Le Conseil national de notre organisation syndicale, réuni le 20 juin à la Cour des comptes, a, par consensus, arrêté le texte du livre blanc des juridictions financières et a décidé, à l’unanimité moins une voix contre, de le soumettre à l’approbation des adhérents d’ici fin juin.

La consultation a été organisée par voie électronique les mercredi 28, jeudi 29 et vendredi 30 juin. 95 adhérents ont participé à la consultation. Rapporté au nombre d’adhérents de l’exercice 2016 (tous les adhérents de 2017 n’ont pas encore acquitté leur cotisation), le taux de participation à la consultation est de 63,8 %). Neuf adhérents ne se sont pas prononcés. Sur 86 suffrage exprimés, 29 se sont exprimés contre le projet de Livre blanc (33,7 %) et 57 l’ont approuvé (66,3 %).

Le Livre Blanc est donc approuvé à la majorité des deux tiers.

Les éléments détaillés relatifs à cette consultation sont disponibles ici: Consultation-Adherents-LB_170630

Il sera présenté à la presse le vendredi 7 juillet, à 9h30, à l’hôtel Burgundy  6-8, rue Duphot  Paris 01.

 

 

 

27 juin 2017, PAR Laberrondo Pierre           Acteurs publics

 

Alors que la Cour des comptes va rendre au gouvernement, le 29 juin, un audit sur les finances publiques, François Ecalle, aux manettes de l’audit de 2012, revient sur la difficile montée en puissance des magistrats financiers sur le sujet, mal acceptée par le ministère des Finances.

Comment le pouvoir politique en est-il venu à recourir à la Cour des comptes ?
En 1997, Lionel Jospin [alors Premier ministre, ndlr] a confié un audit des finances publiques à Jacques Bonnet et Philippe Nasse, deux membres de la Cour des comptes. Ces deux magistrats furent aussi sollicités par Jean-Pierre Raffarin en 2002. Mais l’audit de 1997, comme celui de 2002, avait été confié à ces deux magistrats intuitu personae et non à la Cour elle-même, ce qui a provoqué un débat en son sein à partir de 2003, à l’occasion de la mise en œuvre de la Lolf [loi organique relative aux lois de finances, ndlr]. D’une certaine façon, la Cour a été vexée que l’on ne lui demande pas cet audit à elle-même en tant qu’institution. Une partie de la Cour considérait, et certains de ses membres considèrent toujours, que sa mission est seulement d’examiner les comptes et la gestion des exercices passés et qu’elle doit éviter les débats économiques. Sur le plan juridique, une difficulté existait et n’a été résolue qu’avec la Lolf, par un article qui est incompréhensible et sur lequel s’appuie la Cour. Mais le ministère des Finances conteste la compétence de la Cour en matière de prévision et ne fait pas la même lecture de l’article en question. Pour Bercy, la Cour des comptes doit rester dans l’analyse des comptes du passé et ne pas aller sur le terrain des prévisions, même sur l’année en cours. Bercy et la Cour des comptes entretiennent un rapport de force perpétuel en matière d’audits.

Quelle utilisation le politique a-t-il fait de ces audits, en 1997 comme en 2002 ?
En 1997, période qui rappelle la situation actuelle de 2017, il fallait absolument revenir à un déficit inférieur ou égal à 3 % du PIB. À l’époque, il s’agissait de la condition pour créer l’euro. Le gouvernement Juppé avait affiché une prévision de 3 % de déficit pour 1997, mais le gouvernement Jospin se méfiait et l’administration de Bercy avait elle-même alerté en interne à plusieurs reprises sur le fait que ce serait difficile. L’audit a confirmé qu’on serait plutôt à 3,5 % qu’à 3. Le gouvernement a, dans le cadre d’une loi de finances rectificative, pris des mesures de redressement dans la foulée de l’audit : hausse de l’impôt sur les sociétés et économies sur les dépenses. En 2002, l’audit a montré que la prévision de déficit du gouvernement Jospin était sous-estimée et que le déficit serait plus élevé. Mais l’équipe Raffarin n’a pas du tout pris des mesures de redressement, en considérant que ce n’était pas très grave et a au contraire procédé à une baisse d’impôt – une promesse de campagne – dans le cadre d’une loi de finances rectificative. L’audit n’a pas eu beaucoup d’effet…

En 2007, Nicolas Sarkozy ne demande pas d’audit…
La question ne s’est pas posée car il n’y a pas eu d’alternance. La droite se succédait à elle-même. Mais entre-temps, la Cour des comptes a lancé, à partir de 2006, son propre rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques. Le rapport va monter en puissance sur ce sujet. Une montée en puissance très progressive et surtout très prudente. Lorsque j’ai été appelé, au début de 2008, à préparer le rapport prévu en juin, j’ai reçu pour consigne d’écrire “en style notarial”, par exemple écrire que le déficit augmente de x % et non qu’il s’aggrave. En particulier, les titres devaient être complètement plats, comme dans le rapport de 2007. Le rapport préparé mettait néanmoins en évidence, sans l’écrire ainsi, une aggravation de la situation en 2007, des risques réels pour 2008 et la nécessité d’une action durable sur les dépenses publiques. Quelques jours avant son approbation par la “chambre du Conseil” et sa publication, Philippe Séguin, alors Premier président de la Cour, a demandé qu’il soit réécrit pour faire clairement apparaître ce diagnostic, notamment dans les titres. Avec le recul, j’ai compris ensuite qu’il s’agissait d’une nouvelle orientation stratégique pour la Cour. On assumait les choses, avec une certaine force. Et le rapport est devenu plus “punchy”.

En 2012, François Hollande commande lui aussi un audit à la Cour…
Il avait annoncé durant sa campagne qu’il demanderait cet audit. C’était encore une époque ou Bercy refusait toujours de communiquer à la Cour des prévisions sur l’année en cours. À l’approche de la présidentielle, nous avons commencé à nous préparer en demandant les prévisions internes de Bercy pour l’année 2012, qui ne sont bien sûr pas celles qui sont publiées officiellement… Jusqu’au deuxième tour, Bercy a refusé. Après le second tour, nous y avons eu accès et nous avons pu montrer que l’estimation officielle était sous-estimée. La loi de finances rectificative du mois d’août en a tenu compte, avec un début de tour de vis fiscal. Depuis 2012, Bercy a continué d’afficher ses réticences sur les audits annuels de la Cour, hors le cas de celui commandé juste après l’élection présidentielle. Bercy donnait un peu plus d’information qu’avant 2012 pour les rapports annuels. L’enjeu reste entier pour 2018 et 2019 : hors audit post-élections, on retrouvera des réticences à communiquer les prévisions d’exécution de la direction du budget, qui remontent au ministre au mois d’avril-mai. Même chose pour les prévisions techniques de la direction générale du Trésor à Bercy.

Plusieurs ministres de l’époque ont estimé que François Hollande n’avait pas assez profité de l’audit et pas suffisamment dramatisé la situation pour mieux faire accepter certaines mesures…
L’audit a été très utilisé et les enjeux dramatisés. En revanche, il a servi pour des mesures de hausse des prélèvements obligatoires. L’erreur a été là, à mon sens. Un plan de redressement avec moins de hausse d’impôt mais plus d’économies sur les dépenses aurait été plus judicieux.

Comment analysez-vous le positionnement du gouvernement d’Édouard Philippe avant la remise du rapport de la Cour, prévue le 29 juin ?
La prévision actuelle, qui figurait dans le programme de stabilité transmis par le gouvernement Cazeneuve en avril dernier à la Commission européenne, était de 2,8 %. Les prévisions internes de Bercy ne sont sans doute pas autour de 2,8 %. Comme l’avait dit le Haut Conseil des finances publiques à l’automne dernier, le chiffre de 2,8 % paraît improbable. Depuis quelques jours, le Premier ministre est en train de préparer les esprits à des mesures de redressement, car la vraie prévision sera plutôt de 3,1 ou 3,2 %. Mais contrairement à ce qu’il s’est passé en 1997, le Premier ministre a d’ores et déjà annoncé qu’il n’y aurait pas de loi de finances rectificative. Donc, il n’y a pas moyen de jouer sur le levier fiscal, en augmentant certains impôts. Le gouvernement ne pourra jouer que sur les crédits budgétaires et sur les outils de régulation utilisés par la direction du budget à Bercy : gel, surgel et annulation de crédits.

 

De Bercy à la Cour des comptes
Magistrat de la Cour des comptes en disponibilité, François Ecalle anime le site Web d’information sur les finances publiques Fipeco. Lorsque Lionel Jospin a confié un audit des finances publiques à Jacques Bonnet et Philippe Nasse en 1997, il était sous-directeur des finances publiques à la direction de la prévision à Bercy. Lorsque Jean-Pierre Raffarin leur a confié un deuxième audit, en 2002, il était dans leur équipe d’auditeurs. Lorsque Jean-Marc Ayrault a demandé un audit à la Cour des comptes en 2012, François Ecalle était responsable depuis 2008 de la préparation du rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques, dans lequel cet audit a été intégré. Il l’est resté jusqu’à la fin de 2015 et sa mise en disponibilité.

Source:

https://www.acteurspublics.com/2017/06/27/francois-ecalle-bercy-et-la-cour-des-comptes-entretiennent-un-rapport-de-force-perpetuel-en-matiere-d-audits

« Je souhaite que notre dialogue prenne la forme de réunions bilatérales mais qu’il donne aussi toute sa place aux instances plus formelles de concertations. Pour ces raisons, je vous ai proposé que nous puissions nous revoir dans ce format d’ici la mi-juillet et, en réponse également à une demande de certains d’entre vous, je réunirai le conseil commun de la fonction publique avant le 14 juillet pour échanger avec vous sur mes premières orientations en matière de fonction publique et apporter des réponses aux préoccupations qui sont les vôtres », écrit le ministre de l’Action et des Comptes publics, Gérald Darmanin, dans un courrier daté du 14 juin adressé le week-end du 19 juin 2017 aux responsables des syndicats représentatifs de fonctionnaires. Ce CCFP pourrait se tenir le 10 ou le 11 juillet.

Gérald Darmanin l’avait indiqué à l’issue de sa série de consultations des neuf organisations syndicales représentatives de la fonction publique, fin mai (lire sur AEF) : il comptait leur « adresser prochainement un message » leur précisant le calendrier à venir en matière de dialogue social.

Ce message est parvenu aux présidents et secrétaires généraux de ces organisations syndicales ce week-end, sous la forme d’un courrier dans lequel le ministre de l’Action et des Comptes publics cherche à les rassurer sur la place de la fonction publique dans le gouvernement d’Édouard Philippe et son attachement au dialogue social et précise son calendrier d’ici à mi-juillet.

« AMÉLIORER L’EFFICACITÉ DE L’ACTION PUBLIQUE »

« Dès les premiers jours qui ont suivi ma prise de fonction, j’ai souhaité rencontrer l’ensemble des organisations syndicales représentatives dans la fonction publique afin de traduire en actes la place essentielle que le gouvernement accorde à la fonction publique, ainsi que la priorité qui est la mienne d’instaurer avec vous un dialogue direct, franc et de qualité », rappelle le ministre soulignant à nouveau son « attachement aux valeurs du service public » et son engagement « pour une fonction publique qui protège ses agents, fonctionnaires et contractuels, notamment quand ceux-ci relèvent de la catégorie C ».

Ces premières bilatérales ont permis aux représentants syndicaux de faire part de leurs inquiétudes, priorités et revendications, et au ministre de leur confirmer qu’il appliquerait la feuille de route d’Emmanuel Macron, »avec l’objectif d’améliorer l’efficacité de l’action publique », tout en cherchant à les ménager (lire sur AEF).

Gérald Darmanin confirme vouloir fonder le dialogue social sur la base de telles bilatérales. Le ministre avait d’ailleurs annoncé en mai qu’il organiserait une seconde série de consultations avant la mi-juillet. Toutefois, s’il a déjà fait savoir ne pas être adepte des grands-messes, comme du reste certaines organisations syndicales qui jugeaient trop chargé l’agenda social lors du précédent quinquennat, avec son lot de réunions de conseils supérieurs, il confirme également dans son courrier la tenue d’un CCFP « d’ici la mi-juillet », souhaitant que le dialogue social « donne aussi sa place aux instances plus formelles de concertation ». Ce conseil commun pourrait se tenir le 10 ou le 11 juillet prochain.

QUELLE FEUILLE DE ROUTE POUR LA FONCTION PUBLIQUE ?

Objectif de ce conseil : échanger avec les responsables syndicaux sur ses « premières orientations en matière de fonction publique et apporter des réponses » à leurs préoccupations. Les ministres devaient en effet remettre au Premier ministres leur feuille de route pour le 15 juin. En matière de fonction publique, la direction du budget a rappelé le 7 juin dernier dans une circulaire relative aux nouvelles modalités de préparation du budget l’objectif présidentiel de réduction de 120 000 emplois publics d’ici à 2022, demandant aux ministères « plusieurs scénarios alternatifs pour chaque politique publique » (lire sur AEF).

La feuille de route de Gérald Darmanin ne pourra donc faire l’économie de cet objectif. le ministre a toutefois indiqué aux organisations syndicales vouloir au préalable « trouver un moment » pour « réfléchir », en « interministériel », « à la modernisation des services publics avec tous les agents de la fonction publique ». Pourrait donc aussi être défini à l’occasion de ce conseil un calendrier de travail pour les mois à venir, sorte de nouvel « agenda social », même si ministre s’est refusé fin mai à entériner ce terme. À noter que Gérald Darmanin pourrait également présider la prochaine séance plénière du CSFPT qui se tiendra le 5 juillet.

Source: 

Clarisse Jay,, AEF Fonction publique, L’information stratégique pour les acteurs de la Fonction publique,  le 19/06/2017.

Acteurs publics, 16 juin 2017, par Bastien Scordia

L’Union syndicale des magistrats (USM) a déposé devant le Conseil d’État une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) au sujet de l’indépendance statutaire des magistrats du parquet. La procédure s’inscrit dans le cadre plus global d’un recours contre la réforme de l’administration du ministère de la Justice. 

D’une pierre deux coups. À l’occasion de son recours contre la réorganisation du secrétariat général du ministère de la Justice, l’Union syndicale des magistrats (USM) a aussi déposé devant le Conseil d’État une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) sur l’indépendance statutaire des magistrats du parquet, jeudi 15 juin.

Majoritaire dans la magistrature, l’USM se demande si des dispositions prévues dans une ordonnance de 1958 portant statut des magistrats sont conformes ou non aux principes de l’indépendance de l’autorité judiciaire et de la séparation des pouvoirs. L’ordonnance en question stipule notamment que les magistrats du parquet (les procureurs) “sont placés sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la Justice”.

Contrôle des magistrats

La question que soulève l’organisation syndicale s’inscrit dans le cadre d’une procédure plus large, celle de son recours (en référé-suspension) contre la réforme de l’administration de la Justice. En mai dernier, l’USM avait décidé d’attaquer la réorganisation et le renforcement du secrétariat général de la Place Vendôme [cliquez ici pour consulter notre article : “Des magistrats attaquent la réforme de l’administration du ministère de la Justice”].

Les magistrats remettent notamment en cause des dispositions, inscrites dans un décret et un arrêté du mois d’avril, qui actent la réforme en question et permettent à la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) d’“anime(r) et contrôle(r) l’action du ministère public en matière de protection de l’enfance”. Les textes prévoient aussi que cette direction “contribue, en relation avec la direction des affaires criminelles et des grâces, au suivi de l’action publique exercée auprès des juridictions dans les dossiers impliquant les mineurs”. En somme, la DPJJ serait autorisée à contrôler le parquet dans le cas où ce dernier engagerait des poursuites pour délinquance juvénile.

Examen le 21 juin

Le recours en “référé-suspension”, dans lequel s’inscrit la QPC, sera examiné par le Conseil d’État le 21 juin prochain. Les magistrats du Palais-Royal pourront soit rejeter la question prioritaire de constitutionnalité, soit la transmettre au Conseil constitutionnel.

Quoi qu’il en soit, la question soulevée par l’USM sur l’indépendance des magistrats du parquet reviendra sur le devant de la scène dans les prochains mois. Le gouvernement d’Édouard Philippe souhaite en effet modifier la Constitution pour renforcer l’indépendance des procureurs en alignant leurs procédures de nomination sur celles des magistrats du siège (les juges).

Jusqu’à ce jour, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) ne rend qu’un avis consultatif sur les nominations des membres du parquet, avis auquel le président de la République n’est juridiquement pas obligé de se plier. Pour les magistrats du siège, en revanche, un avis conforme est obligatoire, poussant donc l’exécutif à ne pas imposer tel ou tel candidat.

Valérie PETIT, professeure associée de management à l’EDHEC Business School,  Marieke DELANGHE, chercheure à l’EDHEC, Hager JEMEL, professeure associée de management à l’EDHEC Business School et Geneviève HOURIET SEGARD, docteure en sciences économiques (IEP Paris), ont réalisé, en partenariat avec le cabinet Convitions&Co (ConvictionsRH), une étude sur les dirigeants de la sphère publique intitulée  » Promesses et paradoxes du leadership public« .

  

POURQUOI ÉTUDIER LE LEADERSHIP PUBLIC ?

La fonction publique française emploie aujourd’hui 5.4 millions d’agents. Parmi eux, environ 21 500^[1] (agents de catégorie A+), soit 4% des agents de la sphère publique, ont pour mission de diriger les grandes administrations, les  opérateurs et les collectivités des trois fonctions publiques d’État, territoriale et hospitalière. C’est à ces dirigeantes et dirigeants qu’incombe notamment la responsabilité de traduire et de mettre en œuvre les politiques publiques. C’est également à eux qu’il revient d’engager les agents dans le mouvement de réforme et de modernisation de grande ampleur des administrations publiques françaises, qu’il soit décrété par une Loi organique ou une Révision générale, stimulé par un choc de simplification, attendu par le citoyen ou contraint par une plus grande sobriété.

https://www.youtube.com/watch?v=q6BC0A_5mis&feature=share&app=desktop

Dans le contexte si particulier de la sphère publique et sa modernisation, comment font ceux qui ont la charge d’engager les agents publics dans une transformation sans précédent et la responsabilité de réussir cette modernisation tout en tenant les engagements de service public, en ménageant le bien-être et l’efficacité des agents et en réduisant la dépense publique ? 

Cette étude, inscrite dans un projet de recherche scientifique sur le leadership des dirigeants débuté en 2014, explore pour la première fois le leadership des dirigeants et dirigeantes de la sphère publique, après avoir mené un travail similaire dans la sphère privée (Petit & Delanghe, 2015). 

Son objectif est simple : dans le contexte des élections présidentielles et législatives où le devenir de la fonction publique fait débat, nous souhaitons offrir aux agents, aux citoyens, aux décideurs politiques, aux DRH publics, des connaissances précises et une feuille de route opérationnelle pour accompagner et activer le potentiel de ceux et celles qui jouent et joueront un rôle clé dans le devenir de l’administration française et la conduite des politiques publiques dans les prochaines années.

1.1 Le leadership : influencer pour transformer

Cela fait déjà plus d’un siècle que les chercheurs (en psychologie, en sciences politiques et en sciences de gestion notamment) se penchent sur le phénomène que recouvre le leadership^[2] et s’accordent sur une définition générale : « Le leadership est le processus par lequel un individu influence un groupe d’individus afin de le convaincre de ce qui doit être fait et de comment le faire, il facilite les efforts individuels et collectifs dans l’atteinte des objectifs partagés » (Yukl, 2010: 26).

Nous disons souvent que le leadership est ce qui permet d’obtenir l’obéissance et l’engagement libre et volontaire lorsqu’il ne reste rien d’autre : rien d’autre que l’individu qui propose une vision et tente de convaincre chacun.e, hors de tout pouvoir conféré par son statut ou sa fonction, sa capacité à user de la contrainte (hiérarchique, physique), à manipuler ou à corrompre ! S’ajoute à cette dimension d’influence personnelle, une finalité transformationnelle qui distingue traditionnellement le management (centré sur la gestion du quotidien, des tâches et des projets) du leadership (centré sur l’engagement des individus dans un projet de transformation). Comme le souligne Rost « le leadership est une relation d’influence entre un leader et des followers dont le but commun est d’accomplir un changement véritable » (Rost, 1993: 92)

 

1.2 De la difficulté de parler de leadership dans la sphère publique

Il n’est pas évident de poser la question du leadership dans la sphère publique même s’il semble évident que les organisations publiques sont tout autant que les autres des lieux d’expression de phénomènes d’influence et d’impératifs de transformation. Plusieurs participants justifient leur difficulté à utiliser le vocable par une certaine pudeur (on va me juger narcissique) ou prévention (on va me juger autoritaire). Certains reconnaissent cependant que du fait du peu de marge de manœuvre en matière de gestion des ressources humaines (notamment dans la gestion des carrières et des rémunérations), les qualités personnelles et relationnelles c’est-à-dire de leadership des managers publics deviennent l’un des derniers leviers d’action les plus efficaces pour motiver et engager les agents dans un contexte aussi exigeant.

 

1.3 Un déficit de leadership dans la sphère publique ?

Les managers publics démontrent-ils un leadership efficace ? D’après les résultats de l’étude, la réponse est non. Plus exactement, les agents interrogés jugent sévèrement le leadership de leurs managers. Que ce dernier soit mesuré directement (via la question : à combien estimez-vous le leadership de votre supérieur sur une échelle de 1 à 10 ?) ou indirectement (via une échelle de mesure scientifique de l’efficacité du leadership), le score moyen est respectivement de 5,8 et 5,5/10. Néanmoins, ce qui peut rassurer les leaders publics, c’est que ce score n’est pas significativement différent du score obtenu par leurs homologues de la sphère privée où le même déficit de leadership apparaît dans les précédentes études menées avec des dirigeants d’entreprises françaises.

 

1.4 Ce que « public » change à leadership

Exprimer son leadership diffère-t-il selon la situation dans laquelle se trouve le leader, les profils et les conditions d’efficacité des leaders de la sphère publique sont-ils différents ?

Nous avons demandé aux participants de l’étude d’associer 3 mots à leadership puis 3 autres mots à leadership public. La comparaison des deux séries d’associations nous montre que la représentation du leadership, public ou non, place en son centre le charisme, la vision la confiance et le sens donné. Elle est similaire à celle des managers de la sphère privée (Petit & Delanghe, 2015). Pour autant, en périphérie de ce noyau consensuel, apparaissent des différences : l’association de leadership et public fait disparaître la notion de management et renforce celles de hiérarchie, d’éthique, de politique.  Les entretiens confirment ce que les travaux de recherche antérieurs ont déjà montré : il existe un consensus important sur les qualités principales attendues des leaders quels que soient les contextes, en revanche, ceux-ci doivent enrichir ces qualités d’autres aptitudes leur permettant de réussir dans des contextes extrêmement différents. 

1.5 Notre modèle d’exploration du leadership public

Un modèle d’analyse du leadership en 3 dimensions. Cette intuition est confirmée par les chercheurs des Leadership Studies qui ont montré (empiriquement) que le leadership est un phénomène éminemment contingent ; c’est à dire qu’il ne peut être réduit aux qualités du leader : le leadership n’apparaît qu’à la condition que ces qualités fassent écho positivement premièrement aux attentes des parties prenantes ou followers et deuxièmement aux exigences de la situation. Il suffit d’un changement subtil d’une de ces 3 variables pour que le leadership disparaisse révélant la fragilité de cette alchimie.

C’est sur cette base que nous avons ordonné la présente étude selon 3 axes qui rappelle le modèle d’analyse du leadership en 3 dimensions :

• la compréhension du contexte de leadership pour les managers publics ;  la compréhension des motivations et attentes de leadership des agents ;
• la compréhension des rôles et des styles de leadership des managers publics.

Une approche comparative. Pour enrichir l’analyse, nous avons comparé les résultats obtenus avec ceux du premier volet de notre programme de recherche consacré aux dirigeants et dirigeantes de la sphère privée (Petit & Delanghe, 2015). Nous avons également fait la distinction entre ce que vivent les agents et ce à quoi ils aspirent en matière de leadership afin d’identifier des axes de développement pour les managers publics

Un souci d’utilité et d’impact. Enfin, dans un souci d’utilité sociale de la recherche, nous avons également enrichi chaque axe de résultats de recommandations pour l’action, issues du dialogue entre chercheurs d’EDHEC Open Leadership et consultants du cabinet de conseil Convictions&Co.

