,

► le pouvoir de retirer les actes pris par les subordonnés,

► le pouvoir de réformer ces mêmes actes en leur substituant des actes émanant du supérieur hiérarchique.

Cette notion a déjà été définie comme telle pour l’application du décret du 29 avril 2002 instaurant l’entretien d’évaluation conduit par le supérieur hiérarchique direct (SHD). Le Conseil d’Etat a eu l’occasion de juger à cet égard que si l’entretien considéré est mené par une autre personne que le SHD de l’agent, la procédure d’évaluation est irrégulière (CE, 6 décembre 2006, n° 287453).

L’examen des attributions respectives des magistrats et rapports extérieurs, d’une part, et vérificateurs et experts, d’autre part, militent pour le rattachement hiérarchique des seconds aux premiers.

Afin de préciser ce lien hiérarchique entre magistrats et rapports extérieurs, d’une part, et vérificateurs, d’autre part, l’article R. 112-25 pourrait être modifié de la façon suivante :

« Les vérificateurs des juridictions financières collaborent, sous l’autorité et la responsabilité des magistrats et des rapporteurs extérieurs auxquels ils sont rattachés, aux contrôles et enquêtes relevant de la compétence des chambres auxquelles ils sont affectés. ».

Afin de préciser ce lien hiérarchique entre magistrats et rapports extérieurs, d’une part, et experts, d’autre part, l’article R. 112-27-1 pourrait être modifié de la façon suivante :

« Les experts mentionnés à l’article L. 141-4 remplissent leur mission en liaison avec sous l’autorité et la responsabilité d’un magistrat, un conseiller maître en service extraordinaire ou un rapporteur extérieur (…) ».

Il résultera de ces dispositions que les entretiens professionnels des vérificateurs et experts seront conduit par les magistrats et rapports extérieurs auxquels ils sont rattachés.

 

  1. Communication des avis du Conseil supérieur au ministre de la justice

Les articles R. 112-30 et R. 212-54 pourraient être complétés afin de prévoir, à l’instar des dispositions régissant les conseils supérieurs des juridictions administratives, la communication des propositions et avis des Conseils supérieurs au garde des Sceaux :

« Le ministre de la justice est immédiatement informé des propositions et avis émis par le Conseil supérieur par son président. Le procès-verbal des délibérations lui est communiqué dès sa signature. ».

Le SJFu rappelle à cet égard que le non-respect des avis défavorables des Conseils supérieurs sur des projets de nominations de magistrat jette une suspicion dommageable sur les candidats ainsi nommés, quelles que soient leurs qualités.

 

  1. Adapter la partie réglementaire du code aux nouvelles dispositions législatives régissant la discipline des magistrats

Le SJFu réagira aux dispositions prévues afin d’adapter la partie réglementaire du code aux nouvelles dispositions législatives régissant la discipline des magistrats financiers. Il précise toutefois, s’agissant de la discipline des magistrats, souhaiter limiter l’encadrement réglementaire des dispositions législatives.

 

  1. Prévoir la consultation du Conseil supérieur sur toute proposition de détachement entrant

 

Afin d’organiser la consultation du Conseil supérieur sur toute proposition de détachement entrant, à l’instar de la pratique des juridictions administratives, l’article R. 212-13 pourrait être modifié de la façon suivante :

« Les rapporteurs auprès des chambres régionales des comptes mentionnés à l’article L. 212-5-1 peuvent être mis à disposition pour exercer leurs fonctions à temps plein ou à temps partiel.

Les mêmes fonctions de rapporteur peuvent être exercées à temps partiel par des magistrats de la Cour des comptes et par des magistrats d’autres chambres régionales ou territoriales des comptes.

Peuvent exercer à temps partiel les mêmes fonctions de rapporteur les magistrats des chambres régionales des comptes ayant été admis à faire valoir leurs droits à la retraite.

Les rapporteurs sont nommés pour une période de deux ans renouvelable. Ils sont désignés parmi les membres des corps susmentionnés sur proposition du premier président de la Cour des comptes et après avis du conseil supérieur des chambres régionales des comptes sur présentation du président de la chambre régionale des comptes où ils sont appelés à exercer leurs fonctions. ».

