Archives : 25 avril 2016

Vincent Sivré
25 avril 2016

Déficits excessifs : La France bénéficie d’un traitement privilégié

Dans un rapport rendu public le 19 avril, la Cour des comptes européenne a examiné la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) par la Commission entre 2008 et 2015 en se concentrant sur six États membres : Chypre, Malte, la République tchèque, l’Allemagne, l’Italie et la France. Notre pays reste soumis à la PDE après trois prolongations du délai accordé. Il est le seul État membre de cet échantillon dont le déficit dépassait encore le seuil des 3 % en 2015. Sa dette publique représentait 68,1 % de son PIB en 2008. Au cours de la période 2009-2015, il a enregistré une augmentation constante de son taux d’endettement, soit 28,3 points.

La Cour s’est penchée sur l’évaluation, par la Commission, de la qualité des données PDE des États membres et sur la qualité de ses propres données prévisionnelles et modèles de projection, et a cherché à déterminer si ses analyses étaient en phase avec les décisions de lancement d’une procédure prises par le Conseil. Elle a enfin examiné comment la Commission assurait le suivi des mesures correctrices prises par les États membres soumis à une procédure concernant les déficits excessifs. Ses analyses ont notamment mis en exergue le traitement privilégié accordé à la France.

La procédure concernant les déficits excessifs

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit, comme principe de base de la politique budgétaire, que les États membres doivent éviter les déficits publics excessifs. En conséquence, lorsque les valeurs de référence en matière de déficit et de dette publics sont dépassées, un mécanisme correcteur peut-être déclenché à l’encontre de l’État membre concerné. Ce mécanisme, appelé procédure concernant les déficits excessifs, est un élément essentiel du cadre de gouvernance économique de l’Union européenne.

Le rôle de la Commission dans la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs consiste à vérifier la qualité des données notifiées par chaque État membre, à déterminer si les seuils de référence ont été dépassés ou risquent de l’être, et, sur cette base, à adresser des avis et des recommandations au Conseil pour qu’il agisse en conséquence. Ce dernier décide ensuite, conformément aux dispositions du traité, s’il convient ou non d’adopter les recommandations de la Commission.

Les États membres faisant l’objet d’une procédure concernant les déficits excessifs se voient présenter des recommandations pour remédier à la situation, qui prévoient un délai et une trajectoire pour ce faire et qui précisent l’effort budgétaire annuel à fournir. La Commission surveille la mise en œuvre des mesures correctrices par les États membres et rend compte de ses observations au Conseil, qui, sur la base des propositions de la Commission, prend, le cas échéant, de nouvelles mesures (levée de la procédure, prolongation du délai, fixation de nouveaux objectifs ou imposition de sanctions).

Source: Cour des comptes européenne.

 

Le manque de transparence constitue un problème récurent. En effet, malgré les améliorations apportées ces dernières années, il n’y a toujours pas assez d’informations disponibles sur les hypothèses et les paramètres de la Commission concernant les données ni sur son interprétation des concepts clés. À cet égard, le document de travail sous-tendant la recommandation de la Commission de prolonger le délai accordé à la France dans le cadre de la PDE en février 2015 ne contenait pas, selon la Cour, d’informations à l’appui du scénario de référence ni une quelconque précision sur les mesures discrétionnaires supplémentaires concernant les recettes, alors que ces données sont essentielles pour reproduire l’évaluation du caractère effectif de l’action engagée, qui a conduit à cette prolongation. De plus, la Commission peut décider de s’écarter de la procédure établie, même là où elle a défini des règles internes claires, ce qui conduit à s’interroger sur la validité de ses évaluations. Dans celles concernant la France, la Commission a ainsi fait usage de la grande souplesse et du grand pouvoir d’appréciation consentis par les règles du pacte de stabilité et de croissance (PSC). Faute de définition et d’orientations, la Commission a considéré la faible croissance de la France en 2013 comme un « événement négatif et inattendu », ce qui, selon la Cour, semble difficile à justifier.

La Cour a constaté qu’au niveau de la Commission, la plupart des aspects de la collecte et de l’analyse des données ainsi que de l’évaluation du respect de la réglementation relative à la discipline budgétaire font l’objet de procédures et de lignes directrices détaillées. En revanche, elle estime que la mise en œuvre de ces tâches est problématique. Selon elle, la Commission n’a pas fait pleinement usage de ses pouvoirs pour imposer la fourniture de données complètes et la mise en œuvre des mesures correctrices recommandées. Elle ne parvient pas toujours à fournir un retour d’information approprié sur les rapports des États membres. Elle est soumise à l’insuffisance des ressources consacrées à l’analyse des données clés et à l’établissement de rapports les concernant, ainsi qu’aux déficiences affectant l’enregistrement de ces données. La Cour estime ainsi que les montants reçus en France par une unité publique pour prendre en charge les coûts de démantèlement des installations nucléaires de Marcoule (1,6 milliard d’euros, soit 0,1 % du PIB, pour 2004) n’étaient pas suffisamment documentés. De même elle considère que les administrations publiques françaises ne sont pas recensées de façon exhaustive. Il est vrai que les seules administrations publiques locales comptent plus de 80 000 unités.

Dans le domaine du suivi des réformes structurelles, aspect des mesures correctrices que la Commission a récemment qualifié de crucial pour sortir d’une situation de déficit excessif, des signes donnent à penser que la Commission ne va pas assez loin en se concentrant essentiellement sur les aspects législatifs plutôt que sur la mise en œuvre effective des réformes. Quant à la procédure concernant les déficits excessifs, elle continue à accorder une attention excessive au critère du déficit au détriment de celui de la dette. Ainsi, dans le cas de la France, soumise à une PDE depuis 2009, le critère de la dette ne s’appliquera, selon le règlement (CE) n° 1467/97, que lorsqu’elle sortira de la PDE, soit au plus tôt en 2018. La France est censée respecter le critère de la dette au terme d’une période transitoire de trois ans à partir de la levée de la PDE, à savoir en 2020. Toutefois, vu que son taux d’endettement a atteint 96,5 % en 2015, la Cour estime peu probable qu’elle y parvienne.