                 

2 MÉTHODOLOGIE 

La méthodologie retenue pour cette étude est dite mixte : elle associe l’approche quantitative de l’enquête par questionnaire et l’approche qualitative de la conduite d’entretiens. L’étude a été menée entre septembre 2015 et février 2017. L’enquête en ligne a été adressée à des agents qui ont été questionnés sur leurs managers et les entretiens semi-directifs ont été menés avec des dirigeants et dirigeantes qui ont été interrogés sur leurs propres pratiques. Il s’agit d’une étude exploratoire basée sur un échantillon que d’aucuns trouveront modeste (quoique statistiquement robuste) et qui a vocation à être reproduite à des fins de généralisation. Les premiers résultats permettent néanmoins de faire émerger des faits et hypothèses contre-intuitifs qui feront l’objet de prochaines analyses.

3 LE CONTEXTE DU LEADER PUBLIC : L’ART DE LA GESTION DES PARADOXES

3.1 Un contexte réglementé, complexe et financièrement contraint

Comment caractériser le contexte dans lequel évoluent les managers publics ?  Avant tout comme réglementé, complexe et marqué par la contrainte financière répondent les agents, devant les impératifs d’innovation, de transformation ou encore les réductions d’effectifs et les exigences d’optimisation. 

Les entretiens avec les dirigeants confirment cette impression des agents : ce sont moins les attentes et les exigences de modernisation ou d’optimisation qui les contraignent que la complexité et la difficulté de trouver des espaces et des marges pour l’action qui pèsent sur leur quotidien. Au-delà de la règlementation, c’est le réseau de parties prenantes qui génère au quotidien de la complexité. Des parties prenantes aussi nombreuses que variées dans leur statut et leurs intérêts. C’est sans doute ce qui distingue les managers publics des managers des entreprises, la multiplicité des parties prenantes rapportée à une marge de manœuvre réduite qui les contraint à une habileté sans faille : « C’est plus difficile pour le manager public, que [pour les managers de] la sphère privée parce que les finalités sont plus complexes, plus multiples et que les critères de pilotage aussi sont plus complexes et plus multiples » explique ainsi ce dirigeant. Ajoutons à cela, la « perturbation » du politique, du fait des alternances mais aussi des conflits de leadership et d’expertise.

   

3.3 Un contexte hautement paradoxal

Une autre particularité du contexte du leadership public est sa nature hautement paradoxale. Un paradoxe est une situation, à première vue, indécidable où deux logiques antagoniques apparaissent comme parfaitement dépendantes l’une de l’autre. Le contexte du leadership public est par nature paradoxal car la sphère publique est essentiellement le lieu des organisations hybrides qui doivent, à la différence des entreprises privées (hors ESS), concilier une double finalité de service public et d’optimisation des ressources, les deux étant souvent antagoniques. Les entretiens avec les dirigeants révèlent ainsi la difficulté de réconcilier temps court et temps long, temps du politique et temps du public, qualité de service et optimisation de l’utilisation des ressources, mais aussi différents objets transcendants (la science, la santé, la sécurité, la France etc.) avec une gestion efficiente. 

 

La notion, ambivalente, de modernisation cristallise cette dimension paradoxale et pose explicitement la question de la juste place de l’État (pris au sens large des politiques publiques) dans une économie moderne : lorsque l’on demande aux participants de choisir 3 mots qui résument leur environnement de travail ceux-ci évoquent les mots de modernisation en même temps qu’efficience et restriction. En d’autres termes, faire mieux mais différemment, avec plus d’exigence d’efficacité et moins de moyens.

RETENIR : La réussite des leaders publics dépend de leur capacité à gérer positivement les paradoxes dans des contextes de pouvoir d’action fortement contraints. Les 3 contraintes les plus prégnantes sont ainsi la complexité organisationnelle, la contrainte réglementaire et la réduction des moyens financiers. De ce point de vue, le leadership public apparaît comme l’art de gérer positivement les paradoxes, c’est-à-dire la capacité à trouver des façons créatives et intégratives de réconcilier des logiques et des exigences antinomiques mais indissociables. 

 

4 ATTENTES DE LEADERSHIP DES AGENTS : DU CŒUR À L’OUVRAGE ET LES VALEURS CHEVILLEES AU CORPS

Le leadership, ne dépend pas seulement du contexte, mais également des acteurs et notamment du profil de ceux que le leader cherche à engager. Mais qui sont les agents ?

Lorsqu’on leur demande de définir leur rôle, ceux-ci se décrivent comme des « serviteurs de l’intérêt général » (71% d’entre eux) plutôt que comme des « serviteurs de l’État » ou des « serviteurs de la Nation » par exemple.

Le premier résultat frappant s’agissant des agents est leur haut niveau de motivation. Ils apparaissent comme très satisfaits et motivés par leur travail : ils évaluent ainsi en moyenne leur satisfaction à 7,3/10 et leur motivation à 7,9/10. Cette motivation n’est pas due à leurs managers dont ils jugent sévèrement le leadership. 

 

Plus élevée encore est leur motivation de service public et l’attachement aux valeurs publiques. La notion de motivation de service public (PSM) a été mise au point par Perry (1996) qui a identifié 4 dimensions de la motivation qui sont propres aux fonctionnaires dans le monde. Notre étude montre qu’en France, c’est l’attachement aux valeurs publiques qui représente le premier levier de motivation à travailler au service du public. Au-delà de ce résultat, les entretiens révèlent la force de l’attachement aux valeurs publiques parmi les agents qu’ils soient ou non cadres dirigeants.

RETENIR : Les agents de la fonction publique font preuve d’un haut niveau de motivation et de satisfaction. Leur motivation de service public est extrêmement élevée et l’attachement aux valeurs publiques apparaît comme leur premier levier de motivation pour s’investir au quotidien non seulement dans leur travail mais dans leur mission de service public. C’est aujourd’hui, la vocation qui engage les agents plus que le leadership de leurs managers : une invitation de ces derniers à progresser sur leur capacité de leadership mais également à prendre soin de l’attachement des agents aux valeurs publiques.

                 

5 LE PROFIL DU LEADER PUBLIC : QUI SONT LES LEADERS PUBLICS ?

5.1 Leaders publics : quels rôles et quelle posture ? 

Le leadership dépend nous l’avons vu de la nature du contexte dans lequel opèrent les leaders ainsi que de la nature des motivations et des attentes de leadership des parties prenantes. À travers cette étude, nous nous sommes attachés à décrire précisément les rôles, comportements et styles de leadership des managers publics. Cette analyse, la première du genre à notre connaissance, s’est faite sur la base des modèles d’analyse et de mesure du leadership scientifiquement validés par les chercheurs du champ des Leadership Studies. 

Une évolution radicale du rôle du leader public. Les agents décrivent leurs managers comme principalement investis dans les rôles d’organisateur et de contrôle : ces derniers mettent aujourd’hui leur leadership majoritairement au service du bon fonctionnement organisationnel et du respect des procédures (rôle dit d’organisateur), du contrôle de l’exécution et du reporting (rôle dit de vigilant) et de l’élaboration d’une vision (rôle dit du stratège). Mais lorsque l’on interroge les agents sur les rôles qu’ils souhaiteraient voir jouer par leurs managers, un profil très différent voit le jour. Le rôle d’organisateur apparaît comme le moins attendu et le seul à n’être corrélé ni à la satisfaction ni à la motivation des agents. Les rôles de leadership les plus attendus sont ceux de coach (développer les équipes et les personnes), de communicant (partager et faire circuler les idées et les informations), de stabilisateur (garantir le bien-être et la sécurité des équipes en période de choc). Les rôles de coach et de stabilisateur sont en outre les plus prédicteurs du leadership attribué aux managers et de la satisfaction des agents à leur endroit. Malheureusement, ces rôles sont aussi parmi les moins fréquemment observés aujourd’hui chez les managers publics. Seul le rôle de stratège déjà fréquemment observé est « reconduit » pour l’avenir.

RETENIR : Les agents comme les dirigeants, même s’ils ont une conscience aigüe de la complexité organisationnelle et règlementaire ne veulent plus exprimer leur leadership dans les rôles traditionnels de l’organisateur gardien des processus ou du contrôleur vigilant de l’exécution. Dans leurs attentes, les agents et managers plébiscitent, au contraire, les rôles de coach, de stabilisateur et de communicant, des rôles qui placent le développement et la préservation des personnes au cœur du leadership. Seul le rôle de stratège reste stable et « élaborer une vision et donner du sens » reste l’une des fonctions premières du leader public : mais celle-ci doit s’accompagner d’une plus grande communication et d’une prise en compte de la dimension humaine notamment dans les contextes de « choc ».              

Leaders publics : quels comportements de leadership ? 

Quels comportements adoptent les managers publics pour motiver et convaincre les agents et les parties-prenantes de les suivre et de mettre en œuvre les décisions et les projets ?

Aujourd’hui, et selon les agents, les managers publics s’appuient sur 5 comportements de leadership privilégiés : en mettant en place des systèmes de suivi et de contrôle de l’exécution des tâches, en nourrissant le sens du collectif, en inspirant confiance et le respect du fait de son haut niveau de compétences et de charisme, en encourageant le travail en équipe et en faisant montre d’objectivité dans la prise de décision.

A l’opposé, les comportements de leadership les moins fréquemment observés chez les managers publics sont la juste conscience de soi, la capacité à négocier des objectifs gagnant-gagnant et l’égalité de traitement des personnes à travers l’écoute et l’association de chacun.

Les comportements les plus fréquemment observés ne sont pas toujours les plus efficaces. Le profil de leadership actuel des managers tranche non pas seulement avec les attentes mais également avec les comportements les plus efficaces (fortement corrélés au score de leadership attribué) et motivant (fortement corrélés aux scores de motivation et satisfaction des agents) :  

• Les comportements les plus producteurs de leadership pour les managers publics sont ainsi l’attention aux besoins des autres, le respect imposé par un haut niveau de compétence et de charisme ainsi que l’intégrité morale. Le leadership attribué aux managers publics, in fine, apparaît ainsi comme une question de moralité puis seulement ensuite comme une question d’expertise ou d’habileté relationnelle. Il en va de même pour la satisfaction globale à l’égard du manager qui ajoute à la liste le soutien personnel, le discernement et l’objectivité, le travail d’équipe et le sens de la communauté.
• Les comportements les plus producteurs de motivation et de satisfaction au travail des agents sont la capacité à agir conformément à ses valeurs, le charisme, le sens des valeurs et l’exemplarité personnelle, mais également le soutien personnel apporté aux équipes.

Ces comportements ne correspondent pas toujours à ce qu’attendent les agents. Ces derniers plébiscitent des comportements qu’ils observent peu comme la capacité à formuler une vision claire et motivante (vision), le sens des valeurs et l’exemplarité personnelle (valeurs et exemplarité), la capacité à apporter de la reconnaissance et du soutien aux équipes (reconnaissance et soutien) et l’intégrité morale. Mais ils reconduisent l’importance du travail en équipe et du sens de la communauté.

 

Retenir : Si nous combinons les comportements de leadership les plus attendus et les plus efficaces (en termes de motivation et de satisfaction des agents), nous obtenons 5 comportements sur lesquels les managers publics soucieux de renforcer leur leadership et d’accroitre l’engagement de leurs équipes, devraient concentrer leur attention : 

1. Proposer une vision claire et motivante de l’avenir,
2. Favoriser l’esprit et le travail d’équipe,
3. Avoir des valeurs et s’y conformer,
4. Nourrir le sens du collectif,
5. Faire preuve d’intégrité.

  

5.2 Leaders publics : quels styles de leadership ? 

Combinés ensemble, les 19 comportements que nous avons mesurés, forment 4 styles de leadership. Quel est le style préféré des managers publics ? Au regard des résultats, nous pouvons dire du leader public qu’il agit comme un « leader de la transformation et du collectif», un mélange équilibré entre le style « leader tourné vers la transformation » et le style « leader tourné vers le collectif ».

 

Les managers publics en leaders tournés vers la transformation. Certains seront sans doute surpris, mais les managers publics, ne sont pas moins capables que leurs homologues du privé de mettre leur influence au service d’un projet de changement et de transformation. Ce style de leadership (développe les personnes, propose une vision claire et motivante, reconnaît et soutient les personnes, travaille en équipe, encourage à penser différemment, montre l’exemple/est fidèle à ses valeurs, fait preuve de charisme) est à la fois le plus fréquemment observé mais aussi le plus attendu de la part des agents, preuve que ces derniers n’attendent pas que leurs managers changent radicalement leur style de leadership mais approfondissent celui-ci. La nature de cet approfondissement apparaît clairement, lorsque que l’on considère les comportements les plus attendus ; on y retrouve 4 comportements transformationnels : la vision, la reconnaissance et le soutien aux équipes, le travail en équipe et l’exemplarité/la fidélité aux valeurs. Le leadership tourné vers la transformation est également fortement lié aux rôles de coach, de stabilisateur, d’intégrateur et de catalyseur du changement. Les leaders transformationnels publics se révèlent, à travers cette étude, ceux qui génèrent le plus de satisfaction au travail (score de la satisfaction au travail).

 

Les managers publics en leaders tournés vers le collectif. Au-delà de ce style préféré, nous observons une attente importante à l’endroit du style « tourné vers le collectif » qui se distingue des autres styles de leadership en ce qu’il suppose un changement de posture du leader, qui n’est plus dans une position dominante vis-à-vis des agents mais dans une position immanente, de facilitation des relations, et au service des personnes, et de la communauté. Très ancré dans les valeurs, le sens de l’intérêt général et du collectif, il est aussi le style de leadership qui produit le plus de motivation de service public et de satisfaction vis-à-vis du manager. Il est fortement lié aux rôles de stabilisateur et d’intégrateur et se révèle particulièrement efficace quand l’environnement de travail est caractérisé par une forte contrainte de temps, de règles ou de charge de travail. Les résultats révèlent également que leaders publics tournés vers le collectif sont ceux qui produisent le plus de motivation de service public (mesure de motivation de service public) et sont également ceux dont les followers sont les plus satisfaits (score de satisfaction vis-à-vis du manager). 

Les managers publics en gestionnaires d’objectifs. A l’opposé, le style « tourné vers les objectifs » de leadership, est moins fréquemment observé. Il est le moins motivant et attendu de la part des agents même s’il se révèle efficace dans des contextes de forte contrainte de règles et de temps.

 

Les managers publics en leaders tournés vers l’authenticité. Le style « leadership tourné vers l’authenticité », est celui qui présente le plus faible écart entre l’observé et l’attendu. Il est lui aussi producteur de motivation et de satisfaction des agents, et associé aux rôles de coach, stabilisateur, pilote et intégrateur. Il se révèle particulièrement efficace dans des contextes qui exigent la transversalité. Ce style est aussi celui qui abrite le comportement de leadership où les managers publics se révèlent les moins doués : la conscience de soi. Une caractéristique qu’ils partagent avec les managers des entreprises privées.

 

Retenir : Encore plus de transformation et de sens du collectif. Aujourd’hui, les managers publics se révèlent être des leaders tournés vers la transformation et le collectif. Ils mettent ainsi leur influence principalement au service du changement et de la construction d’une communauté d’agents liés par les valeurs et par le sens de l’intérêt général. Ainsi, si les agents attendent de leurs managers de changer radicalement leurs rôles et leurs postures, en matière de style de leadership, ils demandent plus de ce qu’ils observent (les scores attendus de leadership tournés vers le transformationnel et vers le collectif sont ainsi respectivement de 32% et 30 % supérieurs à ceux actuellement observés). 

                 

6 LEADERSHIP PUBLIC : UNE LECTURE COMPARÉE

Efficacité, styles et attentes de leadership : beaucoup de similitudes entre le public et le privé !

Le premier volet de l’étude mené en 2015 chez les managers de la sphère privée (1378 répondants à un questionnaire en ligne sur le leadership des managers et les attentes des équipes) nous a permis de comparer les managers publics et privés sur différents aspects.

La croyance générale veut que les leaders dans la sphère publique et dans la sphère privée ne se comportent pas de la même manière, n’usent pas des mêmes ressorts de leadership. Un des dirigeants interrogés disait d’ailleurs « Je pense qu’il y a 1000 façons d’exprimer un leadership qui est forcément différent dans le public et dans le privé ». Il s’avère pourtant que les managers du public et du privé ne sont in fine pas très différents et que les attentes des équipes sont similaires. En effet, dans les deux cas, les équipes  ont des taux de satisfaction équivalents vis-à-vis de leurs managers (6,4/10 dans le public et 6,2/10 dans le privé) et perçoivent le leadership de leurs managers au même niveau (5,8/10 dans le public et 5,5/10 dans le privé)^[3]. En matière de style de leadership, les managers se comportent également de la même façon et la conscience de soi est une qualité qui fait défaut aussi bien dans la sphère publique que dans la sphère privée.

En matière d’attentes, le style « tourné vers la transformation » arrive en tête suivi du style « tourné vers le collectif » dans les deux sphères et avec des niveaux d’attentes similaires. Les salariés du privé accordent cependant plus d’importance au style « tourné vers l’authenticité » que ceux du public.

 

Leadership et égalité : quelques différences ! 

Nous avons également réalisé quelques comparaisons au sein de l’échantillon de répondants de la sphère publique. En effet, il n’est pas rare d’entendre que les hommes et les femmes se comportent différemment en position de leader ou encore que les personnes d’âges différents n’ont pas les mêmes attentes vis-à-vis de leur manager. Nous avons donc souhaité apporter également un éclairage sur ces questions dans le contexte de la sphère publique.

Il s’avère qu’on détecte extrêmement peu de différences (significatives au sens statistique du terme) entre les différents groupes analysés. L’âge, l’ancienneté, le niveau d’étude ou la fonction publique d’appartenance (État, Territoriale, Hospitalière) n’influencent pas les attentes des agents en matière de leadership de leurs managers.

Les hommes et les femmes recherchent également des styles de leader identiques. Les femmes accordent néanmoins plus d’importance au style « tourné vers le collectif », notamment à la capacité à faire exister une communauté (sens de la communauté), et à mettre tout le monde sur un même pied d’égalité (égalitarisme). Elles recherchent également encore plus les leaders capables d’adopter une posture de coach.

En tant que managers, les hommes et les femmes, n’adoptent pas de styles de leadership différents. Cependant, les résultats de l’étude montrent que les femmes font montre d’un leadership plus efficace que les hommes dans la sphère publique. Il est important de noter que ce résultat dénote de ce qu’on retrouve dans la littérature scientifique et dans nos précédentes études dans le sens où on ne retrouve pas habituellement de différences entre les hommes et les femmes d’un point de vue efficacité. Ce résultat mérite donc d’être consolidé à travers une reproduction de cette étude à plus grande échelle.

 

 

7 DÉVELOPPER LES LEADERS ET LE LEADERSHIP PUBLICS

À partir des résultats ci-dessus, nous avons mis au point deux outils. Le premier est une cartographie du leadership public. Le second est une liste de 3 recommandations pour orienter le développement des compétences managériales dans la sphère publique.

Cartographie du leadership public. La carte interactive ci-dessous permet de naviguer dans les 3 dimensions du leadership public. Ce faisant elle offre un modèle auquel il est possible de confronter les référentiels managériaux actuels mobilisés par les DRH dans l’évaluation des dirigeants de la sphère publique. Il s’agit d’un modèle descriptif (non normatif) qui rend compte des pratiques efficaces et attendues par les agents et mises en œuvre par les managers publics. Notre objectif est ici de rendre compte et surtout, d’objectiver, le leadership public, qui fait souvent l’objet de croyances stéréotypées qui grèvent l’efficacité et la diversité des managers publics^[4]. Il revient aux décideurs publics et politiques de décider ensuite de la norme et de la culture managériale qu’ils souhaitent diffuser et promouvoir à travers les processus RH et les pratiques de management.

 

Recommandations et convictions pour l’action. À partir des résultats, nous avons élaboré une feuille de route en 3 points pour les managers publics qui souhaitent renforcer leur leadership et pour ceux qui les accompagnent dans cette entreprise, nous obtenons en conclusion 3 grands chantiers de développement du leadership.

Recommandation #1. Développer la capacité à gérer positivement les paradoxes. Les organisations publiques sont des organisations dites hybrides. Elles se distinguent en ce qu’elles poursuivent souvent des buts doubles et parfois antagoniques. À la différence des entreprises privées qui, en majorité, poursuivent un unique but de profitabilité, les organisations publiques doivent désormais satisfaire, et à des exigences de service public, et à des exigences d’efficience en termes d’utilisation des ressources. Les dirigeants que nous avons rencontrés, quelle que soit leur fonction publique d’appartenance, sont régulièrement confrontés à des arbitrages impossibles : entre ces objets publics transcendants et absolus (la santé, l’éducation, la justice, la science, la France etc.) et l’obligation de réduction des coûts et d’optimisation. C’est pourquoi, nous ne décrivons pas le contexte du leader public, uniquement comme complexe ou conflictuel, contraint ou difficile, mais surtout comme un environnement paradoxal. L’enjeu, pour les leaders publics n’est pas de choisir entre deux options mais bien d’imaginer comment mieux soigner à moindre coût, mieux éduquer avec autant, voire moins de ressources. Sortir des options « ou/ou » pour identifier des solutions « et/et » est le défi créatif qui se pose aux leaders publics, de façon bien plus aigüe qu’à leurs homologues du privé. Ainsi, s’il est une réflexion et une pratique qu’il faut initier auprès des DRH, c’est bien celle-ci : comment former les managers à la gestion des paradoxes et ce qu’elle suppose : gérer le stress lié à l’incertitude et au choix, assumer une certaine ambivalence et labilité intellectuelle et comportementale seule à même de gérer des situations paradoxales, changer de perspective intellectuelle sur les paradoxes, stimuler la créativité pour trouver des solutions hybrides etc. ? 

La capacité à gérer positivement les paradoxes sera sans doute un levier puissant de réussite et de leadership des managers publics, ainsi qu’un levier de transformation positif de l’administration. Face à la demande de vision des agents, les leaders capables de formuler une vision qui intègre et dépasse cette dimension paradoxale auront une capacité d’entrainement unique.

Recommandation #2. Placer les valeurs publiques et la morale personnelle au cœur du management. La légitimité est la reconnaissance du caractère moralement acceptable du pouvoir (Petit, 2013). La philosophe Simone Weil, disait : « l’obéissance à un homme dont l’autorité n’est pas illuminée de légitimité est un cauchemar ». Un dirigeant ou une dirigeante, ne voit son pouvoir et son leadership établis durablement qu’à la condition qu’ils soient reconnus comme conformes aux valeurs morales de son époque, notamment en matière d’exercice du pouvoir. Le leadership public est fortement moral et ce à deux niveaux : premièrement, les agents placent les valeurs publiques au cœur de leur engagement quotidien. C’est ce qui les motive en premier lieu. Deuxièmement, ils expriment des attentes élevées à l’endroit de la moralité de leurs managers et de leur fidélité aux dites valeurs. En ce sens, et comme leurs homologues du privé, les agents placent la morale au cœur du leadership, et articulent fortement morale publique et morale des individus qui exercent le pouvoir. C’est pourquoi, les managers publics doivent placer tout en haut de leurs agendas, non seulement l’importance d’articuler leur vision autour des valeurs publiques réaffirmées, mais également d’intégrer un travail de conscience de soi (les résultats montrent que les managers ne sont pas bien évalués en la matière). Par-là, nous entendons à la fois un travail de connaissance de soi (quelles sont mes valeurs, mes rôles, mes forces, mes faiblesses), un travail de transparence (je laisse à voir qui je suis), et un travail de consistance (j’agis conformément à ce que je suis). Aujourd’hui, les équipes veulent suivre non plus un détenteur de l’autorité mais une personne qui dirige, et bien sûr elles veulent savoir qui est cette personne pour lui faire confiance.