 

  1. Simplifier les modalités de suppléance des membres élus siégeant au Conseil supérieur

Afin de simplifier les modalités de suppléance des membres élus siégeant au Conseil supérieur, l’article R. 212-48 pourrait être modifié de la façon suivante :

« En cas d’absence ou d’empêchement d’un représentant titulaire, il est remplacé par un suppléant détenant le même grade, désigné par le titulaire empêché. ».

Le maintien de cette disposition compliquerait inutilement la gestion opérationnelle des activités du Conseil supérieur.

 

  1. Décontingenter les échelons spéciaux des premiers conseillers et des présidents de section

Afin de faciliter le déroulement de carrière des magistrats de CRTC et éviter un maintien dans l’emploi principalement motivé par l’accès aux échelons spéciaux, l’article R. 224-1 pourrait être modifié de la façon suivante

« Les grades du corps des magistrats des chambres régionales des comptes comportent le nombre d’échelons suivant :

1° Président de section de chambre régionale des comptes : quatrecinq échelons et deux un échelons spécialux ;

2° Premier conseiller de chambre régionale des comptes : septhuit échelons et un échelon spécial ;

3° Conseiller de chambre régionale des comptes : sept échelons. ».

De même, l’article R. 224-2 pourrait être modifié de la façon suivante :

« Le temps à passer dans chacun des échelons des différents grades pour accéder à l’échelon supérieur est fixé comme suit :

1° Un an pour les quatre premiers échelons du grade de conseiller et pour les deux premiers échelons du grade de premier conseiller ;

2° Deux ans pour les 5e et 6e échelons du grade de conseiller, pour les 3e et 4e échelons du grade de premier conseiller et pour le premier échelon du grade de président de section ;

3° Trois ans pour les 5e et 6e et 7e échelons du grade de premier conseiller et pour les 2e, et 3e, 4e  et 5e échelons du grade de président de section. ».

Enfin, l’article R. 224-3-1 pourrait être supprimé et être remplacé par un paragraphe rédigé de la façon suivante :

  1. # Pour les premiers conseillers ayant au moins quinze années d’ancienneté dans le corps et au moins sept ans d’ancienneté au 7e échelon de leur grade, l’avancement à l’échelon spécial du grade de premier conseiller se fait dans la limite d’un pourcentage des effectifs du grade fixé par arrêté conjoint du Premier ministre, du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la fonction publique. L’accès à cet échelon spécial s’effectue par ordre d’ancienneté dans le 7e échelon.

Pour l’application du premier alinéa, les services accomplis dans les corps ou cadres d’emplois mentionnés à l’article L. 212-5 sont assimilés à des services effectifs dans le corps des magistrats de chambre régionale des comptes.

  1. # Pour les présidents de section ayant atteint le 4e échelon de ce grade depuis au moins cinq ans, l’avancement au premier échelon spécial du grade de président de section se fait dans la limite d’un pourcentage des effectifs du grade fixé par arrêté conjoint du Premier ministre, du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la fonction publique. L’accès à cet échelon spécial s’effectue par ordre d’ancienneté dans le 4e échelon.

III. # Pour les présidents de section ayant atteint le premier échelon spécial depuis au moins cinq ans, l’avancement au deuxième échelon spécial du grade de président de section se fait dans la limite d’un pourcentage des effectifs du premier échelon spécial fixé par arrêté conjoint du Premier ministre, du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la fonction publique. L’accès à ce deuxième échelon spécial s’effectue par ordre d’ancienneté dans le premier échelon spécial.

Peuvent accéder au choix à l’échelon spécial du grade de président de section, dans la limite d’un pourcentage des effectifs de ce grade fixé par arrêté conjoint du Premier ministre, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, les présidents de section inscrits sur un tableau d’avancement ayant au moins quatre ans d’ancienneté au 5ème échelon de leur grade. L’accès à cet échelon spécial s’effectue par ordre d’ancienneté dans le 5e échelon. ».