La Cour considère que l’analyse qui sous-tend la prolongation, en mars 2015, du délai accordé à la France dans le cadre de la PDE, sur la base des prévisions de l’hiver 2015, n’était pas totalement transparente.  Une première évaluation descendante de la Commission a montré qu’en France (où le délai prolongé de la PDE était fixé à fin 2015), l’effort structurel était insuffisant aussi bien pour 2013 que pour 2014, mais que l’effort structurel ajusté progressait comme prévu. Conformément aux règles, une analyse ascendante a également été réalisée pour confirmer si l’État membre avait engagé une action suivie d’effets : «dans l’ensemble, les éléments de preuve disponibles ne permettent pas de conclure que l’effort recommandé n’a pas été réalisé en 2013-2014». Cette seconde analyse a toutefois montré que l’effort structurel était en deçà des recommandations du Conseil (en d’autres termes, l’incidence budgétaire des nouvelles mesures discrétionnaires était insuffisante), et ce pour les deux années concernées.

Pour 2015, dernière année de la période couverte par le PDE, la Commission a prévenu qu’un ensemble conséquent de mesures s’ajoutant à celles déjà précisées serait nécessaire pour que l’objectif soit atteint. En réalité, la France a manqué ce dernier. L’évaluation de l’incidence des mesures en matière de recettes étant une projection, et non une analyse a posteriori, elle a été trop optimiste par rapport aux effets réels. Comme l’évaluation de l’incidence des mesures en matière de dépenses est effectuée par la Commission par rapport à l’hypothèse de «politiques inchangées», elle ne relève que d’un jugement d’expert. Par ailleurs, le calcul de l’effort structurel tenait compte des effets d’une mesure discrétionnaire en matière de recettes qui, étant de nature temporaire (incidence financière de 2014 à 2016), n’aurait pas dû être prise en considération. La mesure en question (cf. supra) représentait 0,1 % du PIB. Sans elle, l’effort structurel n’aurait pas atteint le niveau de 1,1 % requis pour justifier une prolongation du délai accordé dans le cadre de la PDE.

La Commission ayant rétrospectivement considéré que la France respectait les exigences, a invoqué ce respect pour justifier la prolongation du délai afin de permettre de ramener le déficit sous le seuil fixé à un rythme plus détendu. Cependant, cette évaluation se fondait uniquement sur des données concernant 2013 et 2014. Les prévisions disponibles pour 2015, qui indiquaient que la France n’atteindrait pas ses objectifs, n’ont pas été prises en considération dans l’évaluation de la Commission. Au lieu de prolonger le délai, la Commission aurait donc dû adresser un message d’alerte rapide (en émettant une recommandation autonome) ou renforcer la procédure.

L’évaluation du caractère effectif de l’action engagée est censée déboucher sur un renforcement de la procédure si l’État membre n’atteint pas tous les objectifs (déficit nominal, effort structurel, effort structurel ajusté et indicateur ascendant) ou si les prévisions montrent qu’il ne les atteindra pas. Cependant, la Cour a constaté que tel n’était pas le cas pour les évaluations continues (le «suivi régulier») dont la France a fait l’objet à l’occasion des prévisions du printemps et de l’automne 2014: la procédure n’a pas été renforcée, alors que ce pays n’atteignait aucun de ses objectifs. La France est le seul État membre de l’échantillon à avoir bénéficié de cette faiblesse de l’évaluation continue.

En conclusion, la Cour considère comme des signes très positifs les efforts déployés par la Commission au fil des ans pour adapter et rationaliser la procédure concernant les déficits excessifs, en réponse à l’évolution de la situation dans l’UE. La base législative est bonne et est généralement étayée par des règles internes et des lignes directrices claires. Ce qui fait défaut, c’est la transparence dans l’application de ces règles, étant donné que la Commission n’enregistre pas ses hypothèses sous-jacentes de manière appropriée et ne partage pas suffisamment les conclusions de sa surveillance pour le plus grand bénéfice de tous les États membres. La Cour montre ainsi comment la France, réticente à mettre en œuvre les recommandations formulées au titre de la PDE et à respecter la discipline budgétaire, a bénéficié de ce manque de transparence. La Commission a reconnu ces faiblesses et a indiqué qu’elle était disposée à apporter les améliorations nécessaires.

Pour en savoir davantage:

Rapport spécial de la Cour des comptes européenne n° 10/2016: De nouvelles améliorations sont nécessaires pour assurer une mise en oeuvre efficace de la procédure concernant les déficits excessifs

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SJF
21 avril 2016

Publication de la loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires

La loi n°483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a été publiée au Journal officiel de la République française du 21 avril 2016.

Elle modifie  la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Le texte consacre les valeurs fondamentales communes aux agents publics, reconnues par la jurisprudence, telles que la dignité, l’impartialité, la probité, la neutralité et la laïcité. Il renforce le cadre juridique relatif à la déontologie des fonctionnaires et aux conflits d’intérêts rappelant l’obligation pour un fonctionnaire de faire cesser toute situation de conflits d’intérêts dans laquelle il pourrait se trouver, ainsi que les modalités d’action pour mettre fin à cette situation. Les dispositifs de prévention des conflits d’intérêt définis par la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique sont appliqués à certains fonctionnaires et aux membres des juridictions administratives et financières, un dispositif de protection des « lanceurs d’alerte » est mis en place, les règles de cumuls d’activités sont renforcées et leurs dérogations précisées. Les pouvoirs de la commission de déontologie de la fonction publique sont étendus dans le cadre de la prévention des conflits d’intérêts et en matière de contrôle des départs vers le secteur privé.