Recommandation #3. Changer de posture pour activer le potentiel transformationnel. C’est l’un des résultats les plus marquants de cette étude. Les agents ne veulent plus d’un manager qui organise et contrôle mais d’un leader qui développe les individus, les soutient en cas de difficulté et leur permet de progresser. Nous pensons que l’accompagnement des managers publics vers une posture managériale plus proche du coaching c’est-à-dire plus centrée sur les personnes (versus les processus et les procédures), le développement (versus le contrôle) et ce dans une relation de pouvoir plus plate voire égalitaire (versus verticale et asymétrique) peut agir positivement à deux niveaux. Premièrement, en répondant aux attentes exprimées par les agents qui jugent sévèrement les rôles traditionnels. Et deuxièmement en permettant un alignement entre le rôle de leadership et le style de leadership : les managers publics possèdent aujourd’hui un style de leadership hybride, mélangeant la capacité à transformer et celle d’être au service du collectif. Cependant, ces deux styles (« tourné vers le transformationnel » et « tourné vers le collectif » ont un point commun : ils font reposer l’influence sur les valeurs partagées et le souci des autres. Nous pensons donc, qu’en faisant évoluer la posture managériale, le potentiel de leadership pourra se révéler et les managers publics trouver un positionnement qui porte le développement de leur leadership en adéquation avec les attentes des agents.

                 

8 RÉFÉRENCES

Avolio, B.J., and Bass, B.M. (1995). Multifactor Leadership Questionnaire. Published by Mind Garden, Inc., www.mindgarden.com.

Avolio, B.J. , Gardner, W.L., and Walumba, F.O. (2007). Authentic Leadership Questionnaire. Published by Mind Garden, Inc., www.mindgarden.com.

Carless, S.A., Wearing, A.J., Mann, L. (2000). A short measure of transformational leadership. Journal of business and psychology, 14(3), 389 – 405.

DGAFP (2014). Fonction Publique – Chiffres-clés 2014. http://www.fonctionpublique.gouv.fr/files/files/statistiques/chiffres_cles/pdf/chiffres_cles_2014.pdf

Kim, S., Vandenabeele, W., Wright, B.E., Andersen, L.B., Cerase, F.P., Christensen, R.K., Desmarais, C.,

Koumenta, M., Leisink, P., Liu, B., Palidauskaite, J., Pedersen, L.H., Perry, J.L., Ritz, A., Taylor, J., & De Vivo, P. (2013). Investigating the Structure and Meaning of Public Service Motivation across Populations: Developing an International Instrument and Addressing Issues of Measurement Invariance. Journal of Public Administration Research and Theory, 23, 79 – 102.

Perry, J.L. (1996). Measuring Public Service Motivation: An Assessment of Construct Reliability and Validity. Journal of Public Administration Research and Theory 6, 5 – 22.

Petit, V. (2013). Leadership, l’art et la science de la direction d’entreprise. Pearson. 

Petit, V., & Delanghe, M. (2015). La révolution du leadership. https://fr.slideshare.net/lesechos2/larevolution–du–leadership–rapport–rpondants

Petit, V., & Saint-Michel, S. (2016). Hommes, Femmes, Leadership, Mode d’emploi. Pearson.

Reed, L.L., Vidaver-Cohen, D., and Colwell, S.R. (2011). A new scale to measure executive servant leadership: Development, analysis, and implications for research. Journal of Business Ethics, 101(3), 415 – 434.

Rost, J.C. (1993). Leadership for the Twenty-first Century. Greenwood Publishing Group.

Yukl, G.A. (2010). Leadership in Organizations, Seventh Edition. Prentice Hall.

[1] Source : DGAFP, 2014 : http://www.fonction–

publique.gouv.fr/files/files/statistiques/chiffres_cles/pdf/chiffres_cles_2014.pdf

 

[2] Il n’existe pas de traduction française exacte pour le leadership, ce qui explique que nous l’employons ainsi. Les scientifiques qui étudient le phénomène que le terme recouvre utilisent les concepts connexes d’influence interpersonnelle et/ou sociale, et parfois celui de légitimité personnelle. Quoiqu’il en soit, il s’agit d’étudier comment un individu, en contexte et dans sa relation aux autres, tente de les influencer en vue d’atteindre un but commun et ce, sans user de coercition, de menace de sanction, de promesses de rétribution économique ou encore de manipulation psychologique. Bien entendu, la poursuite de buts purement individuels et égoïstes ne relève pas non plus de la sphère d’étude du leadership ou alors sous l’angle de l’exploration de ses dérives et dévoiements (Petit, V (2013), Leadership, Pearson) 

[3] Les scores présentés ici ne sont pas différents d’un point de vue statistique.

[4] Nous revenons en détail sur la méthodologie d’explicitation et de transformation de la culture et des modèles de leadership dans les organisations dans l’ouvrage suivant : Petit, V. & Saint-Michel, S. Hommes, femmes, leadership : mode d’emploi, Pearson, 2016.

Les auteurs 

Valérie PETIT est docteure en sciences de gestion (CNAM) et diplômée de l’IEP de Lille, du CELSEA et de l’EHESS. Elle est professeure associée de management à l’EDHEC Business School. Ses travaux de recherche portent sur les thèmes du leadership et du management de la diversité. 

Marieke DELANGHE est docteure en sciences de gestion (Université de Lille) et chercheure à l’EDHEC. Ses travaux de recherche portent sur le leadership et la diversité et les approches quantitatives.

Hager JEMEL est docteure en sciences de gestion (IAE Lille) et professeure associée de management à l’EDHEC Business School. Ses travaux de recherche portent sur le management de la diversité et les enjeux de la RSE.

Geneviève HOURIET SEGARD est docteure en sciences économiques (IEP Paris), diplômée de HEC Lausanne et d’un Master en RSE (IAE Gustave Eiffel). Ses travaux de recherche portent sur les problématiques de genre et démographie.

La mission permanente d’inspection des chambres régionales et territoriales des comptes (MPICRTC) a inscrit à son programme de travail 2016 une enquête thématique relative à l’utilisation d’Anafi, un applicatif d’analyse financière des organismes publics contrôlés par les chambres régionales et territoriales, mis à la disposition des équipes de contrôle à partir de 2014, et dont il a été estimé que les résultats, tels que perceptibles dans les travaux d’instruction, et les rapports d’observations méritaient un premier bilan.

Anafi est issu de la mise en œuvre du schéma stratégique des systèmes d’information des juridictions financières signé le 17 septembre 2012 qui, entre autres objectifs, a fixé celui d’améliorer l’outillage des équipes de contrôle des chambres régionales et territoriales des comptes en matière d’analyse financière.

L’obsolescence de la version 3 de l’outil d’analyse financière Delphi qui n’était plus actualisé depuis 2010, et dont la couverture des organismes soumis au contrôle était partielle, imposait en effet la conception d’un nouveau dispositif d’aide au contrôle.

C’est dans ce contexte que par une lettre de mission en date du 5 décembre 2012, le Premier président a confié à André Pezziardi, alors vice-président de la CRC Auvergne Rhône-Alpes, la responsabilité de conduire le projet d’un système d’information d’analyse financière, afin de doter les équipes de contrôle d’un « outil d’analyse financière rétrospective et prospective couvrant la majeure partie des comptes soumis au contrôle des CRTC », ce projet pouvant bénéficier de la mise à disposition des juridictions financières, par la DGFiP, d’un flux de données dit « CCI » constitué des budgets prévisionnels et des budgets en exécution de quelques 170 000 organismes, en application d’un protocole bipartite DGFiP/Cour, signé le 24 avril 2013. A la suite de cette première lettre de mission, un cahier des charges a été rédigé par un comité de projet, au cours du premier trimestre 2013.

Le déploiement de ce nouvel outil, préparé au cours de l’année 2013, s’est achevé le 24 mars 2014 s’agissant des grilles d’analyse des communes, des départements et des régions.

Une deuxième lettre de mission du 3 septembre 2013 a prévu, pour la fin de l’année 2014, la diffusion de trois extensions : l’analyse financière rétrospective des comptes des hôpitaux et des services industriels et commerciaux, l’analyse consolidée des comptes des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, l’analyse financière prospective.

Une troisième lettre de mission, datée du 22 décembre 2014, a prévu l’ouverture d’une nouvelle phase de développements concernant les établissements publics de santé et les établissements publics médico-sociaux.
Enfin, une lettre de mission du 8 juillet 2016 prévoit pour 2017 des travaux relatifs à la situation financière des collectivités d’outre-mer et le développement d’une grille d’analyse financière rétrospective des métropoles.

Ce rapport a pour objectif de faire un état des lieux à fin 2016-début 2017 de la mise en œuvre d’Anafi, et porte sur le pilotage du projet, les conditions de développement et de maintenance de cet applicatif, ainsi sur l’utilisation, par les équipes de contrôle, des informations qu’il met à leur disposition.

Pour en savoir davantage:
– Rapport ANAFI MDP avec annexes

Le collège de déontologie propose une réécriture de la charte de  déontologie des juridictions financières. Ce document (cf. ci-dessous) sera l’objet d’une réunion de concertation sociale le mardi 13 juin, avant d’être présenté au Conseil supérieur prévu le juillet 2017. N’hésitez pas à formuler les observations qu’appelle de votre part ce texte dans la boite de dialogue ci-dessous.

 

 

 

 

 

Rapport de présentation de l’actualisation de la charte de déontologie

 

Introduction

 

Les juridictions financières se sont dotées en novembre 2006 d’une charte de déontologie et d’un collège de déontologie.

Par lettre du 18 décembre 2014, le Premier président a demandé au collège d’actualiser cette charte. Le collège a mené des travaux à cette fin jusqu’en septembre 2015 mais les a alors suspendus, en accord avec le Premier président, le Gouvernement ayant annoncé son intention de mener à bien la procédure parlementaire pour faire aboutir le projet de loi sur la déontologie, les droits et les obligations des fonctionnaires. Ce projet de loi avait été adopté par le conseil des ministres le 17 juillet 2013 mais l’examen par le Parlement avait été interrompu et n’avait repris qu’après l’adoption d’une lettre rectificative par le conseil des ministres le 17 juin 2015. L’Assemblée nationale a approuvé le texte en première lecture le 7 octobre 2015 et celle par le Sénat est intervenue le 27 janvier 2016.

Le texte définitivement adopté, la loi n°2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie, aux droits et aux droits et obligations des fonctionnaires, qui diffère sur de nombreux points du projet initial sur la base duquel le collège avait travaillé jusqu’en septembre 2015, consacre en son article L 120-7 l’existence d’une charte de déontologie, et dispose que le Premier président l’établit après avis du collège et du Procureur général.

 

En installant le collège dans sa nouvelle composition le 28 octobre 2016, le Premier président a confirmé sa saisine du 18 décembre 2014.

 

Le collège a, en conséquence, repris ses travaux, sans préjudice de l’avis qu’il aura à émettre conformément à la loi du 20 avril 2016. Il a pris en compte tant cette dernière loi que l’ordonnance n°2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières (CJF). Il a travaillé par anticipation sur les dispositions qui deviennent applicables aux juridictions financières le lendemain de la publication au Journal officiel du décret en Conseil d’Etat relatif à la partie réglementaire de ce même code, et au plus tard le 1er juillet 2017 (article 52 de l’ordonnance n° 2016-1360 précitée), publication qui devait intervenir le 30 avril 2017.

 

 

Présentation générale

 

La charte actuelle présente l’avantage de correspondre, dans son esprit comme dans sa forme, à ce que doit être une charte de déontologie.

 

Si elle peut, au premier abord, paraître très générale, elle a montré son utilité en permettant de traiter, par application des valeurs et principes qu’elle énonce, l’ensemble des questions, pourtant très diverses, qui ont pu se présenter depuis son adoption.

 

Elle est aujourd’hui bien acceptée par l’ensemble des personnels concernés et ne suscite de contestation ni sur les valeurs et principes qu’elle énonce ni sur leur formulation.

 

En revanche, il convient de l’adapter aux dispositions de la loi du 20 avril 2016 notamment en ce qui touche, au chapitre1er, à la déontologie et aux conflits d’intérêts. Le collège a intégré dans ses réflexions les concertations et travaux menés de 2010 à 2013 au sein des juridictions financières. Il a également pris en compte les normes professionnelles arrêtées par le Premier président dans son arrêté du 15 décembre 2014 en application de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011.

 

Les deux encadrés ci-dessous récapitulent les grandes caractéristiques de la charte de 2006 et de la loi du 20 avril 2016.

 

 

La charte de 2006   La charte actuelle est un document court, de quatre pages. Elle comporte un préambule qui rappelle le contexte dans lequel elle a été élaborée, sa nature et le rôle qui lui est assigné.   Elle est principalement tournée vers les magistrats, seuls mentionnés dans le préambule. Cependant, le passage relatif aux personnels concernés indique qu’elle s’adresse aussi aux conseillers maitres en service extraordinaire et aux experts à temps plein et que les autres personnels de contrôle sont guidés par le respect des règles déontologiques qu’elle énonce.   Elle énumère les principes généraux et les valeurs fondamentales (indépendance, impartialité, neutralité, intégrité) qui doivent guider les personnes concernées dans l’exercice de leurs missions. Une partie est consacrée aux conflits d’intérêts.   La charte évoque ensuite quelques grands principes devant guider le comportement des personnes concernées dans leurs relations professionnelles (discrétion et secret, comportement confraternel) ainsi que dans leurs activités extérieures, qu’elles soient accessoires ou liées à des fonctions occupées hors des juridictions financières.   Une dernière partie est consacrée au collège de déontologie (composition, rôle, modalités de saisine).   Des titres identifient chacune des parties, sans que celles-ci soient numérotées.   La charte a été diffusée par une lettre du Premier président.

 

La loi n°2016-483 du 20 avril 2016   Le chapitre 1er du titre I de la loi, en ce qu’il traite de la déontologie et de la prévention des conflits d’intérêts, modifie l’article 25 de la loi 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Cet article modifié précise que le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité ; il est tenu à l’obligation de neutralité et au principe de laïcité. Le titre I de la loi comporte ensuite dans son chapitre IV une section 2 relative aux juridictions financières, avec des articles relatifs d’une part à la Cour (article 15) et d’autre part aux chambres régionales (article 16). Ces dispositions spécifiques ont été codifiées dans le code des juridictions financières.   Les personnels visés par l’article L. 120-6 (L. 120-7) modifié de ce code traitant de la charte de déontologie sont, d’une part, les magistrats de la Cour et des Chambres régionales et territoriales des comptes, et d’autre part les personnels de la Cour mentionnés aux sections 3 (2) et 4 (3) du chapitre II du titre 1er du livre 1er du code (soit les conseillers maîtres et référendaires en service extraordinaire et les rapporteurs extérieurs) ainsi que les rapporteurs auprès des CRTC.   Le champ d’application ainsi défini est plus restreint que celui de la charte actuelle.   La loi modifie la nature juridique de la charte qui sera « établie » par le Premier président. Elle modifie la composition du collège ainsi que les modalités de désignation de ses membres et elle élargit ses attributions.   Elle traite en des articles différents la Cour, les CRC et les CTC, bien que les dispositions soient très largement similaires.   Celles-ci portent pour l’essentiel sur le sujet des conflits d’intérêts dont elle donne une définition et pour la prévention desquels elle prévoit des procédures de déclaration des intérêts. La remise de cette déclaration donne lieu à un entretien déontologique.   La loi prévoit en outre des dispositions spécifiques pour les magistrats des CRTC qui ne peuvent se prévaloir de leur appartenance au corps des magistrats de CRTC à l’appui d’une activité politique et doivent s’abstenir de toute manifestation de nature politique. Ces obligations résultaient déjà pour les magistrats, les CMSE et les rapporteurs de la Cour de l’article L. 120-4 (L. 120-5) du code des juridictions financières.   Sur les autres points la loi renvoie à la charte qui sera établie par le Premier président. Elle ne précise pas la forme à utiliser par celui-ci, contrairement au projet de loi initial qui prévoyait un arrêté.

 

Après avoir examiné les principes qui devraient à son avis guider l’actualisation (I), le collège a examiné point par point les dispositions de la charte actuelle, dans l’ordre où elles y figurent et, d’une part, les compléments qu’il y a lieu d’y apporter pour tenir compte des nouveaux textes, d’autre part les améliorations susceptibles d’y être introduites (II). Pour chaque disposition ou groupe de dispositions, un encadré rappelle au préalable le texte actuellement en vigueur ; le collège expose ensuite son analyse puis précise les rédactions qui lui paraîtraient pouvoir être retenues. Ces rédactions sont récapitulées d’une part dans un texte consolidé et d’autre part dans un tableau mettant en regard la charte actuelle et ce que pourrait être la version ainsi modifiée.

 

1. Les principes d’actualisation

 

Sept principes pourraient guider les modifications à apporter :

 

1. Partir du document actuel et non rédiger une nouvelle charte, à la fois parce qu’une rédaction entièrement nouvelle ne s’impose pas et qu’il convient d’éviter de donner l’impression que les juridictions financières changent de principes déontologiques. Dans le même esprit, le collège a retenu le terme d’actualisation plutôt que celui de révision. La loi du 20 avril 2016 n’implique pas en elle-même de modifications de l’esprit de la charte.

 

2. Conserver cet esprit, c’est-à-dire celui d’un document qui explicite ou dégage des valeurs, énonce des principes, ne se situe pas sur le même plan que les normes professionnelles et n’édicte pas un ensemble de règles assimilable à un code ou une sorte de règlement intérieur. Certes, la loi d’avril 2016 prévoit que la charte énonce à la fois des principes déontologiques et des bonnes pratiques. Certaines dispositions de la charte actuelle se situent déjà au niveau des bonnes pratiques et la charte pourrait être simplement complétée en ce sens sans viser à trop d’exhaustivité.

 

Ce choix éviterait un document trop long qui risquerait d’être moins lu. Il est essentiel à une bonne application de la charte que les nouveaux arrivants puissent la lire facilement et que les magistrats et autres personnels concernés puissent, au cours de leur carrière, s’y reporter aisément. Au demeurant, les avis du collège, qui figurent désormais sur le site intranet de la Cour, fournissent des analyses et exemples qui peuvent éviter d’alourdir la charte elle-même.

 

3. Dans le même esprit, ne pas procéder, sauf exceptions limitées, à des rappels de textes, rappels qui au demeurant risqueraient d’être incomplets ou rapidement obsolètes.

 

4. Être lisible et compréhensible pour des lecteurs extérieurs. La charte n’est pas seulement à usage interne et figure par exemple sur le site des juridictions financières. La rédaction doit permettre à ces lecteurs extérieurs de pouvoir, en la lisant, situer le rôle des juridictions financières ainsi que leurs spécificités et la place qu’y tient la déontologie.

 

Pour ces diverses raisons la solution retenue en 2006 apparaît la plus adaptée aux juridictions financières, par rapport notamment à celle choisie dans la charte de la juridiction administrative. Cette dernière présente, dans un document de 16 pages, les textes applicables, chaque principe déontologique puis en illustre l’application par des bonnes pratiques qui recouvrent à la fois les principes et des cas pratiques proprement dits. Le collège ne préconise pas non plus de s’inspirer du modèle de la juridiction judiciaire qui est celui d’un recueil des obligations déontologiques des magistrats, plus long (44 pages), qui vise à exposer les solutions à un nombre élevé de cas pratiques. Dans le cas de la magistrature judiciaire, le parti retenu peut s’expliquer par une plus grande variété des fonctions, des situations plus complexes et une exposition supérieure au risque.

 

5. Dégager des valeurs qui puissent inspirer tous les membres des juridictions financières, comme un instrument de valorisation collective et individuelle.

 

6. Dans cette même préoccupation, ne pas apparaître comme un carcan imposé et prescriptif mais comme un point de référence et d’appui pour la réflexion déontologique des personnels concernés. Ce parti conduit notamment à éviter dans la rédaction la répétition de verbes comme « doivent » (par exemple « les personnes concernées respectent » plutôt que « doivent respecter »).

 

7. Éviter tout ce qui est circonstanciel ou trop lié à une technologie[1], de manière à dégager des principes ayant une valeur permanente, et utiliser des formulations susceptibles de demeurer suffisamment pérennes.

 

Par souci de ne pas donner à la charte l’apparence d’un code, le collège préconise au plan formel de ne pas retenir une présentation en chapitres et sections. Il paraît préférable de conserver la structuration en alinéas retenue en 2006, en y ajoutant une numérotation pour faciliter la lecture et la compréhension de l’articulation générale du document. Dans ce même but pourraient être intercalés quelques titres et intertitres marquant les principales parties de la charte. Le fait que celle-ci, aux termes de la loi du 20 avril 2016, soit « établie » par le Premier président est sans incidence sur la pertinence d’une telle présentation.

 

 

1. Examen de la charte et propositions

 

II.1. Préambule

 

Texte actuel : « La volonté de doter les juridictions financières de règles de déontologie écrites n’est pas nouvelle : deux projets ont été élaborés au cours des années récentes à la Cour, d’abord en 1991, à la demande du Premier président, puis en 2002, sous l’égide de l’Association des magistrats. En 2005, la réflexion sur les orientations stratégiques des chambres régionales et territoriales des comptes a conduit un des groupes de travail à proposer un corpus de règles déontologiques. La loi n° 2006-769 du 1er juillet 2006 portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour a créé un Conseil supérieur de la Cour des comptes qui, en application de l’article L.112-8 du CJF, « est consulté par le Premier président… sur toute question déontologique, d’ordre général et individuel, relative à l’exercice des fonctions des magistrats, des conseillers maîtres en service extraordinaire et des rapporteurs extérieurs ». L’article L.212-16 dispose, quant à lui, que le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes « est également consulté sur toute question relative à l’organisation, au fonctionnement ou à la compétence des chambres régionales ». Il y a, en conséquence, lieu de préciser, pour l’ensemble des magistrats de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes, ce que sont les valeurs et les principes qui doivent les guider dans leurs missions quotidiennes. Tel est l’objet de la charte de déontologie des juridictions financières. Les dispositions de la présente charte seront complétées et éventuellement modifiées pour tenir compte des travaux du collège de déontologie dont il est fait état ci-dessous. »

 

 

Pour le collège, le préambule est un élément particulièrement important de la charte. Il permet d’éclairer les personnels concernés et les lecteurs extérieurs des finalités de la charte et de sa nature.

 

Le préambule actuel part du contexte de 2006, avec le souci de montrer que, si la charte était alors nouvelle, la déontologie était déjà de longue date une préoccupation des responsables de la Cour et de l’association des magistrats. Ce point de départ ne s’impose plus aujourd’hui.

 

En revanche, l’actualisation doit viser à montrer que la charte s’inscrit dans le rôle et les missions actuels des juridictions financières dans la dimension nouvelle découlant notamment de la révision constitutionnelle de 2008.

 

Les valeurs et principes à retenir découlent en effet largement de ce rôle et de ces missions et ceux-ci expliquent l’importance particulière que revêt la déontologie dans les juridictions financières.

 

Cette approche permettrait de donner au préambule tout son sens et de le situer à son véritable niveau, montrer les fondements de la déontologie et la mettre en perspective.

 

Le préambule doit aussi définir la nature et l’esprit de la charte. C’est ce que fait le troisième alinéa du texte actuel, qui affirme que le rôle de la charte est d’exprimer des valeurs et principes susceptibles de guider les magistrats. Pour les raisons précédemment évoquées (2^ème principe d’actualisation), il est proposé de maintenir cette orientation et donc que la rédaction reste proche de celle de 2006.

 

L’actuel préambule, qui comporte 4 alinéas, pourrait ainsi être modifié et restructuré comme suit :

 

1. Le premier alinéa pourrait rappeler la fonction générale des juridictions financières et le rôle de la Cour auprès du Gouvernement, du Parlement et de l’opinion publique tel qu’il a été reconnu et étendu notamment par la révision constitutionnelle de 2008.

 

Cet alinéa se substituerait à l’actuel 1er alinéa. Il répondrait aussi à la nécessité de situer, pour des lecteurs extérieurs, la place des juridictions financières, de manière à ce qu’ils perçoivent mieux ensuite l’importance et les spécificités de la déontologie dans ces juridictions.