 

 

  1. Supprimer la notation

Le corps des magistrats de CRTC est l’un des derniers corps de la fonction publique à prévoir une notation de ses membres. Afin de supprimer cette pratique hors d’âge, peu appropriée à l’administration d’un corps de magistrat financier, et de lui substituer un entretien professionnel, l’article R. 224-7 pourrait être modifié de la façon suivante :

« Le tableau d’avancement est, pour chaque grade, commun à tous les membres du corps des chambres régionales des comptes. Il est établi par le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes, conformément au premier alinéa de l’article L. 212-16. Il doit être arrêté au plus tard le 15 décembre de l’année précédant celle pour laquelle il est établi. Il cesse d’être valable à l’expiration de l’année pour laquelle il est dressé. Il doit être porté à la connaissance des magistrats dans un délai de trois jours suivant la date à laquelle il a été arrêté.

Pour l’établissement du tableau d’avancement, il est procédé à un examen approfondi de la valeur professionnelle du magistrat, compte tenu notamment :

1° Des notations qui lui ont été attribuées ;

12° Des propositions motivées formulées par les présidents des chambres ou, pour les commissaires du Gouvernementprocureurs financiers, par le procureur général près la Cour des comptes ;

3° Et, à compter du 1 janvier 20052017, de l’évaluation de l’intéressé retracée par les comptes rendus d’évaluationd’entretien professionnel.

Le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes peut demander à entendre les intéressés.

Les magistrats sont inscrits au tableau par ordre de mérite.

Les candidats dont le mérite est jugé égal sont départagés par l’ancienneté dans le corps. (…) ».

  1. Décontingenter l’accès au grade de premier conseiller

Le contingentement à l’accès au grade de premier conseiller prévu à la fin de l’article R. 224-7 ne prend pas en considération la création du concourt complémentaire et doit donc être supprimé :

« Le nombre des conseillers inscrits au tableau d’avancement au grade de premier conseiller ne peut excéder de plus de 30 % le nombre des vacances prévues au cours de l’année considérée. Cette limitation ne s’applique pas pour l’établissement du tableau d’avancement au grade de président de section. ».

 

  1. Substituer l’entretien professionnel à l’entretien d’évaluation-notation

L’entretien professionnel a été étendu à la plupart des administrations de l’Etat et les juridictions financières demeurent l’une des rares administrations à maintenir des pratiques antérieures. Aussi est-il proposé de refondre le CHAPITRE V : Entretien professionnel Evaluation et notation

 

Ainsi l’article R. 225-1 pourrait être modifié de la façon suivante :

« Un arrêté du premier président de la Cour des comptes pris après avis du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes fixe la périodicité, le contenu et les modalités d’organisation de l’entretien d’évaluationprofessionnel, notamment  la liste des autorités chargées de le conduire. ».

La liste pourrait comprendre le président de chambre, le vice-président de chambre et le président de section.

Il est précisé à cet égard qu’en référence au décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l’Etat, l’entretien professionnel porte principalement sur : 1° Les résultats professionnels obtenus par le fonctionnaire eu égard aux objectifs qui lui ont été assignés et aux conditions d’organisation et de fonctionnement du service dont il relève ; 2° Les objectifs assignés au fonctionnaire pour l’année à venir et les perspectives d’amélioration de ses résultats professionnels, compte tenu, le cas échéant, des perspectives d’évolution des conditions d’organisation et de fonctionnement du service ; 3° La manière de servir du fonctionnaire ; 4° Les acquis de son expérience professionnelle ; Le cas échéant, la manière dont il exerce les fonctions d’encadrement qui lui ont été confiées ; 6° Les besoins de formation du fonctionnaire eu égard, notamment, aux missions qui lui sont imparties, aux compétences qu’il doit acquérir et à son projet professionnel ; 7° Ses perspectives d’évolution professionnelle en termes de carrière et de mobilité. Les arrêtés ou les décisions mentionnés à l’article 5 des ministres intéressés ou des autorités investies du pouvoir de gestion des corps concernés, pris après avis des comités techniques paritaires compétents, fixent, le cas échéant, les autres thèmes sur lesquels peut porter l’entretien professionnel, en fonction de la nature des tâches confiées aux fonctionnaires et du niveau de leurs responsabilités.

Ces dispositions réglementaires n’ont pas besoin d’être rappelées dans le code des juridictions financières. Elles ne s’en imposent pas moins à elles.