La loi modernise, en outre, les règles de mobilité des fonctionnaires, en harmonisant les positions statutaires et la structure des corps et cadres d’emplois au sein des trois fonctions publiques, ainsi que les règles disciplinaires, notamment en supprimant l’imprescriptibilité de l’action disciplinaire. La protection fonctionnelle dont dispose les agents publics est renforcée et étendue aux conjoints et enfants. La loi institue des dispositions visant à améliorer le dialogue social dans la fonction publique, favorisant notamment l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales. En matière d’emploi, elle maintient notamment le principe de l’intérim dans les trois fonctions publiques et le droit en vigueur concernant les recrutements sans concours des agents de catégorie C dans la fonction publique territoriale, tout en prévoyant une extension des concours sur titres dans les filières sociale, médico-sociale et médico-technique.

De nombreuses dispositions viennent modifier ou compléter le code des juridictions financières. Afin de vous en faciliter l’appropriation, le syndicat en a élaboré un compte-rendu analytique:

Le chapitre IV traite de la déontologie des membres des juridictions administratives et financières. La section 2 de ce chapitre est consacrée aux juridictions financières (article 15 à 19).

Le 1° de l’article 15 concerne plus spécifiquement la Cour des comptes

Le 2° alinéa crée les articles L.120-5 à L.120-12 du CJF.

L’article L.120-6 définit l’établissement par le premier président de la Cour des comptes, après avis du collège de déontologie des juridictions financières et du procureur général, de la charte de déontologie des juridictions financières.

L’article L.120-7 fixe la composition du collège de déontologie qui comprend notamment un magistrat de CRC en activité ou honoraire élu par le conseil supérieur des CRC et un magistrat de la Cour ou des CRC en activité ou honoraire désigné par le premier président.

L’article L.120-8 définit le rôle du collège de déontologie qui rend des avis ou recommandations sur toute question relative à la déontologie des membres des juridictions financières et si nécessaire sur les déclarations d’activités produites par les magistrats.

L’article 16 déplace les dispositions du CJF rappelant que les membres des chambres régionales des comptes constituent un corps de magistrat inamovibles devant prêter serment vers un nouvel article L.220-1-A rattaché au chapitre préliminaire du titre II du CJF relatif aux dispositions statutaires des magistrats de CRC (nouveaux articles L.220-3 et l.220-4 du CJF).

L’article L.220-5 dispose que les magistrats des CRC « veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement les situations de conflits d’intérêt » et précise la notion de conflit d’intérêt, identique à celle du nouvel article 25 bis-I de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (ou statut général de la fonction publique) créé par la loi du 20 avril 2016.

Ainsi, « constitue un conflit d’intérêt toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction ».

Un nouvel article L.220-6 fixe les dispositions imposant aux magistrats et rapporteurs de faire une déclaration de leurs intérêts auprès du chef de juridiction, du procureur général pour les procureurs financiers et du premier président de la Cour des comptes pour les présidents de chambre.

Cette déclaration se fait dans les deux mois suivant leur nomination et pour ceux déjà en place, dans les 12 mois qui suivent la parution d’un décret d’application du nouvel article L.220-6 devant préciser les modalités de cette déclaration.

La déclaration est complétée par un entretien déontologique avec l’autorité auprès de laquelle se fait la déclaration.

Le nouvel article L.220-7 prévoit les sanctions en cas d’absence de déclaration ou de déclaration omettant de déclarer une partie substantielle de ses activités (3 ans d’emprisonnement et 45 000 € d’amende).

Le nouvel article L.220-8 prévoit les modalités de déport d’un délibéré, pour un magistrat du siège ou de production de conclusions, pour un procureur financier qui estimeraient se trouver dans une situation de conflit d’intérêt.

Le nouvel article L.220-9 prévoit par ailleurs, pour les seuls présidents de chambre et les procureurs financiers, une déclaration de situation patrimoniale auprès du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Celle-ci s’effectue dans les deux mois suivants leur nomination ou, pour ceux déjà en place, dans les six mois suivant la parution d’un décret définissant les modalités de cette déclaration. Cette déclaration n’est toutefois pas exigée si dans les six mois qui précèdent le déclarant a déjà établi une telle déclaration au titre d’une autre activité impliquant déclaration (mandat d’élu local par exemple).

Les articles 17 et 18 prévoient l’application de ces dispositions aux magistrats des CTC de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie Française (nouvelle rédaction des articles L.262-29 et L.272-30 du CJF)

L’article 19-II prévoit les modalités d’application aux magistrats des CRTC déjà en place des obligations déclaratives précitées (déclaration d’activités dans les 12 mois et déclaration de situation patrimoniale dans les 6 mois comme exposé ci-dessus).

Le chapitre II du titre IV « dispositions relatives aux juridictions administratives et financières » de la loi concerne les juridictions financières

L’article 63 concerne les magistrats de la Cour des comptes et instaure notamment des conseillers référendaires en service extraordinaire, catégorie ne comprenant jusqu’alors que des conseillers maîtres (nouveaux articles L.112-5, L.112-5-I et L.112-6 du CJF)

L’article 64, 2° du CJF modifie l’article L.122-5 du CJF et prévoit la nomination chaque année au grade de conseiller référendaire de un ou deux magistrats de CRC (un seul auparavant) ayant au moins le grade de premier conseiller et âgé de trente-cinq ans au moins.