 

2. La nature juridictionnelle de la Cour et des chambres régionales et territoriales ainsi que le développement du rôle et des obligations internationales des juridictions financières pourrait justifier d’introduire un nouvel alinéa : il exprimerait que les missions des juridictions financières et leur rôle au plan national et international les conduisent également à respecter les obligations d’impartialité et d’indépendance résultant de la convention européenne des droits de l’Homme et des principes et valeurs énoncés dans le code de déontologie de l’organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI).

 

3. Ensuite viendrait un 3^ème alinéa dans la ligne du 3^ème alinéa du préambule actuel. Il serait consacré à la nature et à l’objet de la charte : dégager des valeurs et principes qui doivent inspirer le comportement au sein des juridictions financières.

 

4. Suivrait alors un alinéa explicitant les valeurs et principes. La charte de 2006 affirmait les principes d’indépendance, impartialité, neutralité, intégrité et absence de conflits d’intérêts. La loi du 20 avril 2016, dans sa partie générale, ajoute, pour l’ensemble des fonctionnaires, la dignité, la probité et la laïcité. En revanche, concernant tous les types d’administrations, elle n’évoque pas le principe d’indépendance. Le collège propose de poser en premier, dans le 4ème alinéa du préambule de la charte, le principe d’indépendance qui est au cœur de la nature des juridictions et notamment des juridictions financières. Il reprendrait ensuite les principes énoncés dans la charte actuelle ou dans la loi de 2016. Cet alinéa reprendrait aussi une disposition en vigueur pour les magistrats de l’ordre judiciaire selon laquelle les valeurs et principes à appliquer sont destinés à prévenir tout « doute légitime » [2] de la part tant des contrôlés que de l’opinion publique, expression qui figure aussi dans la charte de la juridiction administrative.

 

Viendraient alors deux alinéas 5 et 6, également nouveaux, sur la place de la déontologie et le fondement particulier qu’elle trouve dans le serment :

 

5. La déontologie est naturellement au cœur du fonctionnement des juridictions financières. Cet alinéa pourrait préciser que la nature spécifique des activités exercées par les membres de ces juridictions confère une importance particulière à ces valeurs et principes. Ce 5^ème alinéa exprimerait ainsi l’idée que le respect des valeurs et principes est un élément essentiel de l’image et de la réputation des juridictions financières, et, comme tel, une condition de leur crédibilité et de la confiance qui leur est accordée. La notion de réputation n’est mentionnée actuellement par la charte que dans l’alinéa consacré à l’indépendance alors que ce critère s’est avéré déterminant dans nombre des avis rendus par le collège.

 

6. Un 6^ème alinéa mettrait en exergue l’importance du serment. Celui-ci n’est pas mentionné dans la rédaction actuelle du préambule, alors qu’il constitue un engagement déontologique fort auquel sont subordonnées l’installation des magistrats et, désormais, la prise de fonctions des diverses catégories de personnels ayant à connaître des contrôles diligentés (y compris agents du greffe et vérificateurs). Une telle mention est d’autant plus souhaitable que ces catégories se sont progressivement élargies.

 

La rédaction envisagée en 2013 [3]pourrait être reprise, moyennant de légères modifications.

 

7. Un 7^ème alinéa pourrait expliciter que la déontologie ne se confond pas avec la fonction disciplinaire et que les dispositions de la charte constituent des repères destinés à éclairer les magistrats et personnes concernées. Cet alinéa pourrait comporter un rappel qu’en contrepartie des prérogatives importantes dont ils disposent, les magistrats doivent agir dans le respect des valeurs et principes fondamentaux assurant la légitimité de leurs missions, dans l’esprit d’une rédaction qui existe dans le recueil des bonnes pratiques de la juridiction judiciaire.

 

8. Un 8^ème alinéa mentionnerait que les Conseils supérieurs de la Cour et des chambres régionales des comptes ont été consultés sur l’actualisation en application d’une part de l’article L. 112-8 (L. 120-14) du code des juridictions financières pour la Cour et, d’autre part, de l’article L. 220-13 pour les Chambres régionales des comptes. Il ne paraît pas utile de citer in extenso les articles du CJF comme le fait l’actuel alinéa 2 de la charte. Cette citation détaillée se justifiait en 2006 par la création toute récente du Conseil supérieur de la Cour. La consultation, au titre de ses compétences en matière d’organisation des juridictions financières, du comité technique institué auprès du Premier président par le décret 2011-184 du 15 février 2011 serait également à prévoir, d’autant qu’il est proposé plus loin que le collège de déontologie soit désigné pour être le « référent déontologue » prévu par la loi pour toutes catégories de personnels et à mentionner. Cette consultation devrait donc être mentionnée.

 

9. La charte de 2006 comportait, en fin de préambule, un alinéa selon lequel les dispositions de la charte « seraient complétées et éventuellement modifiées pour tenir compte des travaux du collège de déontologie ». Dans un contexte où la déontologie résulte largement de textes législatifs et réglementaires, cet alinéa ne s’impose plus même si les travaux futurs du collège et ses recommandations[4] pourront contribuer à d’éventuelles évolutions de la charte. La possibilité de telles recommandations est suggérée infra dans les propositions concernant le collège de déontologie.

 

Proposition de rédaction     Préambule   1. Les juridictions financières exercent une fonction générale de contrôle de la bonne utilisation des fonds publics. La Constitution, les lois organiques et le code des juridictions financières confèrent à la Cour des comptes un rôle important dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques. Par leurs rapports la Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes contribuent à l’information des citoyens.     2. Les missions des juridictions financières et leur rôle au plan national et international les conduisent à respecter les obligations d’impartialité et d’indépendance résultant tant des principes nationaux que de la convention européenne des droits de l’Homme et des principes et valeurs énoncés dans le code de déontologie de l’organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI).   3. L’exigence déontologique, présente dès l’origine des juridictions financières notamment par l’obligation de prêter serment, s’est formalisée par une charte de déontologie qu’elles ont adoptée en 2006. La loi 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires consacre l’existence d’une telle charte précisant les valeurs et principes qui doivent inspirer les comportements au sein des juridictions financières.    4. Ces valeurs et principes ont pour objectif de garantir que les magistrats et autres personnes concernées des juridictions financières exercent leurs fonctions en toute indépendance, avec impartialité, neutralité, dans le respect du principe de laïcité, avec dignité, intégrité et probité, et se comportent de façon à prévenir à cet égard tout doute légitime.   5. Le respect de ces valeurs et principes est un élément essentiel de l’image et de la réputation des juridictions financières et, comme tel, une condition de la crédibilité et de la confiance qui leur est accordée.   6. Pour les magistrats et les personnes citées à l’article 15 de la loi du 20 avril 2016 mais aussi pour les autres catégories de personnes qui doivent le prêter, le serment constitue un engagement personnel essentiel. Il fait appel à la responsabilité individuelle qui constitue le ressort le plus efficace pour assurer le respect de la déontologie. La plupart des engagements déontologiques sont résumés et contenus dans la formule du serment qui oblige à garder le secret des délibérations et à se comporter avec dignité et loyauté.   7. La déontologie ne se confond pas avec la fonction disciplinaire. Les dispositions de la présente charte constituent des repères destinés à procurer aux magistrats et autres personnes concernées une aide pour résoudre des questions d’ordre éthique auxquelles ils pourraient être confrontés dans l’exercice de leurs fonctions.   Elles ont également vocation à montrer aux autres institutions et au public que les magistrats et autres personnels des juridictions financières concernés, en contrepartie des prérogatives importantes dont ils disposent, agissent dans le respect de valeurs fondamentales garantissant la légitimité de leur action.   8. Les Conseils supérieurs de la Cour et des chambres régionales des comptes ont été consultés sur la présente charte, conformément au code des juridictions financières qui prévoient leur consultation sur toute question déontologique d’ordre général ou individuel. Le comité technique institué auprès du Premier président l’a été au titre de ses compétences en matière d’organisation des juridictions financières.

 

II.2. Personnels concernés

 

Texte actuel : « La présente charte de déontologie s’adresse à l’ensemble des magistrats de la Cour comme des chambres régionales des comptes, aux conseillers maîtres en service extraordinaire, ainsi qu’aux rapporteurs et aux experts recrutés à temps plein par la Cour, qu’ils exercent leur fonction à la Cour ou dans les chambres régionales et territoriales des comptes, tous rassemblés ici sous la dénomination « les personnes chargées de contrôle ». Les personnes chargées de contrôle sont guidées par le respect des règles déontologiques énoncées dans la présente charte. »

 

La loi du 20 avril 2016 crée une situation nouvelle. Elle distingue en effet deux champs : Celui de la charte d’une part, plus restreint que celui couvert par la charte de 2006 ; celui des personnes qui peuvent saisir le collège de déontologie d’autre part. Il convient d’examiner en outre deux cas spécifiques : les magistrats honoraires et ceux en poste à l’extérieur.

II.2.1. Le champ d’application de la charte :

La loi d’avril 2016 restreint le champ d’application de la charte aux magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes, et aux personnels de la Cour des comptes mentionnés aux sections 3 (2) et 4 (3) du chapitre II du titre Ier du CJF [les conseillers maîtres et référendaires en service extraordinaire et les rapporteurs extérieurs] et des rapporteurs auprès des chambres régionales des comptes mentionnés à l’article L. 212-5-1 (L. 212-7) » (nouvel article L. 120-6 (7)). Les experts qui concourent à l’évaluation des politiques publiques ne relèvent pas du champ de la charte proprement dit mais sont assujettis aux mêmes obligations (CJF article L112-7-2).

 

II.2.2. Les personnes à propos desquelles le collège peut être saisi :

 

• Les vérificateurs et les greffiers n’entrent pas dans le champ de la charte défini par la loi. Les experts autres que ceux concourant à l’évaluation des politiques publiques  et les agents concourant à l’exercice de certification (dénommés experts en 2006) qui entraient dans le champ de la charte de 2006 n’y entrent plus désormais et la loi ne prévoit pas non plus qu’ils sont soumis aux mêmes obligations ». La restriction du champ de la charte ainsi défini par la loi contraste notamment avec l’extension de la prestation de serment aux vérificateurs désormais prévue par le code des juridictions financières et aux agents concourant à l’exercice de certification qui va prochainement y être introduite.

 

• Dans les faits, le collège avait été saisi à deux reprises sur la situation des assistants (aujourd’hui « vérificateurs »). Dans un avis du 8 décembre 2014 concernant l’un d’entre eux, le collège a relevé que « les objectifs poursuivis par l’adoption de la charte ont valeur d’ensemble pour les juridictions financières » et que « l’activité d’un assistant peut affecter ou être susceptible de paraître affecter l’atteinte de ces objectifs », alors même qu’il s’agissait d’une activité à caractère professionnel que souhaitait exercer cet assistant à titre privé en plus de ses fonctions à la Cour. Le collège a constaté à cette occasion que « tout personnel de contrôle engage de fait l’image et la réputation des juridictions financières même si c’est de manière différente selon son grade ».

 

Pour leur part, les greffiers remplissent un rôle central dans le fonctionnement des chambres, ont connaissance de tous les rapports et suites, assistent aux séances et ont des contacts croissants avec l’extérieur, notamment pour organiser les auditions. Les agents contractuels concourant à l’exercice de certification jouent un rôle essentiel dans la qualité et l’image de cet exercice.

 

L’article L 120-9 du CJF tel que modifié par la loi du 20 avril qui définit les missions du collège de déontologie, dispose que celui-ci « rend des avis sur toute question déontologique concernant personnellement l’un des magistrats ou des personnels de la Cour des comptes ou des Chambres régionales ou territoriales de comptes ». L’expression « personnels de la Cour ou des chambres » pourrait dans une lecture restrictive, paraître renvoyer aux catégories visées par la loi pour la définition du champ de la charte. Cependant, le législateur n’a pas repris cette rédaction mais mentionné, sans cette restriction, les « personnels » de la Cour et des chambres régionales. Il faut donc considérer que, si ces personnels ne ressortissent pas du champ de la charte, ils entrent en revanche dans celui des personnes qui peuvent saisir le collège de leur situation ou sur lesquels le Premier président et les autres autorités habilitées à saisir le collège peuvent le consulter.

 

Cette solution assure au demeurant un meilleur recoupement entre les catégories de personnels assujettis à un serment et le champ de compétence du collège.

 

        II.2.3. L’arrêté du Premier président

 

L’arrêté du Premier président qui approuvera la charte, pourrait aussi, en se fondant notamment sur l’article 25 de la loi modifiée du 13 juillet 1983 qui confie à tout chef de service le soin de veiller à l’application des principes déontologiques,  prévoir que les vérificateurs, les greffiers, les experts autres que ceux concourant à l’évaluation des politiques publiques, les agents contractuels concourant à l’exercice de certification s’attachent (ou veillent) à respecter les valeurs et principes de la charte.

 

II.2.4. Les cas spécifiques

 

• Pour les magistrats honoraires, la révision envisagée en 2013 retenait la rédaction suivante : « De même, les dispositions de la charte peuvent être appliquées aux magistrats honoraires, dans le cadre des fonctions qui peuvent leur être confiées au titre des juridictions financières ». Le principe ainsi posé et la formulation qui avait été proposée semblent appropriés : il serait en effet excessif que les magistrats honoraires qui remplissent des fonctions à l’extérieur au titre de la Cour soient soumis à la charte pour l’ensemble de leurs activités puisque le titre même d’honoraire montre bien qu’ils n’ont plus de lien avec la Cour. En revanche, même si, dans l’activité qui leur est confiée « au titre de la Cour », c’est-à-dire à raison d’une nomination par le Premier président ou d’une élection par la chambre du conseil, ils exercent leurs fonctions de manière indépendante et en tant que personne qualifiée et non en tant que représentant de la Cour, leur mode même de nomination entraîne que leur comportement ne doit pas nuire à la réputation de l’institution.

 

• Pour ce qui concerne les magistrats en poste à l’extérieur, l’expérience montre que les parlementaires et les médias font fréquemment le lien entre les fonctions qu’exerce un magistrat à l’extérieur et son comportement dans ces fonctions avec son appartenance aux juridictions financières. L’image et la réputation de l’institution se trouvent de ce fait concernées, à la différence de ce qui se passe quand un magistrat a démissionné. Au demeurant, ces magistrats conservent à divers titres des liens avec la Cour, ont un droit à réintégration qu’ils peuvent exercer à tout moment et, pour ceux qui sont en détachement, concourent pour l’avancement.

 

A cet égard, le projet de révision de 2013 montre que les rédacteurs de l’époque n’entendaient pas limiter aux seuls magistrats en fonctions dans les juridictions financières l’application des valeurs et principes exprimés dans la charte.

 

Ce point de vue est partagé par le collège qui, ayant été conduit à se prononcer sur cette question, a fait la lecture suivante de la charte : « La charte exprime non seulement des règles mais aussi des valeurs et principes, qui, par nature, ne peuvent être suspendus pendant l’exercice de fonctions à l’extérieur.(..) Par le serment, le magistrat s’engage notamment à respecter le « secret des délibérations », obligation qui doit être considérée comme demeurant,  quand un magistrat est détaché, pour les délibérations auxquelles il a participé auparavant, mais aussi de « se comporter en tout comme un digne et loyal magistrat (..) ».  Le serment et la charte mettent (…) l’accent, notamment dans le souci de la réputation des juridictions financières, sur les valeurs et principes de loyauté, d’intégrité, d’honnêteté, de droiture et de probité. » Le collège a aussi relevé que le serment présente un caractère définitif, marqué par le fait que, à un retour de détachement, de disponibilité ou de position hors cadres, le magistrat ne prête pas à nouveau serment, et par l’affirmation, à l’article L. 120-3 du CJF, que le magistrat « ne peut en aucun cas être délié de son serment »7

 

Dans un autre avis, adopté le 16 mars 2015, le collège a été amené à constater, à l’occasion de la réintégration à la Cour d’un magistrat en disponibilité, que ses activités pendant sa période d’activité hors de la juridiction n’avaient pas été sans risques pour l’image et la réputation de celle-ci.

 

La rédaction actuelle de la charte précise, dans l’alinéa sur les postes occupés à l’extérieur (cf. infra II.6.2), que la nature de ces fonctions « doit être compatible avec le statut des magistrats, le serment qu’ils ont prêté et ne pas nuire à la réputation de l’institution ». Comme l’a relevé le collège dans son avis du 6 février 2015, le fait que la nature des fonctions exercées doit respecter ces exigences implique que la pratique de l’exercice de mêmes fonctions doive aussi les respecter.

 

Le paragraphe de la charte actuelle sur les personnels concernés pourrait donc être complété par le rappel que, pour les magistrats et les autres personnes qui le prêtent, ce serment revêt un caractère définitif et qu’ils ne peuvent en aucun cas en être relevés (articles L. 120-3 et L. 220-3 (L. 220-4) du code des juridictions financières) ; que la déontologie doit continuer à inspirer le comportement des magistrats en poste à l’extérieur, car dès lors qu’ils n’ont pas démissionné, et conservent ainsi un lien avec les juridictions financières, ce lien a nécessairement des conséquences aux yeux du public sur l’image et la réputation de celles-ci.

 

Proposition de rédaction   Personnels concernés   9. Conformément au code des juridictions financières, la présente charte s’applique aux magistrats, aux conseillers maîtres et conseillers référendaires en service extraordinaire ainsi qu’aux rapporteurs extérieurs auprès de la Cour et aux rapporteurs auprès des chambres régionales et territoriales. Ses dispositions s’appliquent également aux magistrats honoraires dans le cadre des fonctions qui leur sont confiées au titre des juridictions financières. Elles inspirent le comportement des magistrats lorsqu’ils exercent des fonctions à l’extérieur de la juridiction.   Les experts concourant à l’évaluation des politiques publiques sont, conformément au code des juridictions financières, soumis aux mêmes obligations.   Le serment revêtant un caractère définitif, les magistrats et les autres catégories de personnels qui le prêtent ne peuvent en aucun cas en être relevés.

 

II.3. Valeurs et principes généraux

 

La charte actuelle commence par énoncer quatre principes généraux : indépendance, impartialité, neutralité et intégrité.

 

La loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires mentionne pour sa part les principes de dignité, d’impartialité, d’intégrité et probité, de neutralité et de laïcité.

 

1. Trois de ces principes coïncident avec ceux de la charte (l’impartialité, l’intégrité et la neutralité). Au principe d’intégrité posé par la charte, la loi associe celui de probité. Les principes de dignité et de laïcité ne figurent pas dans la charte actuelle. Toutefois celui de dignité figure dans les formules de serment des magistrats et des rapporteurs et d’ailleurs aussi des vérificateurs et des greffiers [5].

 

Le principe d’indépendance, quant à lui, est retenu en premier dans la charte de 2006. Il n’apparaît pas dans la loi de 2016. Cette différence est justifiée par la nature juridictionnelle de la Cour et des CRTC. Le principe d’indépendance devrait donc être repris dans la nouvelle charte et continuer à y figurer en premier.

 

2. Pour mieux structurer la charte, ces grands principes pourraient être regroupés sous le titre global de « Valeurs et principes généraux ».

 

Cet ensemble pourrait commencer par une introduction reprise du projet de 2013 : les principes fondamentaux d’indépendance, d’impartialité et d’intégrité « exigent que chacun, en toute occasion, se détermine librement, sans parti pris d’aucune sorte, ni volonté de favoriser un intérêt particulier et sans céder à aucune pression. » Cette phrase constituait en 2013 le 3ème alinéa de l’introduction du chapitre « indépendance, impartialité et intégrité ».

 

 

Proposition de rédaction   les Valeurs et principes généraux   10. Les principes fondamentaux d’indépendance et d’impartialité exigent que chacun, en toute occasion, se détermine librement, sans parti pris d’aucune sorte, ni volonté de favoriser un intérêt particulier et sans céder à aucune pression.

 

3. Les valeurs et principes généraux pourraient ensuite figurer dans l’ordre et selon les regroupements et rédactions ci-après :

 

II.3.1. Indépendance

 

Texte actuel : « La nécessité de garantir l’indépendance et la réputation de l’institution impliquent que les personnes chargées de contrôle évitent toute situation de nature à porter atteinte à son impartialité et à sa neutralité. »

Cet alinéa est immédiatement suivi d’un autre alinéa sur l’impartialité qui stipule que « l’impartialité de ceux qui délibèrent suppose que leur opinion est formée sans préjugé ni parti pris »

 

La rédaction actuelle justifierait notamment deux améliorations. D’une part, elle rassemble dans une même phrase, sous le chapeau « indépendance », la réputation, l’indépendance et la neutralité. D’autre part, l’impartialité est évoquée à la fois dans le principe d’indépendance et de manière autonome.

 

L’actualisation de la charte devrait reprendre l’ensemble des principes figurant dans la loi et maintenir, au premier rang, le principe d’indépendance qui caractérise la nature des juridictions.

L’indépendance et l’impartialité semblent au collège devoir être considérées de manière distincte. L’impartialité, si elle figure dans la loi pour l’ensemble des fonctionnaires, entraîne aussi dans le cas des juridictions financières des exigences, énoncées notamment par la CEDH [6] distinctes de celles qui fondent l’indépendance de la juridiction telle que prévue y compris dans le droit national.

 

Aucune définition de la notion d’indépendance n’existe aujourd’hui. Elle serait cependant utile pour guider le comportement des magistrats. La rédaction suivante peut être proposée :

Proposition de rédaction   Indépendance   11. L’indépendance des juridictions financières suppose que les magistrats et autres personnes concernées par les obligations de la charte ne sont soumis et ne doivent apparaître soumis à aucun lien de subordination de quelque nature que ce soit. Ils veillent à éviter toute situation qui entraverait ou pourrait paraître entraver leur liberté d’investigations dans le cadre des normes professionnelles ou la liberté de formation et d’expression de leurs opinions dans les délibérés. La seule limite apportée à cette liberté réside dans le respect des décisions collégiales.

 

II.3.2. Impartialité, neutralité, laïcité

 

Il est proposé de regrouper sous le même intertitre les principes d’impartialité, de neutralité et de laïcité. Ils se situent sur le même registre et se recoupent pour partie.

 

Seuls les principes d’impartialité et de neutralité faisaient l’objet de dispositions spécifiques dans la charte de 2006.

 

 

Texte actuel : « L’impartialité de ceux qui délibèrent suppose que leur opinion a été formée sans préjugé ni parti pris ». « Les personnes chargées de contrôle ne doivent pas mettre en avant leur appartenance à l’institution ou leur collaboration aux travaux de celle-ci, dans le cadre d’activités politiques, philosophiques ou confessionnelles. Dans l’esprit de cette règle, les personnes chargées de contrôle, dès lors qu’elles sont candidates à une élection nationale ou à celle du Parlement européen, sont invitées à demander à être placées en position de disponibilité pendant la durée de la campagne officielle. Les présidents de CRTC peuvent s’exprimer ès qualité sur des sujets relevant de leur compétence ».

 

Le collège propose de commencer cette partie de la charte par un alinéa général rappelant ces trois principes.

 

Ensuite viendrait un développement sur l’impartialité et la rédaction de 2006 (premier alinéa de l’encadré ci-dessus) pourrait à cet égard être reprise. Cependant, cette rédaction ne porte que sur le délibéré. Un alinéa supplémentaire pourrait être introduit pour viser les autres phases du travail des juridictions financières et les obligations qui doivent s’y imposer : respect de l’expression des parties, des personnes mises en cause et des tiers ; objectivité dans l’analyse et la restitution des arguments et opinions.

 

Suivrait un alinéa sur la neutralité et la laïcité.

 

Pour ce qui concerne la neutralité, le deuxième alinéa du passage de la charte de 2006 sur la neutralité concernait en fait deux types de situations : d’une part l’expression publique et, d’autre part, la neutralité à respecter de manière plus générale dans l’activité. Le 3ème alinéa visait l’expression publique des présidents de CRTC. Le collège propose de maintenir l’esprit de la rédaction antérieure mais de ne maintenir que ce qui concerne le comportement général et de reporter la 2ème phrase du 2ème alinéa et le dernier alinéa dans le passage examiné infra (II.5.3 points 37 et 38) sur l’expression publique.