Enfin, l’article R. 225-2 pourrait être adapté de la façon suivante :

« Le premier président de la Cour des comptes, après avis du président de la chambre régionale des comptes, ou, pour les commissaires du Gouvernement procureurs financiers, le procureur général près la Cour des comptes attribuent aux magistrats une note chiffrée et formulent une appréciation générale sur leur la valeur professionnelle des magistrats. Les compétences des commissions administratives paritaires en matière de notation relative à l’organisation et au suivi des entretiens professionnels sont exercées par le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes.

Un arrêté du premier président de la Cour des comptes pris après avis du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes fixe les critères d’appréciation des magistratsà partir desquels la valeur professionnelle des magistrats est appréciée au terme de l’entretien professionnel., les niveaux de notes, les marges d’évolution des notes, les modalités de leur harmonisation préalable ainsi que la périodicité de la notation.

Les dispositions du titre II du décret n° 59-308 du 14 février 1959 relatif aux conditions générales de notation et d’avancement des fonctionnaires et, à compter de son entrée en vigueur, du titre III du décret n° 2002-682 du 29 avril 2002 relatif aux conditions générales d’évaluation, de notation et d’avancement des fonctionnaires de l’Etat ne sont pas applicables aux membres du corps des chambres régionales des comptes. ».

 

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Ces 20 propositions sont susceptibles d’évoluer après examen de celles portées par l’administration et des attentes formulées par nos adhérents.

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[1] L’article L. 141-4 dispose : « La Cour des comptes peut recourir, pour des enquêtes de caractère technique, à l’assistance d’experts désignés par son premier président. S’il s’agit d’agents publics, elle informe leur chef de service. Les experts ne peuvent être désignés pour une mission relative à une affaire dont ils ont eu à connaître, même indirectement, au titre de l’exercice de leurs fonctions. Les experts remplissent leur mission en liaison avec l’un des membres et personnels de la Cour des comptes mentionnés aux sections 1 à 4 du chapitre II du titre Ier du présent livre, dans des conditions précisées par voie réglementaire.

Les experts sont tenus à l’obligation du secret professionnel.

Lorsque l’expérience des experts mentionnés au premier alinéa est susceptible d’être utile aux activités d’évaluation des politiques publiques de la Cour des comptes, cette dernière conclut une convention avec les intéressés indiquant, entre autres, s’ils exercent leur mission à temps plein ou à temps partiel. Ils bénéficient alors des mêmes prérogatives et sont soumis aux mêmes obligations que les magistrats de la cour. Le cas échéant, ils ont vocation à être affectés en chambre par le premier président, devant lequel ils prêtent le serment professionnel. Ils prennent alors le titre de conseiller expert. ».

 

Le code des juridictions financières doit être rénové sans être bouleversé

La loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires promulguée le 20 avril 2016  comprend  un article 86-II qui autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes mesures relevant du domaine de la loi et ayant notamment pour objet « la modernisation du code des juridictions financières, afin d’en supprimer les dispositions devenues obsolètes, redondantes ou de les clarifier ». A cette fin, ce code pourrait être mis en cohérence avec le système européen des comptes nationaux  (SEC 2010), donner force légale à la pratique des chambres régionales et territoriales des comptes consistant à formuler des recommandations aux entités qu’elles contrôlent et préciser les modalités de fonctionnement des formations inter-juridictions de type 1 et de type 2.

1. Le code des juridictions financières doit être cohérent avec SEC 2010:

Le règlement du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux  (SEC 2010) de l’Union européenne définit l’administration centrale (à l’exclusion des administrations de sécurité sociale), les administrations locales et les administrations de sécurité sociale de la façon suivante:

Administration centrale (S.1311) : ce sous-secteur comprend tous les organismes administratifs de l’État et autres organismes centraux dont la compétence s’étend normalement sur la totalité du territoire économique, à l’exception des administrations de sécurité sociale de l’administration centrale. Font partie du sous-secteur S.1311 les institutions sans but lucratif qui sont contrôlées par l’administration centrale et dont la compétence s’étend à l’ensemble du territoire économique. Les organismes régulateurs du marché qui, à titre principal ou exclusif, distribuent des subventions sont classés dans le sous-secteur S.1311. Ceux qui ont pour activité principale ou exclusive d’acheter, de stocker et de vendre des produits agricoles ou alimentaires relèvent du secteur S.11.