Le Titre V : Dispositions diverses et finales » de la loi

Il comprend un article 86-II qui autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes mesures relevant du domaine de la loi et ayant pour objet :

1° d’adapter les règles régissant l’activité des magistrats et personnels (rapporteurs) de la Cour des comptes et des magistrats et rapporteurs des CRTC, leur régime disciplinaire et leur avancement, afin d’améliorer la garantie de leur indépendance

2° modifier les règles statutaires relatives aux magistrats de la Cour des comptes « afin d’améliorer la qualité et la diversité et la diversification de leur recrutement par la voie du tour extérieur » et aux magistrats des CRTC « afin de déterminer les règles qui leur sont applicables en matière d’incompatibilité et de suspension de fonctions »

3° moderniser le code des juridictions financières afin d’en supprimer les dispositions devenues obsolètes, redondantes ou de les clarifier

4° limiter la durée de certaines fonctions juridictionnelles ou administratives exercées par les magistrats de la cour des comptes et des CRC en activité ou honoraire sous réserve qu’aucun autre texte n’en limite la durée s’il s’agit de fonctions extérieures à la Cour des comptes ou aux CRC.

Ces ordonnances sont prises dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi.

Dans cette perspective, notre organisation syndicale a notamment soumis au Premier président les propositions concrètes suivantes :

La disposition de l’article L. 222-4 du code des juridictions financières interdisant la nomination d’un magistrat dans une chambre régionale des comptes : « e) S’il a exercé dans le ressort de cette chambre régionale des comptes depuis moins de trois ans des fonctions de direction dans l’administration d’une collectivité territoriale ou d’un organisme, quelle qu’en soit la forme juridique, soumis au contrôle de cette chambre ; » pourrait être abrogée.

Afin de prévenir tout conflit d’intérêt, la disposition suivante pourrait être insérée dans un article distinct : « Un magistrat ne peut se voir confier le contrôle, produire des conclusions ou participer à un délibéré concernant une entité, quelle qu’en soit la forme juridique, s’il a exercé auprès de son représentant légal des fonctions de direction depuis moins de trois ans. ».

Cette rédaction vise à éviter la participation d’un magistrat qui a exercé depuis moins de trois ans des responsabilités de direction au sein d’une collectivité territoriale ou d’un organisme soumis au contrôle de la chambre à un délibéré, à des conclusions ou à un contrôle concernant cette entité mais aussi celles dirigées par le même représentant légal.

Par ailleurs, l’article L. 222-7 du code des juridictions financières relatif à la mobilité sortante d’une chambre régionale des comptes pourrait être modifié de la façon suivante : Un magistrat « ne peut, dans le ressort d’une chambre régionale à laquelle il a appartenu au cours des trois années précédentes, être détaché auprès d’une collectivité territoriale ou d’un organisme entité soumise au contrôle de cette chambre ou placé en disponibilité pour y servir dans une telle collectivité ou un tel organisme s’il a participé à une instruction, à un délibéré ou produit des conclusions la concernant depuis moins de trois ans ».

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SJF
14 avril 2016

Programme de stabilité pour 2016-2019

Elaborés dans le cadre du Semestre européen, le programme de stabilité et le programme national de réforme (PNR) ont été présentés en Conseil des ministres le 13 avril 2016. Le programme de stabilité qui retrace les grandes lignes de la stratégie des finances publiques pour la période 2016 à 2019, prévoit un taux de croissance de 1,5% pour 2016 et 2017. Cette amélioration devrait s’accompagner d’une réduction du déficit public dont le solde s’est élevé à 3,5% du PIB en 2015 avec des objectifs de 3,3% et 2,7% pour les années 2016 et 2017. Afin de respecter ces objectifs de déficit, 3,8 Md€ et 5Md€ d’économies supplémentaires devront être réalisées en 2016 et 2017. L’inflation ayant été moins importante que prévue, elle a eu pour effet d’amoindrir le rendement des économies déjà prévues. Le PNR, qui retrace les grandes lignes de la politique économiques, présente quatre principaux axes : assurer la soutenabilité et la qualité des finances publiques, notamment par le respect du plan d’économies de 50 Md€ sur 2015-2017 et la réforme territoriale; améliorer la compétitivité et la productivité des entreprises, grâce à des mesures d’allègement du coût du travail et le renforcement la concurrence avec la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques; améliorer le fonctionnement du marché du travail; promouvoir la parité, l’inclusion sociale et l’égalité des chances. Dans son avis du 12 avril 2016, le Haut Conseil des finances publiques estime que les hypothèses de croissance retenues par le Gouvernement pour 2016 sont atteignables mais émet des réserves concernant la croissance potentielle sur la période 2016-2017. Après un débat préalable au Parlement, ces deux documents seront soumis à la Commission européenne d’ici à la fin du mois d’avril 2016.

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SJF
14 avril 2016

Le droit d’alerte : signaler, traiter, protéger

Le Premier ministre a confié au Conseil d’État la réalisation d’une étude en juillet 2015, lui demandant de dresser un bilan critique des dispositions adoptées pour protéger les personnes émettant, de bonne foi, des alertes, et de faire des propositions pour en améliorer l’efficacité. L’étude a été adoptée par l’assemblée générale plénière du Conseil d’État en février 2016.

Si l’article 40 du code de procédure pénale oblige depuis 1957 les agents publics à signaler les infractions pénales dont ils ont connaissance à raison de leurs fonctions, les dispositifs d’alerte se sont développés dans les entreprises françaises plus récemment et sans intervention du législateur. A partir de 2007, sous l’influence des règles internationales et après plusieurs affaires retentissantes, des dispositions législatives éparses ont été adoptées pour protéger les personnes émettant des alertes en matière de corruption, de fraude fiscale ou de protection de la santé et de l’environnement.
Le Conseil d’État dresse un bilan critique de ces dispositifs, qui restent peu utilisés, ne forment pas un ensemble cohérent et sont insuffisamment précis quant à la définition du lanceur d’alerte et aux procédures à mettre en oeuvre. Ils ne garantissent pas une protection efficace aux lanceurs d’alerte et ne permettent pas de bien concilier les droits que ces dispositions instituent avec d’autres droits ou obligations (secrets protégés, droits des personnes visées par des alertes abusives).