 

Il est aussi proposé d’intégrer dans celui sur la neutralité une mention du principe de laïcité, ces deux principes étant très imbriqués.

 

Dans cet esprit, la première phrase du 2ème alinéa du texte actuel (non mise en avant de l’appartenance à l’institution dans le cadre d’activités politiques, philosophiques ou confessionnelles) pourrait être reprise mais il conviendrait de la compléter en posant que les personnes concernées s’abstiennent, dans leurs fonctions, de toute manifestation ou comportement traduisant une appartenance politique, philosophique ou confessionnelle. Il serait en outre logique que cet aspect soit évoqué en premier.

 

C’est également dans le point neutralité et laïcité que devrait continuer à figurer  la disposition sur la mise en disponibilité pendant les campagnes électorales officielles (cf. aussi infra point 11 du II.5.3). Cette disposition devrait être complétée en y ajoutant la participation à une équipe officielle de campagne.

 

 

Proposition de rédaction   12 Les personnes concernées par la charte font en sorte, dans leurs comportements tant professionnels que privés, de ne pas se trouver dans une situation qui pourrait porter atteinte ou paraître porter atteinte à l’impartialité et à la neutralité de la juridiction à laquelle ils appartiennent. Elles veillent à respecter le principe de laïcité.   Impartialité   13. L’impartialité des membres des formations de délibéré suppose que leur opinion a été formée sans préjugé ni parti pris.   14. Dans l’exercice de leurs fonctions, les personnes concernées par la charte veillent à permettre l’expression des parties, des personnes mises en cause et des tiers. Elles analysent et rendent compte objectivement des arguments et opinions exprimés. Pour l’évaluation des politiques publiques elles s’efforcent de prendre en compte les opinions des principales parties prenantes.   Neutralité et laïcité   15. Dans leur activité professionnelle, les personnes concernées s’abstiennent de toute manifestation ou comportement qui pourrait traduire une appartenance politique, philosophique ou confessionnelle. Dans le cadre d’activités politiques, philosophiques ou confessionnelles, elles ne mettent pas en avant leur appartenance à l’institution ou leur collaboration aux travaux de celle-ci.   Dans l’esprit de cette règle, dès lors qu’elles sont candidates à une élection nationale, locale, ou à celle du parlement européen, ou qu’elles ont des responsabilités dans une équipe officielle de campagne, ces mêmes personnes sont invitées à demander à être placées en position de disponibilité pendant la durée de la campagne officielle.

 

 

II.4 La prévention des conflits d’intérêts

 

Texte actuel : « Les personnes chargées de contrôle s’abstiennent de prendre part à un travail de vérification ou à un délibéré concernant un organisme dans lequel elles détiennent des intérêts de nature à compromettre leur indépendance. Elles ne doivent pas contrôler un organisme ou un service dans lequel elles ont exercé des responsabilités au cours des trois dernières années, sans préjudice des dispositions législatives et réglementaires du code des juridictions financières.   Elles apprécient la nécessité de se déporter dès lors que des éléments personnels sont susceptibles de porter atteinte à leur impartialité » [7].

 

Le conflit d’intérêts est explicitement défini par l’article 2 de la loi du 20 avril 2016 repris à l’article L. 120-5 (120-6) du code des juridictions financières.

 

Il ne parait pas souhaitable au collège d’entrer dans le détail des règles à appliquer qui relèvent plutôt d’une instruction du Premier président. L’objet des dispositions de la charte relatives aux conflits d’intérêts doit être de montrer que la prévention des conflits d’intérêts ne constitue pas seulement un sujet en soi mais découle de l’application des valeurs et principes de la charte.

 

Dans cette optique, il suffirait de reprendre, pour le reste, la rédaction actuelle de la charte.

 

Elle présente l’avantage d’indiquer aux lecteurs extérieurs l’esprit général dans lequel les juridictions financières veillent à éviter les conflits d’intérêts.

 

Le texte actuel pourrait cependant être retouché sur trois points. En outre deux sujets nouveaux pourraient être traités.

 

Le premier sujet à ajouter est la nécessité de s’abstenir de toute intervention qui pourrait être perçue comme un conflit d’intérêts.

 

Le deuxième est le périmètre des intérêts à prendre en compte. Celui-ci est nécessairement plus large que les intérêts qui doivent faire l’objet de la déclaration explicite rendue obligatoire par le décret du 28 décembre 2016, la déclaration-type ne pouvant prévoir tous les cas. La rédaction pourrait s’inspirer de celle en vigueur pour les autres juridictions.

 

Les trois retouches, pour leur part, concerneraient le deuxième alinéa du texte actuel mér :

 

• En premier lieu, il utilise le terme contrôle : « elles ne doivent pas contrôler un organisme ou un service dans lequel elles ont exercé des responsabilités». Or, d’une part il ne doit pas s’agir seulement du contrôle mais également du délibéré et, d’autre part, les missions des juridictions financières se sont étendues à des missions comme l’évaluation des politiques publiques et la certification qui, en principe, n’entrent pas sous le vocable « contrôle » ;
• En second lieu, la rédaction actuelle mentionne un délai de trois ans, qui existe fréquemment dans des textes législatifs ou réglementaires ou dans d’autres chartes de déontologie. Cependant le décret du 28 décembre 2016 pris pour l’application de la loi du 20 avril 2016 prévoit un délai de cinq ans sur lequel il convient en conséquence d’aligner le délai figurant dans la charte.
• Le dernier membre de phrase du 2ème alinéa (« sans préjudice du CJF ») ne semble plus nécessaire à la suite de la loi du 20 avril 2016 et du décret du 28 décembre 2016.

Le collège propose au total de retoucher et compléter de la manière suivante le texte sur la prévention des conflits d’intérêts.

 

Proposition de rédaction   La prévention des conflits d’intérêt   16. Afin de prévenir les conflits d’intérêts et dans le respect des dispositions du code des juridictions financières en ce domaine, les personnes concernées par la charte s’abstiennent de prendre part à des investigations ou à un délibéré concernant un organisme dans lequel elles détiennent des intérêts, ou en ont détenu dans les cinq années précédentes, de nature à compromettre leur indépendance, leur impartialité ou leur neutralité.   Elles n’interviennent d’aucune manière sur un organisme ou un service où elles ont exercé des responsabilités au cours d’une période qui ne doit être en aucun cas inférieure à cinq ans.   17. Elles s’abstiennent d’intervenir en faveur d’un tiers même à titre amical dès lors que la situation s’apparente à un conflit d’intérêts.   18. Ces obligations s’appliquent également à elles lorsqu’elles sont appelées à exercer une activité accessoire ou occupent une fonction à l’extérieur des juridictions financières. Les règles propres à ces activités accessoires ou extérieures n’exonèrent pas les intéressés de respecter les valeurs et principes de la présente charte.   19. Dans l’appréciation de leurs intérêts et des risques de se trouver placées dans une situation de conflit d’intérêts, les personnes concernées par la charte considèrent que la notion d’intérêt privé s’entend d’un avantage pour elles-mêmes,  leur famille, leurs proches immédiats ou des personnes ou organisations avec lesquelles elles entretiennent ou ont entretenu des relations d’affaires ou professionnelles significatives, ou avec lesquelles elles sont directement liées par des participations ou des obligations financières ou civiles.

 

II.5. Principes de comportement

 

Les principes de dignité et de loyauté qui résultent à la fois du serment et de la nécessité qu’il ne soit pas porté atteinte à la réputation de l’institution, ont pour conséquence des principes de comportement.

 

La charte actuelle comporte d’une part un passage « discrétion et secret » et d’autre part un alinéa « relations professionnelles ».

 

La loi du 20 avril 2016 érige en principe la dignité, l’intégrité et la probité. La charte de 2006 mentionnait la probité. En revanche, si elle évoquait l’honnêteté, la droiture et l’honneur, elle ne mentionnait ni la dignité ni l’intégrité. Le serment, lui, fait expressément mention de la dignité. Il est proposé de regrouper ces divers principes sous un même intertitre : « dignité, intégrité, probité ».

 

Ces dispositions pourraient en outre être complétées par un paragraphe sur l’expression publique et un autre paragraphe sur les relations avec les contrôlés, venant après celui qui existe sur les relations professionnelles.

 

L’ensemble pourrait constituer une partie qui serait intitulée « principes de comportement » avec des intertitres.

 

En introduction de cette partie pourraient être rappelées les obligations de dignité et de loyauté qui résultent du serment et doivent inspirer l’ensemble des comportements.

 

 

Proposition de rédaction   LES PRINCIPES DE COMPORTEMENT   20. Les principes de dignité et de loyauté qui résultent à la fois du serment et de la nécessité qu’il ne soit pas porté atteinte à l’image et à la réputation de l’institution, ont pour conséquence des principes de comportement.

 

II.5.1. Dignité, Intégrité, probité

 

Texte actuel : « Les personnes chargées de contrôle exercent leur tâche avec honnêteté et droiture. Elles s’abstiennent de tout agissement contraire à l’honneur. Elles refusent toutes formes de bénéfices, d’avantages ou de faveurs proposés par quiconque et susceptibles de jeter un doute sur leur probité.

 

La nouvelle rédaction pourrait commencer par un alinéa sur la dignité et être suivi par un ensemble d’alinéas sur la probité et l’intégrité. L’alinéa sur la dignité ferait le lien avec le contenu du serment.

 

Pour ce qui concerne l’intégrité et la probité, la rédaction du projet de révision de 2013 est beaucoup plus détaillée que celle de la charte de 2006. Elle pourrait être reprise telle quelle sous deux réserves[8] :

 

1. Le projet de 2013 ne reprenait pas le 1^er alinéa du texte de 2006 : « Les personnes chargées de contrôle exercent leur tâche avec honnêteté et droiture. Elles s’abstiennent de tout agissement contraire à l’honneur ». Cet alinéa avait cependant le mérite de se référer à des valeurs qui sont certainement considérées par le public comme particulièrement nécessaires pour les membres des juridictions financières. Le collège s’y réfère et en dernier lieu dans son avis du 6 février 2015.

 

2. Dans le même esprit, le mot de « probité », qui ne figurait pas dans le projet de 2013 mais a également été utilisé par le collège et qui figure dans l’ordonnance 2016-1360 du 13 octobre 2016, pourrait être inséré après celui d’honnêteté (« avec honnêteté, probité et droiture »).

 

Dans un souci d’être concret, le projet de 2013 comportait un alinéa final sur les invitations au restaurant. Sa rédaction était en elle-même pertinente et concernait une situation à laquelle se trouvent fréquemment confrontés les personnels de contrôle. Elle semble cependant relever de la jurisprudence plus que de la charte qui se situe au niveau des valeurs et des principes. Le collège a d’ailleurs rendu des avis sur ce type de questions pratiques, avis qui sont désormais consultables sur le site interne SESAM.

 

Il conviendrait plutôt de formuler un principe général qui pourrait être le suivant : « Ils ne doivent pas se placer ou se laisser placer dans une situation susceptible de les obliger à accorder en retour une faveur à une personne physique ou morale ».

 

Au total dans le souci d’être cohérent avec l’ordonnance, le titre de ce passage pourrait être complété en y intégrant le mot d’intégrité : « dignité, intégrité, probité ».et la nouvelle rédaction pourrait :

 

• Reprendre le premier des alinéas ci-dessus du texte actuel en y intégrant la dignité, avec sur ce point une référence explicite au serment,

 

• Puis comporter 5 alinéas sur l’intégrité et la probité : le premier poserait les principes généraux d’intégrité et de probité puis reprendrait la rédaction actuelle en adaptant simplement le champ d’application aux seules personnes visées par la loi du 20 avril, puis 4 alinéas tirés du projet de 2013.

 

Proposition de rédaction   Dignité, intégrité, probité   Dignité   21. Les personnes concernées par la présente charte exercent leurs tâches avec dignité, conformément au serment. Elles se comportent avec droiture et s’abstiennent de tout agissement contraire à l’honneur.   Intégrité et probité   22. L’intégrité et la probité inspirent l’exercice professionnel des personnes concernées par la charte ainsi que leur conduite dans leurs autres activités.   23. Ces mêmes personnes ne peuvent tirer de leur position officielle aucun avantage.  Elles ne sollicitent ni n’acceptent de quiconque, dans le cadre de leurs fonctions, pour elles-mêmes ou pour des tiers, aucun avantage qui puisse exercer une influence ou jeter un doute sur l’indépendance ou l’impartialité de leurs décisions, sur leur honnêteté ou sur la façon dont elles exercent leurs fonctions. Elles ne sollicitent pas pour elles-mêmes des distinctions honorifiques.   24. Elles n’acceptent pas, de façon directe ou indirecte, des cadeaux et libéralités dans l’exercice ou à l’occasion de leurs fonctions. Seuls peuvent être acceptés les cadeaux de faible valeur s’inscrivant dans le cadre protocolaire d’une visite ou d’un échange à caractère officiel.   25. Les invitations ne peuvent être acceptées que si elles ne sont pas, par leur valeur, leur fréquence ou leur intention, de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant et impartial des fonctions.   26. Ces personnes ne doivent pas se placer ou se laisser placer dans une situation susceptible de les obliger à accorder en retour, dans l’exercice de leurs fonctions, une faveur ou une contrepartie à une personne physique ou morale.

 

 

II.5.2. Discrétion et secret

 

Texte actuel : « Les personnes chargées de contrôle respectent le secret professionnel, qui touche notamment les investigations et les délibérations. Elles s’abstiennent de communiquer tous documents ou informations ayant un caractère confidentiel ou dont la publicité revient à la Juridiction. Le secret des délibérations implique que les personnes chargées de contrôle s’abstiennent, en toutes circonstances, de faire connaître leur opinion personnelle et celle des membres délibérants. Elles sont tenues au respect du secret de la Défense Nationale. Elles doivent également faire preuve de discrétion professionnelle ».

 

1. Le projet de 2013 précisait opportunément les dispositions succinctes de la charte de 2006. Il paraîtrait cependant souhaitable de reprendre, ce que ne faisait pas ce projet, la première phrase du texte de 2006 qui présentait l’avantage de poser le principe général du secret. Ensuite pourraient venir deux phrases inspirées du texte de 2013 « le secret professionnel s’applique à toutes les formes d’investigation[9]. Cette obligation vise tous les moyens de communication. Le secret est absolu et ne connaît ni modulation, ni division, ni dérogation ». Elles pourraient simplement être interverties pour mieux assurer la continuité du raisonnement.

 

2. En revanche, il n’apparaît pas souhaitable de reprendre trois des dispositions envisagées en 2013 :

• Dans les deux premiers paragraphes qu’il consacrait à ces sujets, le projet reprenait le code des juridictions financières et la loi n°83-634 du 13 juillet 1983. Pour les raisons précédemment évoquées (esprit de la charte, énumération inévitablement incomplète), il n’apparaît pas souhaitable de reprendre ces références ;
• La phrase « Cette obligation impose une grande réserve dans la divulgation aux tiers d’informations non encore publiques » semble au collège pouvoir s’avérer dangereuse, et il propose de ne pas la retenir (il ne doit normalement y avoir aucune divulgation) ;
• Le contexte de l’époque avait conduit à viser les réseaux sociaux, encore nouveaux, et à citer en note les noms de ces réseaux sociaux. Était considérée comme contraire à la déontologie l’utilisation des réseaux sociaux dans le but de « faire état à l’extérieur de l’institution des modalités et du contenu des investigations menées » et pour « diffuser des informations résultant des investigations ou des délibérés ». Il parait plus pertinent, compte tenu de la diversification croissante des formes de communication, de remplacer ces références aux réseaux sociaux par une mention plus générale : « sur quelque support que ce soit ». De plus, le projet de 2013 comportait un alinéa[10] qui relevait, sur le fond, du chapitre consacré à l’expression publique et au devoir de réserve. Il pourrait être repris dans cette autre partie.

 

La rédaction actuelle de la charte mérite par ailleurs trois améliorations :

• Le quatrième alinéa du texte actuel, qui ne vise que le respect du secret de la Défense nationale, devrait être étendu à l’ensemble des secrets prévus par la loi. La rédaction pourrait être « elles respectent » plutôt que « elles sont tenues au respect ») les secrets prévus par la loi » ;
• La rédaction du dernier alinéa (« Elles doivent également faire preuve de discrétion professionnelle »), qui présente un caractère normatif, pourrait être améliorée en disant « elles font preuve de discrétion professionnelle ». Elle devrait être complétée pour expliciter les obligations de confidentialité sur les documents, informations et renseignements connus ou échangé ;

 

• Il devrait être précisé que ces différentes obligations de secret d’une part, de discrétion et de confidentialité d’autre part concernent tous les moyens et supports de communication.

 

 

Proposition de rédaction   Discrétion et secret   27. Les personnes concernées par la charte respectent le secret professionnel, qui touche notamment les investigations et les délibérations. Le secret est absolu et ne connaît ni modulation, ni division, ni dérogation. Le secret des délibérations implique que les personnes concernées par la charte s’abstiennent en toutes circonstances de faire connaître leur opinion personnelle et celle des membres délibérants. Elles respectent les secrets protégés par la loi.   28. Ces mêmes personnes respectent pour toutes leurs activités une obligation de discrétion professionnelle. Elles s’abstiennent notamment de communiquer tous documents ou informations ayant un caractère confidentiel ou dont la publicité revient à la seule juridiction dont elles relèvent. Elles observent la discrétion la plus complète sur tout renseignement, sur toute donnée de fait dont elles peuvent avoir connaissance directement ou indirectement à l’occasion de leurs fonctions présentes ou passées et qui ne peuvent être normalement connus qu’en vertu des pouvoirs dont disposent les juridictions financières. Elles prennent toutes dispositions nécessaires pour préserver la confidentialité des informations professionnelles échangées.   29. Ces différentes obligations visent tous les moyens et supports de communication.

 

II.5.3. Expression publique

 

1. La charte de 2006 ne comportait pas de dispositions spécifiques sur l’expression publique. Le projet de 2013 créait un chapitre 4 consacré à cette question. Il reprenait plusieurs dispositions de la charte de déontologie de la juridiction administrative.

La loi du 20 avril 2016, codifiée à l’article L120-6 du code des juridictions financières aligne la situation des magistrats de chambre régionale des comptes sur celle des magistrats de la Cour : « Aucun magistrat des chambres régionales des comptes ne peut se prévaloir, à l’appui d’une activité politique, de son appartenance à son corps. Tout magistrat des chambres régionales des comptes, en service dans une chambre ou chargé de fonctions extérieures, doit s’abstenir de toute manifestation de nature politique incompatible avec la réserve que lui imposent ses fonctions. » Comme pour la Cour, ces dispositions ne concernent que les magistrats.

2. Ce domaine est très sensible, car il touche à des droits individuels fondamentaux. Il existe en outre une extrême diversité de cas. Au demeurant, le recueil de la magistrature judiciaire se borne à une formulation générale : « Dans son expression publique, le magistrat fait preuve de mesure, afin de ne pas compromettre l’image d’impartialité de la justice, indispensable à la confiance du public ». Cette rédaction a cependant l’avantage de rappeler les exigences intrinsèques à la nature d’une juridiction. Pour les juridictions administratives, la charte de 2008 était également très générale. Celle du 14 mars 2017 développe davantage le sujet.
3. Le collège estime que la meilleure solution serait :

    – De dégager des principes généraux susceptibles de constituer des points de repères, les cas particuliers pouvant, en tant que de besoin, faire l’objet d’une consultation du collège de déontologie.

     – De veiller à rattacher les dispositions plus précises qui seraient également introduites dans la charte à ces principes fondamentaux et aux attentes des citoyens vis-à-vis d’une juridiction.

4. Le passage consacré à l’expression publique devrait ainsi s’ouvrir par un rappel du principe de libre opinion des fonctionnaires, principe qui ressort de la loi du 13 juillet 1983 mais aussi de la déclaration des droits de l’Homme.
5. Le paragraphe essentiel pourrait ensuite exprimer l’idée qu’en revanche, quelle qu’en soit la forme, toute expression publique d’opinions politiques, philosophiques ou religieuses est soumise au respect de l’obligation personnelle de réserve, telle qu’elle résulte des principes généraux de la fonction publique. Elle doit respecter les principes de neutralité et de laïcité. Les opinions exprimées doivent être compatibles avec la nature et la dignité des fonctions exercées au sein des juridictions financières et ne doivent pas porter atteinte à leur image et à la leur réputation. D’une manière générale, quelle qu’en soit la forme, l’expression publique doit être conforme au principe de loyauté affirmé dans le serment.
6. Le respect du secret des travaux et délibérés, posé précédemment, doit trouver une traduction dans les dispositions relatives à l’expression publique. Les personnes concernées ne devraient pas divulguer, à l’extérieur, ce qui touche à ces travaux et délibérés. Dans le même esprit elles ne devraient pas se livrer à des commentaires publics sur la vie interne des juridictions financières.
7. Le projet de 2013 envisageait l’obligation de ne pas faire état de son appartenance aux juridictions financières sur les réseaux sociaux. Certes, cette préconisation semble difficile à mettre en œuvre et de peu de portée compte tenu de l’évolution actuelle des réseaux sociaux et de la capacité des moteurs de recherche. Il convient cependant d’inciter les personnes concernées à ne pas faire état par elles-mêmes de leur appartenance aux juridictions financières sur les réseaux autres qu’à caractère professionnel. Il convient, dans le même temps, de les inciter à la prudence dans leur expression, compte tenu de la diffusion potentiellement large de leurs messages.
8. Lorsque l’expression publique concerne des travaux de la Cour, deux types de situations sont à distinguer : au plan général, compte tenu de l’importance du principe de collégialité dans les juridictions financières[11], la publication ou l’expression publique des personnes concernées par la charte ou les publications auxquelles elles participent, devrait respecter la position de la collégialité ; quand elles s’expriment publiquement sur les publications au délibéré desquelles elles ont participé, elles devraient respecter le message délivré dans ces publications et éviter tout message critique.
9. Pour ce qui concerne l’expression dans les médias, le projet de 2013 comportait deux types de dispositions :

 

• Les unes étaient relativement restrictives « Toute expression publique portant sur les publications des juridictions financières est soumise aux règles et pratiques internes, notamment à l’accord préalable des autorités compétentes pour s’exprimer publiquement[12], le strict respect du contenu de la publication et la compatibilité avec la stratégie de communication retenue en l’espèce » ;
• Cependant, le 6^ème alinéa reconnaissait ensuite un droit à publication dans des revues spécialisées et même la possibilité de faire usage de sa qualité sous la seule condition de la modération dans les propos (« Dans le cas d’activités d’enseignement, ou de publication dans des revues à vocation universitaire ou scientifique, il est possible de se prévaloir de sa qualité au sein des juridictions financières, ce qui implique de la modération dans les propos »).

 

L’articulation des deux dispositions n’était pas évidente. En particulier, les termes « toute expression publique » peuvent paraître englober la publication dans des revues spécialisées. Pour concilier le principe de l’obligation de réserve et celui de la liberté d’expression, il est proposé de distinguer deux domaines différents :

• Celui des publications dans des revues à vocation universitaire, juridique, technique ou financière ou d’expression dans des colloques ou séminaires de ce type pour lesquels doivent s’appliquer seulement la modération des propos et, si la publication commente une publication de la Cour, le respect du message qui y délivré ;
• L’expression publique sur des médias à vocation plus générale, quelle qu’en soit la nature, qui pourrait être soumise à l’accord préalable des autorités compétentes. Ce cas de figure recouvre deux situations : celle ou le magistrat s’exprime dans l’exercice de ses fonctions ou en qualité de membre des juridictions financières. Dans les cas autres, le magistrat doit prendre toutes dispositions nécessaires pour séparer son expression publique de sa qualité de membre des juridictions financières.