Administrations locales (S.1313) : ce sous-secteur rassemble toutes les administrations publiques dont la compétence s’étend seulement sur une subdivision locale du territoire économique, à l’exception des administrations de sécurité sociale des administrations locales. Font partie du sous-secteur S.1313 les institutions sans but lucratif qui sont contrôlées par les administrations locales et dont la compétence est limitée au territoire économique du ressort de celles-ci.

Selon l’inventaire PDE consolidé des sources et méthodes de la France, les administrations publiques locales (APUL) comprennent les collectivités locales et les organismes divers d’administration locale (ODAL).
Les collectivités locales regroupent des collectivités territoriales à compétence générale : communes, départements et régions (budgets principaux et budgets annexes) ; des syndicats intercommunaux, communautés urbaines, communautés d’agglomération et communautés de communes. L’existence de ces organismes traduit soit l’élargissement à plusieurs communes de l’assiette financière nécessaire aux travaux d’équipement (syndicats intercommunaux d’aménagement de zones industrielles), soit l’exploitation sous tutelle de certains services publics (régies de transport). Les opérations de ces organismes sont en général en étroite relation avec celles des communes et des départements.
Les organismes divers d’administration locale (ODAL) regroupent des unités institutionnelles dont le degré d’indépendance par rapport aux collectivités locales est variable : unités non marchandes émanant directement des communes et départements : centres communaux d’action sociale, caisses des écoles, services départementaux d’incendie et de secours, etc. ; unités chargées de l’aménagement du territoire, émanant souvent de l’Etat mais dont le financement est local : sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural, établissements publics d’aménagement des villes nouvelles, etc. ; organismes consulaires : chambres de commerce et d’industrie, chambres de métiers, chambres d’agriculture ; associations culturelles financées par les collectivités locales (théâtres communaux, maisons de la culture etc.) ; lycées et collèges (établissements publics) sont depuis 1986 des établissements publics locaux d’enseignement (EPLE), financés par les régions et les départements (hors rémunération des fonctionnaires).

 

Administrations de sécurité sociale (S.1314) : le sous-secteur des administrations de sécurité sociale (S.1314) réunit les unités institutionnelles centrales, fédérées et locales dont l’activité principale consiste à fournir des prestations sociales et qui répondent aux deux critères suivants: a) certains groupes de la population sont tenus de participer au régime ou de verser des cotisations en vertu des dispositions légales ou réglementaires; b) indépendamment du rôle qu’elles remplissent en tant qu’organismes de tutelle ou en tant qu’employeurs, les administrations publiques sont responsables de la gestion de ces unités pour ce qui concerne la fixation ou l’approbation des cotisations et des prestations. Il convient de noter qu’il n’existe habituellement aucun lien direct entre le montant des cotisations versées par un individu et les risques auxquels il est exposé.

La plupart des agrégats statistiques utilisés dans le cadre de la gouvernance économique de l’Union, en particulier la procédure concernant les déficits excessifs et la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, sont définis en référence au SEC 2010.  Le SEC 2010 est appelé à se substituer graduellement à tout autre système en tant que cadre de référence des normes, définitions, nomenclatures et règles comptables communes destiné à l’élaboration des comptes des États membres pour les besoins de l’Union, permettant ainsi d’obtenir des résultats comparables entre les États membres.

Le code des juridictions financières pourrait reprendre ces définitions et ainsi éviter les longues énumération d’entités qu’elles sont habilitées à contrôler en application de la loi. Les compétences respectives de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes en seraient ainsi clarifiées: la première serait compétentes pour assurer le contrôle des administrations centrale et de sécurité sociale, les secondes pour assurer le contrôle des administrations locales. Les juridictions financières, qui sont chacune indépendantes les unes des autres, seraient ainsi, dans leur ensemble,  compétentes pour contrôler l’ensemble des administrations publiques en France.