L’étude du Conseil d’État recommande notamment un système à quatre paliers: le lanceur d’alerte devrait ainsi s’adresser en priorité au responsable désigné à cet effet au sein de l’organisation concernée. En l’absence de réponse dans un délai raisonnable ou, bien sûr, si cette saisine est dès l’origine impossible, le lanceur d’alerte pourrait s’adresser aux autorités administratives compétentes (inspections, services préfectoraux…) ou encore à l’autorité judiciaire. Si aucune suite n’était donnée à ses démarches, le lanceur d’alerte pourrait divulguer au public les faits qu’il voudrait signaler ; il pourrait le faire directement en cas d’ urgence avérée dans certains cas. Il ne s’agit à ce stade, c’est à souligner, que de recommandations au gouvernement et la plus grande prudence s’impose toujours aux lanceurs d’alerte potentiels.

Le Conseil d’État fait quinze propositions pour améliorer et faciliter l’accès à ces dispositifs, publics ou privés. Il préconise l’adoption d’un socle de dispositions communes applicables à toute personne qui, confrontée à des faits constitutifs de manquement grave à la loi ou porteurs de risques graves, décide librement et en conscience de lancer une alerte dans l’intérêt général. Ce socle commun repose sur des procédures graduées, sécurisées et largement accessibles. Le Conseil d’État recommande également d’assurer un traitement effectif de l’alerte, notamment par la création d’un portail unique des alertes, et de protéger plus efficacement les lanceurs d’alerte comme les personnes qui seraient la cible d’alertes abusives ou malveillantes.

Synthèse des 15 propositions :

Proposition n° 1 : Outre la définition du lanceur d’alerte, ce socle commun préciserait :

– les procédures graduées et sécurisées mises à la disposition des lanceurs d’alerte pour émettre un signalement ;

– les modalités de traitement qu’il reviendrait aux destinataires de l’alerte de mettre en oeuvre ;

– la protection dont disposeraient les lanceurs d’alerte de bonne foi contre toute mesure de représailles.

Vecteur : loi.

Proposition n° 2 : Instituer, en s’inspirant de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et des législations en vigueur au Royaume-Uni et en Irlande, une gradation des canaux susceptibles d’être saisis par les lanceurs d’alerte appartenant à l’organisation mise en cause : canal hiérarchique, canal interne spécifique (déontologue, dispositif d’alerte professionnelle, inspection générale), canaux externes (autorité administrative compétente, ordres professionnels, autorité judiciaire). La divulgation au public ne saurait être envisagée qu’en dernier recours.

Le respect de cette gradation par un lanceur d’alerte appartenant à l’organisation mise en cause serait l’un des critères pris en compte par le juge afin de déterminer le degré de protection à lui accorder.

Vecteur : loi (socle commun).

Proposition n° 3 : Rendre les dispositifs d’alerte mis en place dans les entreprises et les administrations accessibles aux collaborateurs extérieurs et occasionnels exerçant leurs fonctions au sein ou pour le compte de ces organisations.

Vecteur : actes réglementaires s’agissant des administrations de l’Etat et des établissements de santé, loi s’agissant des collectivités territoriales et des entreprises.

Proposition n° 4 : Rendre les dispositifs d’alerte mis en place dans les entreprises et les administrations accessibles, selon des modalités adaptées, aux personnes physiques et morales extérieures, sans que ce recours ne soit obligatoire.

Vecteur : loi et actions de communication

Proposition n° 5 : Instaurer et garantir la stricte confidentialité de l’identité des auteurs de l’alerte ainsi que, avant que le bien-fondé de l’alerte soit confirmé, des personnes qu’elle vise et des informations recueillies par l’ensemble des destinataires, internes et externes, de l’alerte.

Vecteur : loi (socle commun).

Proposition n° 6 :

  • Instituer l’obligation de désigner des personnes chargées de recueillir l’alerte interne et, le cas échéant, externe, dans l’ensemble des administrations de l’État, des établissements de santé et des grandes collectivités territoriales. Ces destinataires de l’alerte pourraient, selon les cas, être une inspection générale, un comité d’éthique ou de déontologie ou un référent déontologue. Ils devront, en tout état de cause, disposer d’une autonomie suffisante et être placés à un niveau élevé de la hiérarchie.

Vecteur : actes réglementaires s’agissant des administrations de l’État et des établissements de santé, loi s’agissant des collectivités territoriales.

  • Encourager la diffusion de dispositifs d’alerte internes spécifiques dans les entreprises en retenant une approche différenciée consistant :

– dans les grandes entreprises, à consolider, en les adossant aux structures existantes, par exemple les directions de la conformité ou les déontologues, et à faire connaître les dispositifs d’ores et déjà mis en place ;

– dans les petites et moyennes entreprises, à sensibiliser les interlocuteurs habituels de l’alerte que sont les responsables hiérarchiques et les institutions représentatives du personnel, lorsqu’elles existent.

Vecteur : droit souple (guides de bonnes pratiques).

Proposition n° 7 : Conserver à l’alerte son caractère de faculté et non d’obligation, à la différence de ce qui est d’ores et déjà prévu par la loi pour des dispositifs de signalement spécifiques (article 40 du code de procédure pénale pour le signalement des crimes et délits, droit d’alerte et de retrait en matière de santé et de sécurité au travail, article 434-1 du code pénal s’agissant de l’information des autorités judiciaires ou administratives d’un crime dont une personne a connaissance et dont il est encore possible de prévenir ou de limiter les effets ; article 434-3 du code pénal s’agissant de la maltraitance d’enfants ou de personnes vulnérables ; articles 223-6 et 223-7 du code pénal s’agissant de l’omission de porter secours.)

Vecteur : loi (socle commun).

Proposition n° 8 : Préciser les modalités de la conciliation à opérer entre les dispositions relatives au droit d’alerte et chacun des secrets pénalement protégés, en déterminant les conditions dans lesquelles il est possible d’y déroger pour lancer une alerte.

Vecteur : lois sectorielles.