10. Enfin, le projet de 2013 évoquait, outre le cas des candidatures à un mandat électif national ou européen, celui des candidatures à un mandat électif local et l’exercice de responsabilités au sein d’une équipe de campagne. Les instructions du Premier président publiées avant les campagnes électorales et en dernier lieu la circulaire du 8 mars 2017, se fondent sur la charte de 2006 pour inviter les personnes concernées à demander à être placés en disponibilité pendant la durée de la campagne électorale. Cette disposition de la charte de 2006 pourrait être reprise et étendue au cas des personnes dont la participation à une équipe de campagne est notoire ou susceptible de le devenir. Cette disposition trouverait plus logiquement sa place dans celle sur la neutralité (cf. supra II.3.2) que parmi celles relatives à l’expression publique.

En revanche, c’est dans l’expression publique que devrait prendre place l’alinéa relatif à l’expression des présidents de chambre régionale et territoriale des comptes sur des sujets relevant de leurs compétences, plutôt que, comme dans la charte de 2006, dans celui sur l’impartialité et la neutralité.

11. Il convient enfin de traiter le cas où une personne concernée par la charte s’exprime publiquement dans l’exercice d’une mission qui lui a été confiée ès qualité à l’extérieur des juridictions financières. Il serait souhaitable qu’elle précise que ses propos et positions n’engagent pas ces juridictions.
12. Le collège est d’avis de ne pas faire figurer dans la charte ce qui relève de la simple reprise de dispositions législatives, comme par exemple « l’usage irrégulier de la qualité de membre de la Cour des comptes » qui apparaissait dans le projet de 2013.

 

Proposition de rédaction   Expression publique   30. Les magistrats et autres personnes concernées par la charte disposent, comme tout autre fonctionnaire, de la liberté d’opinion, de la liberté d’adhérer à un parti politique, à un syndicat ou à une association.   31. Ces mêmes personnes respectent dans toute expression publique d’opinions politiques, philosophiques ou religieuses, quelle qu’en soit la forme, l’obligation personnelle de réserve, telle qu’elle résulte des principes généraux de la fonction publique ainsi que les principes de neutralité et de laïcité. Elles veillent à ce que les opinions qu’elles expriment soient compatibles avec la nature et la dignité des fonctions exercées au sein des juridictions financières. Elles veillent à respecter dans cette même expression leur obligation de loyauté et à ne pas porter atteinte à l’image et la réputation de ces mêmes juridictions.   32. Sauf nécessité professionnelle, elles ne font pas état à l’extérieur de l’institution des modalités et du contenu des investigations qu’elles mènent ou dont elles ont connaissance, ou des délibérés auxquels elles ont participé. Elles évitent tout commentaire sur la vie interne des juridictions financières.   33. Dans les messages qu’elles envoient sur les réseaux sociaux ou sur les messageries non professionnelles, elles ne font pas état de leur appartenance aux juridictions financières. Elles s’abstiennent de prendre part à toute polémique qui par sa diffusion, eu égard à son objet ou à son caractère, serait de nature à rejaillir sur l’Institution.   34. Lorsqu’elles s’expriment publiquement sur les publications des juridictions financières, les personnes concernées par la charte respectent le message délivré dans ces publications et évitent tout commentaire critique.   35. Dans le cas d’activités d’enseignement, ou de publication dans des revues à vocation universitaire, scientifique, juridique, technique ou financière, ou d’expression dans des colloques ou séminaires de même nature, il leur est possible de se prévaloir de leur qualité au sein des juridictions financières, ce qui implique de leur part une modération appropriée dans leurs propos.   36. Lorsque les personnes concernées souhaitent s’exprimer dans un média à vocation générale dans l’exercice de leurs fonctions ou en qualité de membre des juridictions financières, elles sollicitent au préalable l’accord de l’autorité compétente. Dans les autres cas, elles prennent toutes dispositions nécessaires pour séparer leur expression de leur qualité de membre des juridictions financières.   37. Les présidents de chambre régionale et territoriale des comptes peuvent s’exprimer es qualité sur les sujets relevant de leur compétence.   38. Dans l’exercice d’une mission confiée à un magistrat ès qualité, à l’extérieur des juridictions financières, la mention de son appartenance est autorisée, mais la précision que ses propos et positions n’engagent pas ces juridictions est souhaitable.

 

II.5.4. Relations professionnelles

La charte de 2006 comportait un paragraphe sur les relations professionnelles.

Texte actuel : « Les personnes chargées de contrôle amenées à participer à des délibérés doivent se comporter en tous actes à l’égard de leurs collègues de façon confraternelle, afin de garantir le bon fonctionnement de la collégialité et la sérénité des délibérations. »

 

Cette disposition était limitée aux personnes amenées à participer au délibéré alors que le sujet est plus global. Elle pourrait être conservée mais en ajoutant un alinéa précisant que cette exigence de respect doit être plus générale, y compris sur les réseaux sociaux. 

 

 

Proposition de rédaction Les relations professionnelles   39. Les personnes concernées par la présente charte lorsqu’elles sont amenées à participer à des délibérés se comportent en tous actes à l’égard de leurs collègues de façon à garantir la sérénité des délibérations et le bon fonctionnement de la collégialité. Elles adoptent de manière plus générale un comportement de respect vis à vis de chacun, y compris dans leur expression sur les réseaux sociaux, même privés.

 

 

II.5.5. Relations avec les contrôlés

 

La charte ne comporte actuellement aucune disposition sur les relations avec les contrôlés. Les normes professionnelles approuvées par arrêté du Premier président en décembre 2014 indiquent (points III.20 et III.21) que « le rapporteur veille au caractère équilibré et proportionné de ses investigations au regard de l’objectif considéré » et « fait preuve d’objectivité et entend les points de vue et les arguments des représentants de l’entité contrôlée en faisant abstraction de ses préférences ou convictions personnelles ». Il semblerait cependant souhaitable d’introduire dans la charte un nouvel alinéa sur les relations avec les contrôlés pour montrer, y compris à l’extérieur, que le respect des valeurs et principes ne concerne pas seulement les relations professionnelles internes aux juridictions financières. La rédaction pourrait indiquer que les personnes concernées par la charte adoptent un comportement respectant les personnes et une attitude d’attention et d’écoute lors des entretiens ou de tout échange avec les représentants des organismes contrôlés ; qu’ils s’abstiennent d’utiliser, dans leurs propos et leurs écrits, des expressions qui pourraient être ressenties comme déplacées ou vexatoires.

 

L’objectif de cet alinéa serait de se situer non pas dans le registre des normes (par exemple le caractère proportionné des investigations ou le respect du contradictoire) mais dans celui des valeurs et principes et des comportements qu’ils doivent inspirer.

 

Proposition de rédaction   Relations avec les contrôlés   40. Elles veillent constamment à adopter une attitude de respect et , d’attention et d’écoute lors des entretiens et contrôles, sans jamais laisser transparaître des sentiments personnels de sympathie ou d’antipathie vis-à-vis des personnes rencontrées dans l’exercice de leurs missions. Elles s’abstiennent d’utiliser, dans leurs propos et leurs écrits, des expressions qui pourraient être ressenties comme déplacées ou vexatoires.

 

 

    II.6. Activités accessoires et postes occupés par des magistrats à l’extérieur

 

Le projet de 2013 regroupait les dispositions sur les activités accessoires et celles relatives aux postes occupés par des magistrats à l’extérieur en un seul chapitre. Les deux sujets sont cependant différents. Il est donc proposé de les traiter sous un chapeau commun afin de mieux structurer la charte, mais de manière distincte, comme dans le texte de 2006.

 

II.6.1 Activités accessoires

Texte actuel : « Les activités extérieures rémunérées sont exercées par les personnes chargées de contrôle dans le respect de la dignité de leurs fonctions. Leur nature doit être compatible avec l’exercice de leurs fonctions et ne pas nuire à la réputation de l’institution. A cette fin, les personnes chargées de contrôle font part préalablement à leur président de chambre ou, si elles ne sont pas affectées dans une chambre, à l’autorité hiérarchique dont elles relèvent, des activités extérieures rémunérées, qu’elles accomplissent à titre occasionnel ou récurrent. En ce qui concerne les personnes chargées de contrôle affectées dans les chambres régionales et territoriales des comptes, le président de la chambre, et, pour les commissaires du Gouvernement, le Procureur général, prennent la décision d’autorisation après avoir requis, s’ils l’estiment nécessaire, l’avis du collège de déontologie. En ce qui concerne les personnes chargées de contrôle affectées à la Cour, à l’exception des tâches d’enseignement qui relèvent de la décision préalable du président de chambre ou de l’autorité hiérarchique, la décision d’autorisation préalable est prise par le Premier président après avis du président de chambre ou de l’autorité hiérarchique. Dans le cas des personnes chargées de contrôle affectées au ministère public, cette décision intervient en accord avec le Procureur général. Le Premier président peut requérir, s’il estime nécessaire, l’avis du collège de déontologie ».

 

Pour ce qui concerne ce premier type d’activités, celles qui sont exercées simultanément aux fonctions à la Cour, il est proposé, comme le faisait le projet de 2013, de remplacer, pour le désigner,  le terme « extérieures » par « accessoires ».

Ce chapitre pourrait s’ouvrir, comme dans le projet de 2013, par le rappel que les personnels concernés par la charte doivent consacrer l’intégralité de leurs activités professionnelles aux tâches qui leur sont confiées dans les juridictions financières. Certes, cette disposition figure dans la loi mais son rappel permet de mieux comprendre les développements qui suivent.

 

Le premier alinéa de la charte actuelle pourrait être conservé mais en précisant qu’il vise les activités tant rémunérées que non rémunérées, et non les seules activités rémunérées. Les activités non rémunérées peuvent en effet poser elles aussi des questions de déontologie.

 

Pour le reste, le texte de 2006 comme le projet de 2013 sont centrés sur la règle d’autorisation et la procédure à suivre. La rédaction de 2006 présentait l’avantage d’être assez précise tout en ménageant une souplesse d’application. Cependant, la définition des circuits d’autorisation ne semble pas relever de la charte mais plutôt d’une instruction ou arrêté du Premier président et ces dispositions pourraient donc être supprimées. En revanche, la rédaction actuelle pourrait être complétée par une précision envisagée en 2013 : « La rémunération tirée d’activités accessoires doit se situer à un niveau raisonnable ». Le collège a été amené à se poser cette question à l’occasion de plusieurs saisines.

Le projet de 2013 allait plus loin, notamment en précisant (3ème alinéa du chapitre 5) que, par exception, l’exercice d’activités bénévoles au profit de personnes publiques ou de personnes privées sans but lucratif ainsi que la production d’œuvres de l’esprit, ne nécessitaient pas d’autorisation préalable. Cependant, certaines activités, même au profit de personnes publiques et même bénévoles, peuvent par exemple être visées par des règles d’incompatibilité ou présenter un risque de conflit d’intérêt.

Il est proposé de traiter dans ce chapitre de la production des œuvres de l’esprit plutôt que dans celui consacré à l’expression publique. La rédaction pourrait être analogue à celle retenue dans la charte de la juridiction administrative.

 

 

Proposition de rédaction   Activités accessoires et postes occupés par des magistrats à l’extérieur des juridictions financières   Activités accessoires   41. Les personnes concernées par la charte consacrent l’intégralité de leurs activités professionnelles aux tâches qui leur sont confiées.   42. Les activités exercées à l’extérieur à titre accessoire, qu’elles soient rémunérées ou non, le sont dans le respect de la dignité qui sied à l’appartenance aux juridictions financières. Leur nature doit être compatible avec l’exercice de ces fonctions et ne pas nuire à la réputation de l’institution. La rémunération tirée d’activités accessoires doit se situer à un niveau raisonnable.   43. A cette fin, les personnes concernées font part préalablement à leur président de chambre ou, si elles ne sont pas affectées dans une chambre, à l’autorité hiérarchique dont elles relèvent, des activités extérieures rémunérées ou non qu’elles accomplissent à titre occasionnel ou récurrent.   44. Elles respectent les procédures d’autorisation fixées par le Premier président et pour ce qui concerne les membres concernés du ministère public, par le Procureur général. L’avis du collège de déontologie peut être demandé par les autorités et personnes qui y ont qualité.   45. Les activités à caractère scientifique, littéraire ou artistique et notamment la production des œuvres de l’esprit sont libres. Toutefois les personnes concernées se doivent de respecter, y compris dans ce cadre, leur obligation de réserve, la dignité qui sied à leurs fonctions et leur devoir de loyauté.   46. Les personnes exerçant des activités accessoires s’abstiennent de participer aux délibérés sur les affaires dont elles ont à connaître à ce titre.

 

 

   II.6.2. Postes occupés par des magistrats à l’extérieur des juridictions financières

 

Texte actuel : « La nature des fonctions exercées par les magistrats à l’extérieur des juridictions financières doit être compatible avec leur statut, leur permettre de respecter le serment qu’ils ont prêté et ne pas nuire à la réputation de l’institution ».

Cette rédaction pourrait être conservée et laissée à cette place, en faisant le lien avec le point 9 sur les personnels concernés qui évoque le caractère définitif du serment.

 

Proposition de rédaction   Postes occupés par des magistrats à l’extérieur des juridictions financières   47. La nature des fonctions exercées par les magistrats à l’extérieur des juridictions financières doit être compatible avec leur statut, leur permettre de respecter le serment qu’ils ont prêté et ne pas nuire à l’image et à la réputation de l’institution.

 

 

  II.7. Le collège de déontologie

 

Extrait du texte actuel : « Il est institué un collège de déontologie, composé de quatre membres… » Les personnes chargées de contrôle peuvent, à tout moment, demander conseil au président du collège au sujet de leur situation ou de leurs projets. Ce collège est saisi, pour examiner des questions d’ordre déontologique telles que définies par la présente charte, par le Premier président, le Procureur général, le président de la chambre régionale ou territoriale concerné ou par les personnes chargées de contrôle concernées. Son avis est transmis au Premier président, au Procureur général et au président de la chambre d’affectation ainsi qu’aux personnes chargées de contrôle concernées. Il appartient, en tout état de cause, au seul Conseil supérieur de la Cour des comptes et au seul Conseil supérieur des chambres régionales et territoriales, saisis chacun conformément au code des juridictions financières, de se prononcer sur l’existence d’une faute disciplinaire et sur l’éventuelle sanction qu’elle appelle. Le collège est également chargé de mener une réflexion sur les questions de déontologie et à partir, notamment, de son expérience, de soumettre au Premier président des propositions en vue de faire évoluer et d’adapter les principes de la présence charte. Le collège adresse chaque année un rapport au Premier président et au Procureur général. Ce rapport est présenté au Conseil supérieur de la Cour et au Conseil supérieur des CRTC ».

 

La loi du 20 avril 2016 (CJF L120-8 et 120-9) décrit désormais la composition et le rôle du collège tout en les modifiant. Les dispositions de la charte de 2006 sont donc pour la plupart devenues caduques.

 

La charte actualisée pourrait contenir six dispositions : les deux premières porteraient sur le champ d’intervention du collège, une sur la procédure lorsqu’il est consulté et deux sur ses fonctions. Deux de ces dispositions seraient reprises du texte actuel.

 

1. L’article 11-5 de la loi du 20 avril 2016 a introduit dans la loi du 13 juillet 1983 sur les droits et obligations des fonctionnaires, un article 28 bis prévoyant un « référent déontologue » dans chaque administration. Tout fonctionnaire a le droit de le consulter pour qu’il lui « apporte tout conseil utile au respect des obligations et des principes déontologiques mentionnés aux articles 25 et 28 de la loi».

 

La rédaction du décret d’application du 10 avril 2017 publié le 12 avril 2017 autorise le Premier président à désigner le collège de déontologie comme référent déontologue puisqu’il prévoit que ce dernier peut être une instance collégiale. Cette solution présenterait l’avantage d’éviter tout problème d’articulation entre les deux instances, le référent et le collège. Elle assurerait l’unité de doctrine quels que soient le grade ou la fonction de la personne qui demande conseil. Elle semble d’autant plus opportune que, on l’a vu, la loi du 20 avril 2016 donne compétence au collège pour répondre aux demandes de conseil des différentes catégories de personnels des juridictions financières (cf. supra II-2-3).

 

2. La charte actuelle précise (cf. 3^ème alinéa de l’encadré ci-dessus) qu’il appartient aux seuls Conseils supérieurs de la Cour et des CRTC de se prononcer sur l’existence d’une faute disciplinaire et sa sanction. L’expérience montre que la question de l’articulation entre déontologie et discipline est souvent posée par des membres des juridictions financières et à l’extérieur, et il semble donc utile de reprendre cette disposition.

 

3. Un alinéa soumettrait les membres du collège de déontologie à la même obligation de déclaration d’intérêts que celle prévue par la loi pour les magistrats.

 

4. La charte actuelle ne comporte aucune disposition sur la procédure suivie par le collège lorsqu’il est consulté. Lors des travaux de 2013, il avait été envisagé de prévoir dans la charte que, quand la question posée au collège concerne une situation individuelle, il informe de sa saisine et de la réponse qu’il y apporte la personne concernée. Dans la pratique, le collège a toujours, dans ce type de cas, informé la personne concernée. Il s’efforce en outre de toujours se situer, dans sa réponse, au plan des principes, même lorsqu’il s’agit d’un cas individuel. Il pourrait cependant être souhaitable, pour la clarté vis-à-vis des personnels des juridictions financières comme de l’extérieur, d’introduire dans la charte une disposition prévoyant l’information de la personne concernée.

 

5. La loi du 20 avril 2016 n’évoque pas le rapport que, aux termes de la charte actuelle, le collège adresse chaque année au Premier président et au Procureur général et qui est présenté aux Conseils supérieurs de la Cour et des CRTC. Ce rapport permet d’informer ses destinataires de l’activité du collège, de la nature des questions qui lui ont été posées et des réponses qu’il y a apportées. Il est aussi, plus largement, un vecteur d’information des personnels sur la déontologie puisque, depuis plusieurs années, il est mis sur l’intranet après sa présentation aux Conseils supérieurs. Le collège propose donc de maintenir cet alinéa de la charte.

 

6. La charte actuelle charge le collège « de mener une réflexion sur la déontologie et de soumettre des propositions au Premier président pour faire évoluer et adapter les principes de la charte ». La loi du 20 avril 2016 (article 15) prévoit que le collège peut formuler des « recommandations » mais utilise ce terme dans un sens différent : le collège est chargé de formuler des recommandations de nature à éclairer les magistrats et les personnels de la Cour et des CRTC « sur l’application des principes déontologiques et de la charte de déontologie ». Pour que les nouvelles dispositions n’apparaissent pas en retrait par rapport aux actuelles, une rédaction proche de celle de 2006 pourrait figurer dans la charte, à la fin des dispositions relatives au collège.

Proposition de rédaction   LE COLLEGE DE DEONTOLOGIE   48. Le collège de déontologie prévu par la loi du 20 avril 2016 remplit aussi la fonction du référent déontologue institué par cette même loi.   49. Le collège n’intervient pas dans les procédures à caractère disciplinaire.   50. Les membres du collège de déontologie établissent une déclaration d’intérêt même lorsqu’ils n’y sont pas tenus sur la base du code des juridictions financières. Cette déclaration prend la même forme que celle fixée pour les magistrats des juridictions financières. Le président du collège transmet sa déclaration au Premier président. Les autres membres transmettre la leur.   51. Lorsque la question posée au collège concerne une situation individuelle, il informe la personne concernée et lui adresse copie de sa réponse.   52. Le collège adresse chaque année un rapport au Premier président et au Procureur général. Ce rapport est présenté au Conseil supérieur de la Cour et au Conseil supérieur des chambres régionales et territoriales des comptes.   53. Le collège peut émettre de sa propre initiative, à partir notamment de son expérience, des recommandations précisant ou complétant la présente charte ou formulant toute proposition d’évolution qui lui parait opportune.

 

 

Conclusion

 

Le collège propose ainsi d’actualiser la charte selon les principes exposés dans la première partie du présent rapport de présentation et selon les principaux axes suivants :

 

• Tirer les conséquences de la loi du 20 avril 2016 et des textes consécutifs ;

 

• Prendre en compte, comme il avait été souhaité lors des consultations de 2010-2013, des apports des documents équivalents intervenus postérieurement à 2006 dans les autres types de juridictions ;

 

• Compléter les sujets évoqués dans la charte actuelle notamment par deux points nouveaux, l’expression publique et les relations avec les contrôlés, pour répondre à des attentes qui se sont renforcées dans les années récentes ;

 

• Rendre plus apparente la structure de la charte pour améliorer sa lisibilité ;

 

• Apporter des clarifications, notamment en reclassant certains thèmes.

 

Les rédactions suggérées sont d’une part consolidées dans le document ci-joint («projet  charte de déontologie des juridictions financières – rédactions proposées par le collège de déontologie ») et d’autre part retracées dans un tableau qui les met en regard des dispositions actuelles.

 

[1]           Par exemple des références à Twitter, aux blogs ….

[2]          Cette notion de doute légitime a été formulée dans le rapport d’activité du collège de déontologie pour 2014 page 7.

[3]           Pour les magistrats, les CMSE et CRSE, les rapporteurs, les experts (le CJF en cours de révision leur étend le serment) les greffiers et les vérificateurs, le serment constitue déjà l’engagement individuel essentiel. » La plupart des engagements déontologiques sont résumés et contenus dans la formule du serment : pour les magistrats garder le secret des délibérations, se comporter en tout de façon digne et loyale. Le serment fait appel à la responsabilité individuelle qui constitue le ressort le plus efficace pour assurer le « respect de la déontologie » , expression qui se situe mieux dans l’esprit de la charte que celle de « règles déontologiques » envisagée en 2013.

[4]          Cf infra sur le collège de déontologie.

[5]          La formule du serment des agents concourant à l’exercice de certification n’est pas arrêtée.

[6]          Interprété par la CEDH, le principe d’impartialité comporte plusieurs approches : l’impartialité objective de la juridiction considérée collectivement, c’est-à-dire structurellement, ou individuellement, à raison de la situation personnelle d’un magistrat résultant des fonctions qu’il a précédemment exercées, et l’impartialité subjective résultant de celle, personnelle, de chacun des membres qui la composent lors de chaque formation de délibéré. Dans la première approche, la chambre sera considérée impartiale si son jugement n’est engagé par aucun acte antérieur par lequel elle serait juridiquement ou psychologiquement liée et qui traduirait un pré jugement. Si la situation personnelle d’un ou plusieurs magistrats est en cause, c’est à une récusation individuelle que le justiciable pourrait procéder s’il s’agit des fonctions antérieurement exercées, le justiciable peut également y voir une source de partialité viciant le jugement attaqué.

[7]          Suppression de cette mention notamment en s’inspirant des règles prévues par le code de procédure civile pour les magistrats judiciaires.

[8]          Il semble en outre préférable de ne pas retenir sur un autre point ce que proposait le projet de 2013. En effet, il comportait des dispositions sur les incompatibilités qui constituaient une section du même chapitre. Cependant, cette section rappelait simplement que « Les personnels des juridictions financières sont soumis aux incompatibilités d’ordre général applicables à tous les fonctionnaires, ainsi que celles prévues par le code des juridictions financières» et faisait le lien avec les dispositions sur les activités extérieures. Pour le reste, elle renvoyait au chapitre 5 du projet sur les activités accessoires (« En outre, pour l’exercice simultané d’activités, les règles et bonnes pratiques figurant au chapitre 5 s’appliquent. »). Il ne semble donc pas indispensable de reprendre cette section. L’objet de la charte n’est pas de rappeler des règles, rappel qui ne peut être qu’incomplet sauf à entrer dans une longue énumération.

[9]           Le texte de 2013 ajoutait « qui doivent rester confidentielles ». Ce membre de phrase semble redondant.

[10]         La diffusion par un personnel des juridictions financières d’informations résultant des investigations ou des délibérés dont il a pu avoir connaissance sur des réseaux sociaux ou tout autre moyen de communication constitue un manquement au secret professionnel. Plus généralement, il est recommandé, sur ces réseaux, de ne pas faire état de son appartenance aux juridictions financières. Ils évitent tout commentaire sur leur vie interne. Ces recommandations s’appliquent également lorsque les intéressés utilisent un pseudonyme.