2. Le code des juridictions financières doit doter les recommandations d’une assise légale:

La Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes formulent et suivent régulièrement des recommandations à la suite de leurs contrôles, mais la pratique de ces recommandations est peu (cas de la Cour) voire pas du tout (cas des chambres) dotée d’une assise légale. Le fondement de cette pratique n’est pas contesté. Ainsi les suites données aux recommandations de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes font l’objet d’un indicateur 2.1 qui décline l’objet n° 2 du projet annuel de performance de la mission « Conseil et contrôle de l’Etat « : Contribuer à l’amélioration de la gestion publique et des politiques publiques.

Si cette pratique n’est pas contestée, son absence de base légale peut conduire un représentant légal d’un administration centrale, locale ou de sécurité sociale à écarter une recommandation pertinente sans même à avoir à s’en justifier. La révision par ordonnance du code des juridictions financières permettrait de combler cette lacune.

Le SJFu propose en conséquence d’organiser le chapitre III du livre II relatif aux  « Dispositions relatives au contrôle des comptes et de la gestion » en trois sections, la première consacrée aux observations et recommandations provisoires ; la deuxième aux observations et recommandations définitives ; la troisième au suivi des observations et des recommandations.

3. Le code des juridictions financières doit distinguer clairement les FIJ 2 des FIJ 1:

L’article L. 111-9-1 du code des juridictions financières dispose que lorsqu’une enquête ou un contrôle relève à la fois des compétences de la Cour des comptes et de celles d’une ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes ou de celles de deux ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes, ces juridictions peuvent, dans l’exercice de leurs missions non juridictionnelles, constituer des formations communes.

La loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles a rénové les dispositions applicables à ces formations.

Avant cette loi, les formations inter-juridictions (FIJ) avaient pour seule fonction de conduire les travaux et d’adopter la synthèse de ces travaux et les suites à donner à cette synthèse. Chaque juridiction conduisait les travaux qui lui incombaient et délibéraient sur leurs résultats, la formation commune ayant essentiellement une fonction d’ensemblier. Depuis 2011, il revient aux formations elles-mêmes de statuer sur les orientations des travaux, de les conduire et de délibérer sur leurs résultats. Elles en adoptent ensuite la synthèse ainsi que les suites à lui donner. L’un des principaux changements apportés par la loi du 13 décembre 2011  au dispositif des formations communes aux juridictions  est donc la « conduite des travaux » par ladite formation. Du texte de la loi de 2011, il résulte que, dans tous les cas de figure, les modalités de détermination de la conduite des travaux dépendent de la FIJ au regard des contraintes de délais de l’enquête ou du contrôle.

Dans le cas d’une contrainte de délai avérée, la FIJ mène l’ensemble des travaux concernant l’enquête ou le contrôle à l’origine de sa constitution. Son intervention est alors exclusive de toute autre. La réalisation des travaux (au sens de contrôle ou d’enquête) est directement effectuée par l’équipe des rapporteurs de la FIJ. Dans les autres cas, la FIJ organise l’exécution des travaux de contrôle ou d’enquête, dans un calendrier préétabli avec les chambres de la Cour et des CRTC concernées. Ces dernières assurent les instructions nécessaires dans leurs domaines de compétences respectifs et elles procèdent aux renvois convenus à la FIJ sans préjudice des suites qu’elles entendent donner aux contrôles et enquêtes. L’habitude a depuis été prise de désigner FIJ 1 dans le premier cas et FIJ 2 dans les autres cas.

Afin de mieux fonder cette distinction, il conviendrait que le code précise clairement les modalités de fonctionnement des FIJ 1, d’une part, et des FIJ 2, d’autre part.

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Enfin, le SJFu relève que le Conseil supérieur comprend actuellement 15 membres dont six membres du corps de la Cour des comptes, trois personnalités qualifiées désignées par le Président de la République, par le Président de l’Assemblée nationale et par le Président du Sénat et six représentants élus du corps des magistrats de CRTC. Dans les faits,  les personnalités qualifiées se rangent la plupart du temps aux propositions du Premier président. Notre syndicat  revendique dès lors de compléter la composition du Conseil supérieur en portant à neuf le nombre de représentants élus du corps des magistrats de CRTC sans modifier le nombre de postes dévolus aux magistrats de la Cour et le nombre de personnalités qualifiées.