Proposition n° 9 : Mettre en place un portail chargé, le cas échéant, de transmettre aux autorités compétentes les alertes émises par des personnes ne sachant pas à quelles autorités s’adresser, en élargissant la compétence de la Commission nationale de la déontologie et des alertes instituée par la loi du 16 avril 2013 au-delà du seul champ sanitaire et environnemental, plutôt qu’en créant une autorité unique en charge du traitement de l’alerte.

Vecteur : loi (socle commun).

Proposition n° 10 :

  • Instituer, dans les administrations de l’État, les établissements de santé et les grandes collectivités territoriales, l’obligation pour le responsable saisi d’accuser réception de l’alerte, puis de tenir informé le lanceur d’alerte des suites données à sa démarche.

Vecteur : actes réglementaires s’agissant des administrations de l’État et des établissements de santé, loi s’agissant des collectivités territoriales.

  • Promouvoir, dans les entreprises, la bonne pratique consistant, pour le responsable saisi, à accuser réception de l’alerte, puis à tenir informé le lanceur d’alerte des suites données à sa démarche.

Vecteur : droit souple (guides de bonnes pratiques).

Proposition n° 11 : Prévoir des modalités appropriées pour l’information de la personne mise en cause par une alerte et définir les cas dans lesquels cette information n’est pas souhaitable, en particulier pour éviter la destruction de preuves.

Vecteur : droit souple (instructions pour les administrations, guides de bonnes pratiques pour les entreprises).

Proposition n° 12 :

  • Affirmer dans la loi le principe selon lequel toute mesure de représailles prise par l’employeur à l’encontre d’un lanceur d’alerte de bonne foi est frappée de nullité ; dresser une liste indicative la plus complète possible de ces mesures et renvoyer au juge le soin d’apprécier, dans chaque cas d’espèce, si les mesures litigieuses entrent dans ces prévisions.

Vecteur : loi (socle commun).

  • Harmoniser les dispositions législatives sectorielles relatives à la protection des lanceurs d’alerte en conséquence de ce principe.

Vecteur : lois sectorielles.

Proposition n° 13 : Compléter le pouvoir d’injonction du juge administratif en prévoyant explicitement, dans les dispositions législatives applicables au secteur public, qu’il pourra enjoindre à l’administration de réintégrer effectivement l’agent public dont le licenciement, le non-renouvellement de contrat ou la révocation a été regardé comme une mesure de représailles prise à raison d’une alerte.

Vecteur : loi (socle commun).

Proposition n° 14 : Inciter les parquets à faire usage de la possibilité de requérir le prononcé de sanctions civiles à l’encontre d’une personne intentant contre un lanceur d’alerte de bonne foi des procédures en diffamation déclarées abusives par le juge, tout en restant attentifs aux alertes revêtant un caractère diffamatoire.

Vecteur : instruction au parquet.

Proposition n° 15 : Étendre les compétences du Défenseur des droits à la protection, dès le lancement de l’alerte, des lanceurs d’alerte s’estimant victimes de mesures de représailles.

Vecteur : loi organique.

Pour en savoir davantage:

> lire le dossier de presse

> consulter l’étude

 

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13 avril 2016

Rapport annuel 2015 de l’activité judiciaire de la CJUE

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a publié, le 5 avril 2016, son rapport d’activité pour l’année 2015 comprenant une présentation des principales actions menées au cours de l’année, la jurisprudence marquante et les statistiques relatives à l’activité juridictionnelle des trois institutions – la Cour de justice, le Tribunal de l’UE et le Tribunal de la fonction publique. L’année 2015 a été marquée par l’élection d’un nouveau président de la CJUE, Koen Lenaerts, mais aussi par la réforme structurelle de l’architecture juridictionnelle de l’institution, par l’entrée en vigueur du nouveau règlement de procédure du Tribunal de l’UE le 1er juillet 2015, et par l’adoption du règlement 2015/2422 du 16 décembre 2015 modifiant le protocole n°3 sur le statut de la Cour de justice de l’Union européenne. La réforme prévoit une augmentation progressive du nombre de juges du Tribunal de 35 à 56 juges d’ici septembre 2019 et la fusion du Tribunal de la fonction publique et du Tribunal afin de rendre des arrêts dans un délai raisonnable, en conformité avec l’article 47 de la charte des droits fondamentaux. En outre, le Tribunal pourra statuer sur un nombre d’affaires plus important au sein de chambres constituées de cinq juges, ce qui lui permettra de procéder à un délibéré plus approfondi sur les affaires importantes. Afin d’assurer une cohérence de la jurisprudence, la Cour de justice sera par ailleurs chargée d’uniformiser l’interprétation des règles de droit dans le cadre des pourvois. Les statistiques établies par le rapport annuel, et publiées une première fois par l’institution le 18 mars 2016, témoignent de l’activité exceptionnelle de la CJUE en 2015 : un nombre record de 1 711 affaires ont été introduites auprès des trois juridictions, ce nombre dépassant, pour la Cour de justice, le seuil symbolique des 700 affaires. Par ailleurs, la productivité annuelle de l’institution est à signaler avec 1 755 affaires clôturées en 2015 représentant pour les seules affaires réglées par le Tribunal une hausse de près de 20 % par rapport à 2014. Le rapport revient également sur les principaux développements jurisprudentiels de la Cour de justice l’année passée, les classant par matière : droits fondamentaux, concurrence, dispositions fiscales, politiques économiques et sociales ou environnement. Parmi les arrêts notables, peut être signalé l’arrêt Schrems (C-362/14) du 6 octobre 2015, par lequel la Cour a déclaré invalide l’accord Safe Harbor, qui permettait aux entreprises américaines y avant adhéré de recevoir des données venant de l’UE. La jurisprudence du Tribunal de l’UE s’est notamment portée sur les règles de concurrence applicables aux entreprises ou sur les aides d’Etat, tandis que le Tribunal de la fonction publique a statué sur des questions de fond relatives aux conditions générales de validité des actes, aux droits et obligations des fonctionnaires, ou encore en matière de contentieux des contrats.