[11]         La charte de déontologie de la juridiction administrative précise que « lorsqu’un membre de la juridiction administrative a siégé dans une affaire, il s’abstient de commenter la décision rendue dans des conditions de nature à porter atteinte au secret du délibéré. » Il s’ensuit a contrario qu’il peut commenter une décision rendue dans laquelle il a siégé dès lors que son commentaire ne porte pas atteinte au secret du délibéré.

 

[12]         Il s’agit du Premier président et du Procureur général, chacun en ce qui les concerne, pour les publications de la Cour des comptes, et des présidents de chambre régionale et territoriale pour les publications des CRTC.

 Projet de charte de déontologie des juridictions financières

Préambule

1. Les juridictions financières exercent une fonction générale de contrôle de la bonne utilisation des fonds publics. La Constitution, les lois organiques et le code des juridictions financières confèrent à la Cour des comptes un rôle important dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques. Par leurs rapports la Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes contribuent à l’information des citoyens.

 

2. Les missions des juridictions financières et leur rôle au plan national et international les conduisent à respecter les obligations d’impartialité et d’indépendance résultant tant des principes nationaux que de la convention européenne des droits de l’homme et des principes et valeurs énoncés dans le code de déontologie de l’organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI).

 

3. L’exigence déontologique, présente dès l’origine des juridictions financières notamment par l’obligation de prêter serment, s’est formalisée par une charte de déontologie qu’elles ont adoptée en 2006. La loi n°2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires consacre l’existence d’une telle charte précisant les valeurs et principes qui doivent inspirer les comportements au sein des juridictions financières.

 

4. Ces valeurs et principes ont pour objectif de garantir que les magistrats et autres personnes concernées des juridictions financières exercent leurs fonctions en toute indépendance, avec impartialité, neutralité, dans le respect du principe de laïcité, avec dignité, intégrité et probité, et se comportent de façon à prévenir à cet égard tout doute légitime.

 

5. Le respect de ces valeurs et principes est un élément essentiel de l’image et de la réputation des juridictions financières et, comme tel, une condition de leur crédibilité et de la confiance qui leur est accordée.

 

6. Pour les magistrats et les personnes citées à l’article 15 de la loi du 20 avril 2016 mais aussi pour les autres catégories de personnes qui doivent le prêter, le serment constitue un engagement personnel essentiel. Il fait appel à la responsabilité individuelle qui constitue le ressort le plus efficace pour assurer le respect de la déontologie. La plupart des engagements déontologiques sont résumés et contenus dans la formule du serment qui oblige à garder le secret des délibérations et à se comporter avec dignité et loyauté.

 

7. La déontologie ne se confond pas avec la fonction disciplinaire. Les dispositions de la présente charte constituent des repères destinés à procurer aux magistrats et aux autres personnes concernées une aide pour résoudre des questions d’ordre éthique auxquelles ils pourraient être confrontés dans l’exercice de leurs fonctions.

 

Elles ont également vocation à montrer aux autres institutions et au public que ces mêmes personnes, en contrepartie des prérogatives importantes dont elles disposent, agissent dans le respect de valeurs fondamentales garantissant la légitimité de leur action.

 

8. Les Conseils supérieurs de la Cour et des chambres régionales des comptes ont été consultés sur la présente charte, conformément au code des juridictions financières qui prévoit leur consultation sur toute question déontologique d’ordre général ou individuel. Le comité technique institué auprès du Premier président l’a été au titre de ses compétences en matière d’organisation des juridictions financières.

 

 

Personnels concernés

 

9. Conformément au code des juridictions financières, la présente charte s’applique aux magistrats, aux conseillers maîtres et conseillers référendaires en service extraordinaire ainsi qu’aux rapporteurs extérieurs auprès de la Cour et aux rapporteurs auprès des chambres régionales et territoriales. Ses dispositions s’appliquent également aux magistrats honoraires dans le cadre des fonctions qui leur sont confiées au titre des juridictions financières. Elles inspirent le comportement des magistrats lorsqu’ils exercent des fonctions à l’extérieur de la juridiction.

 

Les experts qui assistent la Cour des comptes pour l’évaluation des politiques publiques sont, conformément au code des juridictions financières, soumis aux mêmes obligations .

 

Le serment revêtant un caractère définitif, les magistrats et les autres catégories de personnels qui le prêtent ne peuvent en aucun cas en être relevés.

 

 

LES VALEURS ET PRINCIPES GENERAUX

 

 

10. Les principes fondamentaux d’indépendance et d’impartialité exigent que chacun, en toute occasion, se détermine librement, sans parti pris d’aucune sorte, ni volonté de favoriser un intérêt particulier et sans céder à aucune pression.

 

 

Indépendance

 

11. L’indépendance des juridictions financières suppose que les magistrats et autres personnes concernées par les obligations de la charte ne sont soumis et ne doivent apparaître soumis à aucun lien de subordination de quelque nature que ce soit. Ils veillent à éviter toute situation qui entraverait ou pourrait paraître entraver leur liberté d’investigations dans le cadre des normes professionnelles ou la liberté de formation et d’expression de leurs opinions dans les délibérés. La seule limite apportée à cette liberté réside dans le respect des décisions collégiales.

 

Impartialité, neutralité, laïcité

 

12. Les personnes concernées par la charte font en sorte, dans leurs comportements tant professionnels que privés, de ne pas se trouver dans une situation qui pourrait porter atteinte ou paraître porter atteinte à l’impartialité et à la neutralité de la juridiction à laquelle ils appartiennent. Elles veillent à respecter le principe de laïcité.

  Impartialité.

 

13. L’impartialité des membres des formations de délibéré suppose que leur opinion a été formée sans préjugé ni parti pris.

 

14. Dans l’exercice de leurs fonctions, les personnes concernées par la charte veillent à permettre l’expression des parties, des personnes mises en cause et des tiers. Elles analysent et rendent compte objectivement des arguments et opinions exprimés. Pour l’évaluation des politiques publiques elles s’efforcent de prendre en compte les opinions des principales parties prenantes.

 

 Neutralité et laïcité

 

15. Dans leur activité professionnelle, les personnes concernées s’abstiennent de toute manifestation ou comportement qui pourrait traduire une appartenance politique, philosophique ou confessionnelle. Dans le cadre de leurs activités politiques, philosophiques ou confessionnelles, elles ne mettent pas en avant leur appartenance à l’institution ou leur collaboration aux travaux de celle-ci.

 

Dans l’esprit de cette règle, dès lors qu’elles sont candidates à une élection nationale, locale, ou à celle du Parlement européen, ou qu’elles ont des responsabilités dans une équipe officielle de campagne, ces mêmes personnes sont invitées à demander à être placées en position de disponibilité pendant toute la durée de la campagne officielle.

 

 

LA PREVENTION DES CONFLITS D’INTERETS

 

16. Afin de prévenir les conflits d’intérêts et dans le respect des dispositions du code des juridictions financières en ce domaine, les personnes concernées par la charte s’abstiennent de prendre part à des investigations ou à un délibéré concernant un organisme dans lequel elles détiennent, ou ont détenu dans les cinq années précédentes, des intérêts de nature à compromettre leur indépendance, leur impartialité ou leur neutralité.

 

Elles n’interviennent d’aucune manière sur un organisme ou un service où elles ont exercé des responsabilités au cours d’une période qui ne doit être en aucun cas inférieure à cinq ans.

 

17. Elles s’abstiennent d’intervenir en faveur d’un tiers, même à titre amical, dès lors que la situation s’apparenterait à un conflit d’intérêts.

 

18. Ces obligations s’appliquent également à elles lorsqu’elles sont appelées à exercer une activité accessoire ou occupent une fonction à l’extérieur des juridictions financières. Les règles propres à ces activités accessoires ou extérieures n’exonèrent pas les intéressés de respecter les valeurs et principes de la présente charte.

 

19. Dans l’appréciation de leurs intérêts et des risques de se trouver placées dans une situation de conflit d’intérêts, les personnes concernées par la charte considèrent que la notion d’intérêt privé s’entend d’un avantage pour elles-mêmes, leur famille, leurs proches immédiats ou des personnes ou organisations avec lesquelles elles entretiennent ou ont entretenu des relations d’affaires ou professionnelles significatives, ou avec lesquelles elles sont directement liées par des participations ou des obligations financières ou civiles.

 

 

 

LES PRINCIPES DE COMPORTEMENT

 

20. Les principes de dignité et de loyauté qui résultent à la fois du serment et de la nécessité qu’il ne soit pas porté atteinte à l’image et à la réputation de l’institution, ont pour conséquence des principes de comportement.

 

 

Dignité, intégrité et probité

 

  Dignité

 

21. Les personnes concernées par la présente charte exercent leurs tâches avec dignité, conformément au serment. Elles se comportent avec droiture et s’abstiennent de tout agissement contraire à l’honneur.

 

  Intégrité et probité

 

22. L’intégrité et la probité inspirent l’exercice professionnel des personnes concernées par la charte ainsi que leur conduite dans leurs autres activités.

 

23. Ces mêmes personnes ne peuvent tirer de leur position officielle aucun avantage. Elles ne sollicitent ni n’acceptent de quiconque, dans le cadre de leurs fonctions, pour elles-mêmes ou pour des tiers, aucun avantage qui puisse exercer une influence ou jeter un doute sur l’indépendance ou l’impartialité de leurs décisions, sur leur honnêteté ou sur la façon dont elles exercent leurs fonctions. Elles ne sollicitent pas pour elles-mêmes des distinctions honorifiques.

 

24. Elles n’acceptent pas, de façon directe ou indirecte, des cadeaux et libéralités dans l’exercice ou à l’occasion de leurs fonctions. Seuls peuvent être acceptés les cadeaux de faible valeur, s’inscrivant dans le cadre protocolaire d’une visite ou d’un échange à caractère officiel.

 

25. Les invitations ne peuvent être acceptées que si elles ne sont pas, par leur valeur, leur fréquence ou leur intention, de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant et impartial des fonctions.

 

26. Ces mêmes personnes ne doivent pas se placer ou se laisser placer dans une situation susceptible de les obliger à accorder en retour, dans l’exercice de leurs fonctions, une faveur ou une contrepartie à une personne physique ou morale.

 

 

Discrétion et secret

 

27. Les personnes concernées par la charte respectent le secret professionnel qui touche notamment les investigations et les délibérations. Le secret est absolu et ne connaît ni modulation, ni division, ni dérogation. Le secret des délibérations implique que les personnes concernées par la charte s’abstiennent en toutes circonstances de faire connaître leur opinion personnelle et celle des membres délibérants. Elles respectent les secrets protégés par la loi.

 

28. Ces mêmes personnes respectent pour toutes leurs activités une obligation de discrétion professionnelle. Elles s’abstiennent notamment de communiquer tous documents ou informations ayant un caractère confidentiel ou dont la publicité revient à la seule juridiction dont elles relèvent. Elles observent la discrétion la plus complète sur tout renseignement et sur toute donnée de fait dont elles peuvent avoir connaissance directement ou indirectement à l’occasion de leurs fonctions présentes ou passées et qui ne peuvent être normalement connus qu’en vertu des pouvoirs dont disposent les juridictions financières. Elles prennent toutes dispositions nécessaires pour préserver la confidentialité des informations professionnelles échangées.

 

29. Ces différentes obligations visent tous les moyens et supports de communication.

 

 

Expression publique

 

30. Les magistrats et autres personnes concernées par la charte disposent, comme tout autre fonctionnaire, de la liberté d’opinion, de la liberté d’adhérer à un parti politique, à un syndicat ou à une association.

 

31. Ces mêmes personnes respectent dans toute expression publique d’opinions politiques, philosophiques ou religieuses, quelle qu’en soit la forme, l’obligation personnelle de réserve, telle qu’elle résulte des principes généraux de la fonction publique et notamment des principes de neutralité et de laïcité. Elles veillent à ce que les opinions exprimées soient compatibles avec la nature et la dignité des fonctions exercées au sein des juridictions financières. Elles veillent à respecter dans cette même expression leur obligation de loyauté et à ne pas porter atteinte à l’image et la réputation de ces mêmes juridictions.

 

32. Sauf nécessité professionnelle, elles ne font pas état à l’extérieur de l’institution des modalités et du contenu des investigations qu’elles mènent ou dont elles ont connaissance, ou des délibérés auxquels elles ont participé. Elles évitent tout commentaire sur la vie interne des juridictions financières.

 

33. Dans les messages qu’elles envoient sur les réseaux sociaux ou sur les messageries non professionnelles, elles ne font pas état de leur appartenance aux juridictions financières. Elles s’abstiennent de prendre part à toute polémique qui, par sa diffusion et eu égard à son objet ou à son caractère, serait de nature à rejaillir sur l’institution.

 

34. Lorsqu’elles s’expriment publiquement sur les publications des juridictions financières, les personnes concernées par la charte respectent le message délivré dans ces publications et évitent tout commentaire critique.

 

 

 

35. Dans le cas d’activités d’enseignement, de publication dans des revues à vocation universitaire, scientifique, juridique, technique ou financière, ou d’expression dans des colloques ou séminaires de même nature, il leur est possible de se prévaloir de leur qualité au sein des juridictions financières, ce qui implique de leur part une modération appropriée dans leurs propos.

 

36. Lorsqu’elles souhaitent s’exprimer dans un média à vocation générale dans l’exercice de leurs fonctions ou en qualité de membre des juridictions financières, elles sollicitent au préalable l’accord de l’autorité compétente. Dans les autres cas, elles prennent toutes dispositions nécessaires pour séparer leur expression de leur qualité de membre des juridictions financières.
37. Les présidents de chambre régionale et territoriale des comptes peuvent s’exprimer ès qualité sur les sujets relevant de leur compétence.
38. Dans l’exercice d’une mission confiée ès qualité à un magistrat, à l’extérieur des juridictions financières, la mention de son appartenance est autorisée, mais la précision que ses propos et positions n’engagent pas ces juridictions est souhaitable.

 

 

Relations professionnelles

 

39. Les personnes concernées par la présente charte, lorsqu’elles sont amenées à participer à des délibérés, se comportent en tous actes à l’égard de leurs collègues de façon à garantir la sérénité des délibérations et le bon fonctionnement de la collégialité. Elles adoptent de manière plus générale un comportement de respect vis-à-vis de chacun, y compris dans leur expression sur les réseaux sociaux, même privés.

 

 

Relations avec les contrôlés

 

40. Elles veillent constamment à adopter une attitude d’écoute lors des entretiens et contrôles, sans jamais laisser transparaître des sentiments personnels de sympathie ou d’antipathie vis-à-vis des personnes rencontrées dans l’exercice de leurs missions. Elles s’abstiennent d’utiliser, dans leurs propos et leurs écrits, des expressions qui pourraient être ressenties comme déplacées ou vexatoires.

 

 

LES ACTIVITES ACCESSOIRES ET LES POSTES OCCUPES PAR DES MAGISTRATS A L’EXTERIEUR

 

Activités accessoires

 

41. Les personnes concernées par la charte consacrent l’intégralité de leurs activités professionnelles aux tâches qui leur sont confiées.

 

42. Les activités exercées à l’extérieur à titre accessoire, qu’elles soient rémunérées ou non, le sont dans le respect de la dignité qui sied à l’appartenance aux juridictions financières. Leur nature doit être compatible avec l’exercice de ces fonctions et ne pas nuire à la réputation de l’institution. La rémunération tirée d’activités accessoires doit se situer à un niveau raisonnable.

 

43. A cette fin, les personnes concernées font part préalablement à leur président de chambre ou, si elles ne sont pas affectées dans une chambre, à l’autorité hiérarchique dont elles relèvent, des activités extérieures rémunérées ou non qu’elles accomplissent à titre occasionnel ou récurrent.

 

44. Elles respectent les procédures d’autorisation fixées par le Premier président et pour ce qui concerne les membres concernés du ministère public, par le Procureur général. L’avis du collège de déontologie peut être demandé par les personnes concernées et par les autorités qui y ont qualité.

 

45. Les activités à caractère scientifique, littéraire ou artistique et notamment la production des œuvres de l’esprit sont libres. Toutefois les personnes concernées se doivent de respecter, y compris dans ce cadre, leur obligation de réserve, la dignité qui sied à leurs fonctions et leur devoir de loyauté.

 

46. Les personnes exerçant des activités accessoires s’abstiennent de participer aux travaux et aux délibérés sur les affaires dont elles ont à connaître à ce titre.

 

 

Postes occupés par des magistrats à l’extérieur des juridictions financières

 

47. La nature des fonctions exercées par les magistrats à l’extérieur des juridictions financières doit être compatible avec leur statut, leur permettre de respecter le serment qu’ils ont prêté et ne pas nuire à l’image et à la réputation de l’institution.

 

 

LE COLLEGE DE DEONTOLOGIE

 

48. Le collège de déontologie prévu par la loi du 20 avril 2016 remplit aussi la fonction du référent déontologue institué par cette même loi.

 

49. Le collège n’intervient pas dans les procédures à caractère disciplinaire.

 

50. Les membres du collège de déontologie établissent une déclaration d’intérêts même lorsqu’ils n’y sont pas tenus sur la base du code des juridictions financières. Cette déclaration prend la même forme que celle fixée pour les magistrats des juridictions financières. Le président du collège transmet sa déclaration au Premier président. Les autres membres transmettent la leur au président du collège.

 

51. Lorsque la question posée au collège concerne une situation individuelle, il informe la personne concernée et lui adresse copie de sa réponse.

 

52. Le collège adresse chaque année un rapport au Premier président et au Procureur général. Ce rapport est présenté au Conseil supérieur de la Cour et au Conseil supérieur des chambres régionales et territoriales des comptes.

 

53. Le collège peut émettre de sa propre initiative, à partir notamment de son expérience, des recommandations précisant ou complétant la présente charte ou formulant toute proposition d’évolution qui lui parait opportune.

L’avant projet de loi visant à renforcer la moralisation de la vie publique est en cours d’élaboration, place Vendôme, et le garde des Sceaux multiplie ses consultations afin de l’enrichir.

Le SJFu est intervenu à plusieurs reprises afin de peser sur le processus d’élaboration de ce projet de loi et d’y introduire des dispositions organisant la responsabilité financières des ministres et des ordonnateurs locaux:

• un courriel au président de la République élu, dès le 8 mai;
• un courrier au président de la République en fonction, le 18 mai;
• un entretien téléphonique avec François Bayrou, garde des Sceaux, le 20 mai (suivi d’un SMS, à sa demande, sur son téléphone portable);
• Un courriel à René Dosières, ancien député, le 21 mai;
• Un courriel à Edouard Geffray, directeur du cabinet du garde des Sceaux, le 22 mai;
• Un échange de courriels avec Thomas Andrieu, directeur des affaires civiles et du Sceau au ministère de la Justice, principal rédacteur du projet de loi, les 26 , 28, 29 et 30 mai.

Gérard Chauvet nous informe que l’arrêté concernant le revalorisation de l’IMT (indemnité mensuelle de technicité) pour les magistrats et personnels des juridictions financières aligne notre situation sur celle de l’administration centrale des finances.  On passe de 59,92 euros aujourd’hui à 79, 50 euros au 1 er Janvier 2017, puis  à 94,26 euros  au 1er janvier 2018 :

Arrêté du 10 mai 2017 fixant le montant de l’indemnité mensuelle de technicité des magistrats et fonctionnaires des juridictions financières

Nos collègues nouvellement élus au Conseil supérieur ont manifestement réussi leur entrée en scène.

Rappelons qu’à l’occasion des opérations de contrôle interne de la paie menées mensuellement, les équipes de la DRH avaient détecté une erreur commise par le comptable sur le montant de l’indemnité mensuelle de technicité (IMT) versée sur la paie d’avril, en cours de virement sur nos comptes bancaires respectifs.

Pour mémoire, l’IMT est une prime spécifique aux agents du ministère de l’économie et des finances dont bénéficient également, historiquement et par un arrêté autonome,  les personnels des juridictions financières, pour le même montant mensuel que celui perçu par les agents en fonctions en administration centrale de Bercy (59,92 €).

Les agents de l’administration centrale des finances venaient de voir le niveau de leur IMT revalorisé à hauteur de 79,50 € bruts mensuels avec effet rétroactif au 1^er janvier 2017, par arrêté du 10 mars dernier.

Or,  le comptable public avait, par erreur, fait également bénéficier les personnels des juridictions financières de cette revalorisation  sur la paye d’avril, avec effet rétroactif au 1^er janvier dernier.  La revalorisation avaitt fait l’objet d’un traitement informatique de masse erroné, sur la base d’une mauvaise codification.

Nos élus au Conseil supérieur ont revendiqué, lors de la séance du 26 avril,  l’alignement de notre IMT sur celle des agents en fonctions en administration centrale de Bercy, soulignant le décrochage indemnitaire de notre corps depuis notre rattachement au services du Premier ministre.

En 2013, dans le contexte de l’évolution des missions dévolues aux juridictions financières, le Premier président a souhaité que soit engagée une réflexion sur les fonctions et parcours professionnels des vérificateurs-trices des juridictions financières. A l’issue de ce premier groupe de travail animé par le secrétariat général et regroupant des magistrats et des vérificateurs de la Cour et de chambres régionales des comptes,17 propositions ont été validées, par ordre de priorité de mise en œuvre.

Par lettre de mission du 12 avril 2016 adressée au secrétaire général adjoint de la Cour des comptes, M. Xavier Lefort, le Premier président a souhaité la poursuite du chantier initié en 2014, à travers une nouvelle phase de mise en œuvre des actions préconisées par le rapport (dites du « deuxième groupe » ). Ce nouveau groupe de travail « métier », notamment constitué de magistrats, de vérificateurs de la Cour et des chambres régionales des comptes et de représentants du secrétariat général , a pour principal objectif de recenser les différentes activités exercées par les vérificateurs-trices des juridictions financières, leurs domaines d’expertise, les compétences attendues de leur part et les modes d’organisation du travail existants. L’ensemble de ces éléments doit constituer le référentiel du métier des vérificateurs-trices des juridictions financières.

Fin 2014, le groupe de travail avait également proposé que s’engage une réflexion sur les modalités de fonctionnement des équipes de contrôle, prônant des solutions différentes du traditionnel binôme et la reconnaissance d’une plus grande autonomie des vérificateurs-trices. Le présent rapport propose un retour d’expériences sur les trois grandes formules d’organisation du travail des équipes de contrôle, à la Cour et en chambres régionales et territoriales des comptes : binôme « classique », fonctionnement en équipe, expérimentation de contrôles en « autonomie ».

Le groupe de travail s’est réuni à quatre reprises entre juillet 2016 et janvier 2017. Des restitutions statistiques relatives à la population des vérificateurs-trices de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes, issues du système d’information des ressources humaines (SIRH) Virtualia ont accompagné les premières réunions de cadrage. Ces éléments de « portrait social » des vérificateurs-trices des juridictions financières, consolidés par la direction des ressources humaines de la Cour, sont présentés dans un rapport  qui propose notamment une fiche métier de vérificateur (ou vérificatrice) et trois modes d’organisation du travail alternatifs : en binôme, en équipe ou en autonomie.

 

A- FICHE-METIER DU/DE LA VERIFICATEUR-TRICE

 

DEFINITION SYNTHETIQUE DU METIER
Au sein d’une chambre de la Cour des comptes ou d’une chambre régionale/territoriale des comptes, collaborer, sous la responsabilité d’un/e magistrat/e ou d’un/e rapporteur/e, à l’instruction des différents contrôles confiés à l’équipe de contrôle.

Dans ce cadre le/la vérificateur/trice doit :
– recueillir et analyser de l’information ;
– rédiger des « briques » du rapport ;
– constituer, dans son champ d’investigation, un « dossier-liasse-rapport » (pièces justificatives des observations).

Le/La vérificateur/trice rend compte régulièrement de l’avancée de ses travaux au magistrat/rapporteur et le consulte pour tout questionnement ou doute en lien avec le contrôle. Le/La vérificateur/rice répond à des demandes d’investigations et de recherches documentaires. Il apporte également son expertise, ses contributions et conseils.

Ref : article R. 112-25 du Code des juridictions financières.