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12 avril 2016

Tableau de bord 2016 de la justice dans l’Union européenne

Le 11 avril 2016, la Commission européenne a publié le tableau de bord 2016 de la justice dans l’Union européenne (UE), qui présente une étude comparative sur l’efficacité, la qualité et l’indépendance des systèmes judiciaires des États membres et rassemble des données provenant notamment de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ), d’Eurostat, de réseaux judiciaires européens tels que le Réseau européen des conseils de la justice (RECJ) ou d’enquêtes Eurobaromètre. Axé sur l’efficacité des systèmes judiciaires, les indicateurs de qualité et l’indépendance de la justice, et plus particulièrement centré sur les affaires civiles, commerciales et administratives, le tableau vise à moderniser les systèmes judicaires européens en apportant une évaluation précise du fonctionnement des systèmes de justice présents dans l’Union, sans toutefois promouvoir un type de système en particulier. Il a mis en évidence, pour l’année 2016, une diminution globale de la durée des procédures relatives aux affaires civiles et commerciales contentieuses, ainsi qu’une meilleure accessibilité des systèmes de justice, grâce au dépôt électronique des requêtes pour le règlement des petits litiges et à la promotion des méthodes de règlement extrajudiciaire des litiges. Des améliorations peuvent être apportées concernant la disponibilité en ligne des décisions de justice et la communication électronique entre les juridictions et les parties et l’utilisation des technologies de l’information et de la communication dans la gestion des affaires. Les raisons pour lesquelles l’indépendance de la justice est perçue comme faible dans certains Etats membres sont l’ingérence et les pressions du Gouvernement et des responsables politiques ou celles issues d’intérêts économiques. L’évaluation du système juridictionnel français place le pays dans la moyenne de l’UE, avec des scores satisfaisants en ce qui concerne le suivi et l’évaluation des activités judiciaires, le budget accordé à l’aide juridictionnelle et les formations obligatoires dispensées aux juges. Les conclusions générales du tableau de bord seront prises en compte pour l’établissement des priorités de financement, dans le cadre des Fonds structurels et d’investissement européens destinés aux réformes de la justice.

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11 avril 2016

Hausse des effectifs de la fonction publique

Emilie Sénigout (INSEE)  et Jonathan Duval (DGAFP) présentent l’évolution de l’emploi dans la fonction publique dans la dernière livraison de l’INSEE Première, de mars 2016 (n° 1586):

Selon les auteurs de cette étude,  5,6 millions de salariés travaillent dans la fonction publique en France au 31 décembre 2014. Les effectifs continuent de progresser, mais sur un rythme moindre qu’au cours de 2013. Dans la fonction publique de l’État l’emploi est stable, la hausse des effectifs des établissements publics (+ 2,5 %) compensant la baisse de ceux des ministères (- 0,7 %).

Dans les deux autres versants, l’emploi continue de progresser : + 0,9 % dans la fonction publique hospitalière et + 1,5 % dans la fonction publique territoriale.

Dans la fonction publique hospitalière, la hausse des effectifs atteint 2,8 % dans les établissements médico-sociaux non rattachés à des centres hospitaliers. Elle est moins marquée dans les hôpitaux (+ 0,7 %), y compris au titre de leurs activités sanitaires et médico-sociales.

Dans la fonction publique territoriale, l’évolution des effectifs des organismes intercommunaux reste dynamique (+ 3,4 % après + 5,0 %) de même que celle des communes (+ 1,5 % après + 1,8 %). Deux facteurs expliquent l’essentiel de ces augmentations : la hausse du nombre de bénéficiaires de contrats aidés et celle des effectifs de la filière de l’animation, suite notamment à la généralisation des nouveaux rythmes scolaires. L’emploi augmente plus modérément dans les organismes départementaux (+ 0,5 %) et dans les régions (+ 0,8 %).

En 2014, le nombre de fonctionnaires augmente dans les trois versants de la fonction publique. Cette même année, près du quart des agents travaillent à temps partiel.

Hors militaires, sur l’ensemble de la fonction publique en 2014, le nombre d’entrants diminue par rapport à 2013, tandis que celui des sortants augmente.

Tous statuts confondus, 210 000 personnes, présentes fin 2013 et fin 2014, surtout des contractuels, ont connu une ou plusieurs interruptions d’activité en cours d’année. Inversement, en 2014, 260 000 personnes, absentes fin 2013 et fin 2014, ont occupé un poste durant 2014 ; parmi elles, plus de 200 000 contractuels ont occupé leur poste 3 mois en moyenne dans l’année.

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5 avril 2016

La loi Déontologie, droits et obligations des fonctionnaires définitivement adoptée


Mardi 5 avril en fin de journée, l’Assemblée nationale a adopté, sur le rapport de la commission mixte paritaire (CMP), le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Le 29 mars, les sénateurs et députés de la CMP chargée de proposer un texte sur le projet de loi étaient parvenus, à un accord.

La CMP avait notamment retenu les propositions de compromis suivantes:

  • le maintien de l’intérim, initialement remis en cause, dans les trois fonctions publiques, ce à l’initiative d’Alain Vasselle, le rapporteur du texte au Sénat, dans un souci de « souplesse indispensable à la continuité du service public » ;
  • les précisions apportées aux conditions de consultation des déclarations d’intérêts des fonctionnaires pour « assurer la confidentialité de ces documents comportant des informations relatives à la vie privée des agents », confidentialité qui sera garantie par décret ;
  • le maintien du droit en vigueur concernant le recrutement sans concours des agents de catégorie C, contrairement au souhait du Gouvernement de mettre en œuvre des « comités de recrutement », qui, aux dires des sénateurs, « auraient considérablement alourdi les charges des collectivités territoriales » ;
  • la sécurisation des actions des centres de gestion (dont la possibilité d’assurer toute tâche administrative, organisationnelle ou de gestion à la demande des collectivités et établissements) et l’extension des concours sur titre, ces derniers permettant de simplifier le recrutement d’infirmiers, de puéricultrices, et autres personnels des filières sociale, médico-sociale et médico-technique, un entretien oral pouvant suffire, selon Alain Vasselle ;
  • le devoir de réserve ne figure pas explicitement dans le texte de la CMP, mais le rapporteur du Sénat a rappelé « l’obligation consubstantielle à tout emploi public » attachée à ce principe qui « continuera à s’imposer à tout fonctionnaire » ;
  • le texte ne comprend pas non plus de dispositions concernant le temps de travail des fonctionnaires ; celles-ci pourraient faire l’objet d’un débat lors de la discussion du projet de loi « Egalité et citoyenneté », dont certains articles portent sur la fonction publique.
  • enfin, à la demande expresse de notre organisation syndicale, la formulation des règles déontologiques concernant les juridictions administratives et financières ont été harmonisées.

 

Pour en savoir davantage:

Le texte de la commission mixte paritaire adopté le 5 avril 2016

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2 avril 2016

Le Gouvernement souhaite renforcer la lutte contre la corruption

Le projet de loi sur la transparence, la lutte contre la corruption, et la modernisation de la vie économique a été présenté en conseil des ministres le 30 mars 2016.

Il vise en premier lieu à apporter plus de transparence dans le processus d’élaboration des décisions publiques et dans la vie économique, avec la création d’un répertoire numérique des représentants d’intérêt, d’une Agence nationale de lutte contre la corruption, chargée de protéger les lanceurs d’alerte et d’accompagner les administrations publiques dans ce domaine, d’une peine de mise en conformité pour les personnes morales condamnées pour des faits de corruption, d’une obligation de vigilance, pour les grandes entreprises, en matière de prévention de la corruption, ou d’une infraction de trafic d’influence d’agent public étranger.

Si le projet de loi était adopté en l’état, les compétences de la nouvelle agence de prévention et d’aide à la détection de la corruption  s’étendraient aux collectivités territoriales. Cette agence aurait en effet notamment pour mission d’accompagner les collectivités dans leur lutte contre la corruption. Dans ce cadre, elle serait chargée d’élaborer des recommandations destinées à aider les administrations de l’Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements et les sociétés d’économie mixte dans la mise en œuvre de procédures internes de prévention et de détection de faits de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêts, de détournement de fonds publics et de favoritisme. Elle contrôlerait également la qualité et l’efficacité des procédures mises en œuvre au sein des administrations de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et sociétés d’économie mixte pour prévenir et détecter les faits de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêt, de détournement de fonds publics et de favoritisme. Enfin, elle participerait à la coordination administrative, à la centralisation et à la diffusion des informations, et à l’appui aux administrations de l’Etat, aux collectivités territoriales, et à toute personne physique ou morale en matière de détection et de prévention de la corruption. En revanche, ce projet de loi ne prévoit pas les modalités de partage d’information entre cette agence et les juridictions financières.

La modernisation de la vie économique est aussi recherchée par des mesures relatives au financement et à la régulation financière (renforcement des pouvoirs répressifs des autorités de régulations, redéfinition des abus de marché, création d’un régime français de résolution en assurance etc.). Deux dispositions spécifiques aux filières agricoles sont prévues, relatives à la cession des contrats de vente de lait de vache et à l’obligation légale de dépôt des comptes annuels des sociétés agricoles. Le projet de loi prévoit également le développement des parcours de croissance pour les entreprises, en modifiant le régime fiscal des micro-entreprises, en simplifiant le passage du statut d’entrepreneur individuel à celui d’entrepreneur individuel à responsabilité limitée, ou en modifiant le régime de la faute de gestion. Pour protéger les consommateurs et les épargnants, il interdit la publicité électronique sur les instruments financiers hautement spéculatifs, autorise les épargnants modestes à débloquer leur plan d’épargne retraite complémentaire ou crée au sein du Livret de développement durable un volet dédié à l’économie sociale et solidaire.

Les habilitations à légiférer par ordonnance doivent permettre de réformer le droit de la domanialité publique, d’élaborer un code de la commande publique et de transposer des directives européennes. Le Conseil d’Etat a rendu son avis sur ce texte le 24 mars 2016. Le projet de loi, pour lequel le Gouvernement a engagé la procédure accélérée, sera examiné à l’Assemblée nationale au printemps.

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1 avril 2016

Le déficit public est moins mauvais que prévu

Sur la base des données publiées par l’INSEE, le 25 mars 2016, le ministre des finances et des comptes publics et le secrétaire d’Etat chargé du budget ont présenté l’évaluation des comptes nationaux des administrations publiques sur l’année 2015. Le déficit public devrait s’établir à -77,4 Md€, soit -3,5% du PIB, ce qui correspond à une diminution par rapport à la prévision de -3,8% inscrite dans le programme de stabilité 2015-2018 et en comparaison avec le déficit constaté de -4% du PIB, au cours de l’année 2014. Les recettes et dépenses publiques progressent respectivement de 2,1% (contre 2% en 2014) et de 1,4% (contre 1,8% en 2014) pour représenter ainsi 53,2% et 56,8% du PIB en 2015, tandis que le taux de prélèvements obligatoires diminue de 0,3 point pour s’établir à 44,5% du PIB. L’évolution de la dette publique se stabilise et ne progresse que de 0,4 point pour s’établir à 95,7% du PIB fin 2015, représentant un montant de 2 096,9 Md€. Selon le Gouvernement, les prévisions de croissance devraient s’établir à 1,2% en 2015, soit un chiffre meilleur de 0,2 point que celui prévu par le programme de stabilité, et à 1,5% du PIB en 2016. Le compte de la Nation provisoire pour 2015, susceptible de faire évoluer cette première évaluation, devrait être publié le 30 mai 2016.

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