ACTIVITES PRINCIPALES

Dans le cadre de l’équipe de contrôle, le/la vérificateur/trice est amené-e à participer aux missions suivantes :
– Contrôle juridictionnel des comptes : le/la vérificateur/trice participe, sous la responsabilité du/ de la magistrat-e rapporteur-e, à la rédaction du rapport d’instruction à fin d’examen juridictionnel des comptes. Ce contrôle peut aboutir à la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics. Il/Elle procède à la vérification du respect des règles de la comptabilité publique. Pour ce faire, le/la vérificateur/trice examine les opérations comptables et les pièces justificatives produites à l’appui par les comptables publics auprès des chambres régionales/ territoriales des comptes ou de la Cour des comptes ;
– Examen de la gestion des structures contrôlées : le/la vérificateur/trice participe, sous la responsabilité du/ de la magistrat-e rapporteur-e, à l’examen de la gestion des collectivités, établissements publics locaux ou nationaux ainsi que des organismes de statuts juridiques divers relevant de la compétence de la Cour ou des chambres régionales/territoriales des comptes. L’examen porte sur la régularité des actes de gestion, sur l’économie des moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante ou par l’organe délibérant. Les investigations se font sur pièces et sur place. Le/La vérificateur/trice participe au travail d’instruction ainsi qu’à la rédaction des rapports aux différents stades de la procédure. Il/Elle assiste aux délibérés sans voix délibérative ;
– Contrôle budgétaire : le/la vérificateur/trice affecté-e auprès d’une chambre régionale/ territoriale des comptes peut concourir au contrôle des actes budgétaires et de l’exécution des budgets des collectivités territoriales et de leurs établissements publics sous l’autorité du/de la magistrat-e rapporteur-e. Par l’étude des documents budgétaires dont le représentant de l’Etat a saisi la chambre, il/elle peut participer à l’élaboration de propositions d’avis ou de décisions de la chambre. – Programmation des travaux et appui métier : le/la vérificateur/trice participe à des tâches d’organisation et de programmation des travaux (notamment, participation aux comités internes).

DOMAINES D’EXPERTISE

En fonction du profil du poste à pourvoir, une expertise spécifique peut être recherchée dans les domaines suivants (au choix ou cumulatifs) :

Comptabilité/Budget : mécanismes budgétaires et comptables d’une structure contrôlée (éventuellement utilisant la comptabilité privée) ; analyse financière rétrospective
(formation de l’autofinancement, financement de l’investissement, évaluation de la qualité de la dette …) et prospective.

Achat public : procédures de passation et d’exécution des marchés publics, des délégations de services publics et des contrats de partenariats public-privé ; analyse juridique et économique de l’ensemble de ces contrats.

Ressources humaines : stratégie RH ; temps de travail ; analyse des principaux facteurs d’évolution de la masse salariale (mesures statutaires, politique indemnitaire).
PRINCIPAUX CHAMPS DE CONTROLE

Champs : Ministères / établissements publics (universités, hôpitaux,…) / entreprises publiques/collectivités territoriales / organismes publics subventionnés.

Organisation du travail (cf. les fiches « modes d’organisation ») :

En binôme : organisation selon laquelle un-e vérificateur/trice travaille avec un-e magistrat-e en binôme.
Chaque binôme se voit confier un certain nombre de comptes à contrôler dans l’année, dans le cadre de la programmation établie par la chambre. Dans la plupart des cas, les binômes ont vocation à intervenir tant sur le plan de l’examen de la gestion que du contrôle juridictionnel.
Le/La magistrat-e assure la direction et assume la responsabilité des travaux. Il porte ainsi la responsabilité des différents actes du contrôle et répartit les tâches confiées au/à la vérificateur/trice. Conformément aux directives du/de la magistrat-e, le/la vérificateur/trice participe à la préparation du contrôle, à l’instruction sur pièces et sur place, à la préparation des rapports d’instruction et des rapports d’observations et peut assister au délibérés relatifs aux contrôles auxquels il a participé.

En équipe : dans ce mode d’organisation du travail, le/la vérificateur/trice intègre une équipe composée d’un ou plusieurs rapporteurs et vérificateurs qui, sous l’autorité ou la coordination d’un magistrat chef d’équipe, se répartissent les différents thèmes du contrôle des comptes et de la gestion en fonction de l’importance de l’organisme examiné ou de la politique publique étudiée. Le critère qui prédomine dans la constitution de l’équipe est le(s) domaine(s) de compétence de chaque membre de l’équipe, de manière à réunir les compétences les plus adaptées à l’objet contrôlé.

En autonomie : organisation selon laquelle un-e vérificateur/trice expérimenté-e et volontaire, se voit confier, dans le respect des dispositions du code des juridictions financières, des travaux d’instruction avec une intervention réduite du/ de la magistrat-e qui demeure toutefois responsable du contrôle.
L’autonomie accordée au/à la vérificateur/trice réside pour l’essentiel dans l’organisation de son travail d’instruction, l’élaboration des questionnaires, les visites sur place et l’étendue des investigations à effectuer dans chaque thématique identifiée. Enfin, le/la vérificateur/trice présente tout ou partie du rapport qu’il/elle aura cosigné au cours du délibéré sur demande du/de la magistrat-e et avec l’accord du délibéré.

Déplacements : déplacements à prévoir dans le cadre de contrôles sur place sur la journée ou sur plusieurs jours.

PERSPECTIVES D’EVOLUTION PROFESSIONNELLE

En fonction de son niveau de séniorité, le/la vérificateur/trice pourra :

A court-terme, s’engager dans des activités transversales telles que :

o une activité de mentorat : Sur la base du volontariat, le/la vérificateur/trice qui s’engage dans une activité de mentorat (*) devient tuteur/trice d’un-e nouvel-le arrivant-e au sein de l’équipe de contrôle. Chargé-e de faciliter l’insertion de ce/cette nouveau/velle vérificateur/rice pendant ses 12 à 18 premiers mois de fonctions, le/la tuteur/rice s’assure que l’apprentissage et la montée en compétences du/ de la « mentoré-e » n’est pas entravée par des difficultés d’intégration ou de compréhension.

(*) Instruction n°655 du Premier président relative à « La formation dans les juridictions financières » (5 décembre 2011).

o la participation à la programmation des contrôles : Le/La vérificateur/trice chargé-e de programmation participe à la définition des thèmes de contrôle. Il/Elle prépare le travail du comité de programme dont il est le secrétaire permanent et, après validation par ce comité, détermine les organismes du portefeuille de la chambre dont le contrôle correspond aux thèmes et sujets d’enquête choisis.

o des groupes de travail « métiers » concernant les outils et méthodes de contrôle, tant au niveau national qu’au sein des chambres.

A moyen-terme :

– évoluer vers un autre poste de vérificateur-trice au sein des juridictions financières (mobilité fonctionnelle) :
o autre chambre de la Cour/Ministère public/Parquet général/autre CRTC
o CAM (pôle formation/méthodes) ;

– évoluer vers un poste de vérificateur-trice plus expérimenté ;
– évoluer vers des postes de greffiers/SG de CRTC ;
– évoluer vers d’autres postes de vérificateurs-trices identifiés dans le RIME ; – préparer des concours et accéder au tour extérieur (magistrat de CRTC).

 

B- FICHES RELATIVES AUX DIFFERENTS MODE D’ORGANISATION DU TRAVAIL DES VERIFICATEURS-TRICES DES JURIDICTIONS FINANCIERES

 

Organisation du travail des vérificateurs-trices des juridictions financières :

EN BINOME MAGISTRAT–E/VERIFICATEUR–TRICE

 

I- Les grands principes du mode d’organisation

Le binôme correspond à une organisation des personnels de contrôle comprenant chacune un-e magistrat-e et un-e vérificateur/trice.

Chaque binôme se voit confier un certain nombre de comptes à contrôler dans l’année, dans le cadre de la programmation établie par la chambre. Dans la plupart des cas, à l’exception des chambres ayant adopté une répartition différente des missions entre les sections, les binômes ont vocation à intervenir tant sur le plan de l’examen de la gestion que du contrôle juridictionnel. Le/La magistrat-e peut aussi associer le/la vérificateur/trice de son binôme aux travaux relatifs au contrôles budgétaires qui lui sont affectés en cours d’année.

Le/La magistrat-e assure la direction et assume la responsabilité des travaux. Il porte ainsi la responsabilité des différents actes du contrôle (lettre d’ouverture de contrôle, entretien de début et de fin de contrôle, dépôt du rapport, etc.) et répartit les tâches au sein du binôme. Conformément aux directives du/de la magistrat-e, le/la vérificateur/trice participe à la préparation du contrôle, à l’instruction sur pièces et sur place, à la préparation des rapports d’instruction (RIOP) et des rapports d’observations (ROP et ROD) et peut assister aux délibérés relatifs aux contrôles auxquels il/elle a participé.

II- La pratique au sein des juridictions financières

Il s’agit aujourd’hui du mode d’organisation le plus fréquent au sein des chambres régionales et territoriales des comptes. Ce mode d’organisation est en revanche plus rare à la Cour des comptes.

III- Les intérêts de la formule

Pour l’activité de contrôle : 

La constitution d’un binôme stable permet d’optimiser la complémentarité entre ses deux membres sur un temps relativement long. Cela permet également de modifier, sans contrainte sur le reste de la chambre, la planification initialement prévue pour le déroulement des différents contrôles : le temps d’instruction peut notamment aisément être adapté d’un contrôle à l’autre au sein du programme d’un même binôme, sans impacter les travaux des autres équipes au sein d’une même section. 

En terme de parcours pour le/la vérificateur/trice :

Ce dispositif permet au/à la vérificateur/trice, de développer progressivement et de consolider durablement des compétences complémentaires à celle du/de la magistrat-e. Il lui assure également de n’avoir qu’un seul donneur d’ordre et favorise une relation étroite et constante avec ce/cette dernier/nière. 

IV- Les conditions de réussite

L’organisation en binôme suppose une relation de confiance réciproque entre ses deux membres. La dimension relationnelle est ici particulièrement forte et l’efficacité du binôme en dépend très largement. Le succès de la collaboration repose sur une vision partagée de la planification et de l’organisation retenue par le/la magistrat-e. Les qualités humaines, en particulier d’écoute et de dialogue, sont donc ici essentielles pour les deux membres de l’équipe. 

 
Organisation du travail des vérificateurs des juridictions financières :

EN EQUIPE

I. Les grands principes du mode d’organisation

L’organisation du travail en équipe permet essentiellement à un ou plusieurs rapporteurs et vérificateurs de se répartir les différents thèmes du contrôle des comptes et de la gestion en fonction de l’importance de l’organisme examiné ou de la politique publique étudiée.

Le critère qui prédomine dans la constitution de l’équipe est le(s) domaine(s) de compétence de chaque membre de l’équipe, de manière à réunir les compétences les plus adaptées .

ll s’agit d’une organisation distincte mais complémentaire du travail en autonomie, ou en binôme, pouvant prendre plusieurs formes :

– une équipe de contrôle créée de manière spécifique pour un contrôle donné, les membres de l’équipe étant choisis nonobstant leurs autres activités et contrôles ;

– une équipe dédiée pour certains travaux, qu’il s’agisse du contrôle des comptes et de la gestion (diffusion d’une méthodologie commune à la conduite du contrôle par exemple), ou du jugement des comptes (cellule de contrôle juridictionnel) ;

– une équipe constituée dans le cadre d’une formation inter-chambres ou inter-juridictions
(FIC/FIJ) et chargée, par exemple, de la réalisation d’un rapport public thématique.

II. La pratique au sein des juridictions financières

L’organisation du travail en équipe est relativement répandue au sein des chambres de la Cour des comptes eu égard à l’importance des activités transverses et/ou communes entre les chambres. Cette organisation est également adaptée à la nature des fonctions exercées par les vérificateurs, ces derniers n’étant pas affectés à une section ou un secteur en particulier, mais intervenant, dans la plupart des chambres, sur pièces et sur place, avec et sous l’autorité des magistrats et rapporteurs sur tel ou tel aspect d’un contrôle.

Elle se développe au sein des chambres régionales et territoriales des comptes, soit sur des thématiques particulières de contrôle, soit dans le cadre de FIJ, soit en raison de l’extension du périmètre d’intervention des juridictions (établissements sociaux et médico-sociaux et établissements de santé privés par exemple).

III. Les intérêts de la formule

Pour l’activité de contrôle :

Cette organisation permet d’affecter à un contrôle les « équipiers » disposant des compétences techniques les plus utiles au contrôle en question. Il s’agit donc d’un moyen de renforcement de la qualité technique des rapports, notamment sur des objets particuliers, soit en spécificité, soit en taille.

Le travail en équipe contribue également à la transversalité et à la diffusion d’informations et de bonnes pratiques. Il permet de partager les points de contrôle entre les différents membres de l’équipe (en fonction des domaines de compétence de chacun) et d’optimiser ainsi la durée du contrôle (respect des délais).

Le fait de reconduire la même équipe pour assurer le contrôle d’organismes de même nature, permet de capitaliser sur les contrôles déjà réalisés et d’améliorer la productivité, notamment par une identification plus rapide des points sensibles et une méthodologie éprouvée.

L’organisation en équipe des travaux de contrôle inclut une dynamique collective nouvelle permettant aux chambres d’adapter leur mode de fonctionnement, de trouver des marges de manœuvre éventuelles et des méthodologies innovantes sur des contrôles particuliers ou à fort enjeu.

Pour le/la vérificateur/trice :

Le/La vérificateur/trice qui participe à une équipe de contrôle dispose d’une vision transversale de toutes les phases du contrôle et développe ainsi ses compétences et peut en acquérir de nouvelles, qui pourront lui être utiles pour les autres versants de son métier (travail en autonomie sur une thématique particulière, expertise juridique et jurisprudentielle, participation à la rédaction de rapports).

L’organisation en équipe permet au/à la vérificateur/trice de valoriser son expertise et ses compétences dans un domaine donné. Par la maitrise de son domaine d’exercice et la transmission de son savoir à ses collègues, il est identifié comme un référent/expert d’une thématique.

IV. Les conditions de réussite

Cette organisation doit être précisément prévue et identifiée au stade de la programmation.
Elle suppose un bon déroulé du contrôle et une organisation du temps durant lequel les membres de l’équipe sont concentrés sur ce contrôle, de manière à assurer de bonnes conditions de disponibilité pour la réalisation des opérations de contrôle (notamment sur place), et pour l’échange et le partage des informations entre les membres de l’équipe. S’il ne s’agit pas d’une équipe permanente (cas d’une équipe constituée pour un contrôle donné), la « volatilité des membres » nécessite un important travail de management, de planification des échéances et de gestion des priorités, dès lors que les « équipiers » sont mobilisés par d’autres contrôles.
Dans ce contexte, le rôle du « chef d’équipe » concerné est essentiel, car il peut être nécessaire de ré-arbitrer à plusieurs reprises les priorités données aux personnels de contrôle au long de l’année et en fonction des découvertes faites lors du contrôle (et notamment en cas d’objet complexe).
La non-homogénéité de l’équipe de contrôle peut en outre conduire à un glissement des délais de réalisation du contrôle, par indisponibilité des personnels en charge de tel ou tel aspect.

Cette organisation constitue, enfin, un recours intéressant pour répondre aux nouvelles thématiques de contrôle et aux évolutions de périmètre et réclame la maîtrise par tous des outils informatiques collaboratifs (de type sharepoint).

V. Les tendances d’évolution

L’organisation du travail en équipe se généralise dans le cadre des formations interchambres/inter-juridictions.

Elle pourrait également se développer au sein des chambres de la Cour ou des chambres régionales et territoriales, sans pour autant devenir une norme mais lorsqu’il est décidé de contrôler plusieurs organismes de même nature ou pour mener à bien des enquêtes thématiques ou pour mettre en commun les qualifications individuelles au service du contrôle.

Organisation du travail des vérificateurs-trices des juridictions financières :

EN AUTONOMIE

I- Les grands principes du mode d’organisation

Le travail en autonomie s’inscrit dans une démarche qui consiste à confier à des vérificateurs expérimentés des travaux d’instruction d’un contrôle des comptes et de la gestion avec une intervention réduite du/de la magistrat-e qui demeure responsable du contrôle. L’instruction consiste à contrôler les points de contrôles traditionnels : fiabilité comptable, situation financière, gestion des ressources humaines et commande publique.

L’autonomie accordée au/à la vérificateur/trice réside pour l’essentiel dans l’organisation de son travail d’instruction, l’élaboration des questionnaires, les visites sur place et l’étendue des approfondissements à effectuer dans chaque thématique identifiée. Le/La vérificateur/trice peut, en fonction des investigations qu’il/elle aura menées, proposer des thèmes de contrôles particuliers.

Le/La vérificateur/trice présente tout ou partie du rapport qu’il aura cosigné au délibéré sur demande du/de la magistrat-e et avec l’accord du délibéré.

Le/La vérificateur/trice doit être volontaire pour ce type de tâche et en accepter les modalités de mise en œuvre.
Le travail en autonomie se réalise dans le respect des dispositions du code des juridictions financières, sous la responsabilité, surveillance et implication pleine et entière du/de la magistrat-e. Il suppose en premier lieu son accord. Le/La magistrat-e, qui interviendra à toutes les étapes de la procédure (lettre d’ouverture, entretien préalable, dépôt du rapport, délibéré), est également susceptible d’intervenir à tout moment de l’instruction si cela s’avère nécessaire.

Les magistrats et les vérificateurs cosignent le rapport d’instruction.

II- La pratique au sein des juridictions financières

Il s’agit d’une démarche expérimentale à ce stade laissée à l’initiative de chaque chambre et selon les modalités (fréquence, nombre de vérificateurs concernés, types d’organismes …) qu’elles auront déterminées. A noter toutefois que certaines chambres ont généralisé cette organisation du travail pour la première phase du contrôle des comptes (examen juridictionnel).

III- Les intérêts de la formule

Pour l’activité de contrôle :

Le mode d’organisation du travail en autonomie doit permettre d’effectuer le contrôle des comptes et de la gestion de petits organismes sur un rythme plus régulier.

En terme de parcours pour le/la vérificateur/trice :

Ce dispositif doit permettre de reconnaître et de valoriser les vérificateurs, par une mise en adéquation entre les compétences détenues par certains vérificateurs aujourd’hui recrutés avec un certain niveau d’expérience/séniorité (exemple : attaché-e principal-e), et les tâches qui leur sont confiées.

Les juridictions financières peuvent ainsi offrir des perspectives de déroulement de carrière comparables à celles dont bénéficient les attachés principaux en administration centrale.

Ce mode d’organisation peut présenter un intérêt tout particulier dans les différentes perspectives de promotion proposées aux vérificateurs au sein des juridictions financières (accès au GRAF, tour extérieur par exemple).

IV- Les conditions de réussite

La démarche d’organisation du travail en autonomie doit être partagée au sein de la chambre et doit s’inscrire dans la programmation annuelle.

Les travaux réalisés en « autonomie » doivent respecter le cadre défini par le code des juridictions financières.

Compte tenu de son caractère expérimental, cette démarche doit faire l’objet d’une évaluation constante et s’enrichir des enseignements qui en résultent. Un bilan régulier sera d’ailleurs fait à l’échelle des juridictions financières.
Les vérificateurs impliqués dans cette démarche devront bénéficier de temps de formations spécifiques et de réunions d’échange d’expériences.

Le/La magistrat-e responsable se doit d’assurer un suivi réel et constant, d’être « à l’écoute » du/de la vérificateur/trice pour le/la guider, orienter, réorienter le contrôle si besoin, et intervenir auprès de l’organisme contrôlé en cas de difficultés, si cela s’avère nécessaire.
Il importe que les vérificateurs ne se spécialisent pas uniquement sur des contrôles en autonomie, mais qu’ils continuent à participer à d’autres types d’activités de contrôle.

V- Les tendances d’évolution

La grande majorité des expériences concerne aujourd’hui le contrôle des comptes et de la gestion de petites communes. Dans le cadre d‘une démarche expérimentale, le développement du contrôle en autonomie pourrait s’envisager sur des axes de contrôle thématiques ou au sein d’un contrôle organique en comprenant plusieurs.

Enfin, concernant les organismes contrôlés, des établissements publics locaux, des petits établissements publics de santé, ou des établissements et services sociaux et médicaux-sociaux pourraient se prêter également à ce type de démarche.

Annexes:

Lettre de mission

2 AVR.16
Le Premier président
Monsieur le secrétaire général adjoint,

Conformément aux préconisations du rapport de juin 2014, consacré aux fonctions d’assistant de vérification de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes, je souhaite aujourd’hui que soit engagée la réflexion sur l’élaboration d’un référentiel des métiers des vérificateurs. Ces travaux correspondent à la mise en œuvre concrète de deux des dix-sept propositions figurant dans le rapport précité.
En effet, l’exercice des fonctions de vérificateur présente des disparités parfois importantes qui se manifestent actuellement par la diversité des structures d’organisation du travail, mais également des responsabilités qui peuvent leur être confiées. Il en résulte que le positionnement des vérificateurs ne facilite pas toujours l’appréhension claire des fonctions au sein de l’institution, ni la complète valorisation, à l’extérieur, de la spécificité du métier de vérificateur.
Dans ce cadre, je souhaite vous confier la direction d’un groupe de travail formé de quinze membres, dont la composition est annexée, qui disposent d’une connaissance approfondie de la situation actuelle des vérificateurs.
Ensemble, vous vous attacherez à recenser les différentes activités exercées par les vérificateurs, les compétences attendues de leur part, les modes d’organisation du travail existants, et, enfin, les sujétions particulières qui s’attacheraient à l’exercice de leurs fonctions. Vous réfléchirez également aux éventuelles évolutions souhaitables de ce métier quant au rôle et à la place réservés aux vérificateurs expérimentés, notamment dans la conduite des contrôles et la rédaction des rapports, ainsi que dans les fonctions de mentorat ou de formation des autres vérificateurs.

Sur la base de vos réflexions, et en vous référant au répertoire interministériel des métiers de l’Etat (RIME), en cours d’actualisation, vous définirez dans un deuxième temps des fiches de postes-types représentatives de la pluralité des « profils » de vérificateurs recherchés. Il s’agira de mettre en avant les compétences et le niveau de responsabilité attendus, afin de favoriser l’attractivité des métiers du contrôle et de mieux les valoriser dans une logique de parcours professionnel des personnels concernés.

Le résultat de vos travaux devra me parvenir à la fin de l’année 2016
Je vous prie de croire, Monsieur le secrétaire général adjoint, à l’assurance de ma considération la meilleure.

Liste des participants au groupe de travail:

Président

• M. Xavier LEFORT, secrétaire général adjoint

Membres de droit :

• M. Grégory BROUSSEAUD, directeur des ressources humaines
• M. Franck DAURENJOU, directeur du pôle formation du centre d’appui métier (CAM)
• Mme Clotilde PÉZERAT-SANTONI, chargée de mission auprès du secrétariat général

Membres « métier » :
Pour les magistrats de la Cour
• M. Jean-Yves BERTUCCI, président de la mission permanente d’inspection des CRTC • Mme Monique SALIOU, présidente de section à la 1ère chambre

Pour les conseillers de chambre régionale des comptes
• M. Bertrand BEAUVICHE, vice-président de la CRC Grand Est
• M. Olivier VILLEMAGNE, magistrat à la CRC de Provence, Alpes, Côte d’Azur (jusqu’au 30/11/16)
• M. Julien OGER, magistrat à la CRC Bourgogne, Franche-Comté

2 vérificateurs de la Cour :
• M. Samuel ROBERT, vérificateur à la 7e chambre
• Mme Berthe GERBIER, vérificatrice à la 4e chambre

2 vérificateurs des CRC :
• Mme Aurélie DUCA, vérificatrice de la CRC Auvergne, Rhône-Alpes
• M. Pascal RANTY, vérificateur de la CRC Bourgogne-Franche-Comté

Membres « experts »:
• Mme Florence PLOYART, adjointe du directeur des ressources humaines
• Mme Sylvie LACHTER, adjointe de direction des ressources humaines
• Mme Pascale MAGNASCHI, chef du département « recrutement, mobilité »
• Mme Stéphanie NEU, gestionnaire RH au sein du département « recrutement, mobilité ».

Pour en savoir davantage:

Rapport GT VJF 2016-2017