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Le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » regroupe les moyens alloués à la Cour des comptes et aux chambres régionales et territoriales des comptes, ainsi qu’aux institutions associées à la Cour des comptes : la Cour de discipline budgétaire et financière, le Conseil des prélèvements obligatoires, le Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics et la Commission permanente de contrôle des sociétés de perception et de répartition des droits.

Depuis plusieurs années, le périmètre des missions des juridictions financières n’a cessé de s’élargir : certification des comptes de l’État et des régimes généraux de sécurité sociale, mise en œuvre de la réforme budgétaire et comptable, développement des contrôles communs entre la Cour et les chambres régionales des comptes, développement des missions de conseil et d’appui au Gouvernement et au Parlement, et contrôle élargi des organismes faisant appel à la générosité publique.

La réalisation de ces nouvelles missions se fait aux dépends des missions originelles des chambres régionales et territoriales des comptes. Il est ainsi constaté, ce qu’il convient de déplorer, une forte baisse du nombre de rapports d’observations définitives « 2 » entre l’exercice 2013 (664) et l’exercice 2015 (596), alors même qu’une pratique de découpe de rapports organiques en volets thématiques s’accentue, de façon à décompter deux ou trois rapports là où les pratiques antérieures n’en dénombrait qu’un seul. Cette baisse de la production nette des chambres régionales et territoriales des comptes n’est pas due à un affaiblissement du rythme de travail des magistrats de CRTC, bien au contraire, mais  à la réalisation de plus en plus fréquente de contrôles ou d’activités pour la Cour.

En 2017, la Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes se préparent à un nouvel élargissement de leurs compétences :
– d’une part, la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) prévoit que la Cour des comptes, en liaison avec les chambres régionales et territoriales des comptes, conduit une expérimentation « de dispositifs destinés à assurer la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements. […] Cette expérimentation est ouverte, trois ans après la promulgation de la présente loi, pour une durée de cinq ans. […] L’expérimentation fait l’objet d’un bilan intermédiaire au terme des trois ans […], puis d’un bilan définitif au terme de huit ans à compter de la promulgation de la présente loi ».
– d’autre part, la loi n° 2016-41 de modernisation de notre système de santé a confié aux juridictions financières une nouvelle compétence de contrôle facultative relative à la gestion des établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS) et des établissements de santé privés. C’est désormais 47 milliards d’euros qui sont ainsi ouverts au contrôle de la Cour et des chambres régionales.

Dans ce contexte, le budget 2017 du programme 164  ne prévoit pas les moyens supplémentaires nécessaires à la réalisation de ces nouvelles activités. Dès lors, les juridictions financières ne disposeront pas des ressources humaines, matérielles et financières nécessaires et raisonnables à l’exercice de ses moyens de contrôle, comme l’impose pourtant au pouvoir exécutif la résolution A/66/209 de l’Assemblée générale de l’ONU. Elles arrivent ainsi à la limite de leurs capacités à conduire les missions qui leur sont confiées. La Cour et les chambres régionales, prises ensemble, ne comptent que 639 magistrats, son homologue allemand en compte 1 250 alors que ses missions sont moins étendues.

Notre organisation syndicale approuve l’extension de nos compétences en ce qu’elle constitue une reconnaissance avérée de notre professionnalisme. Pour autant, cette extension ne doit pas conduire les juridictions financières à être moins présentes sur le territoire. Si le nombre de rapports d’observations définitives « 2 » est rapporté au nombre de comptes de chaque ressort, il est constaté  que moins de 20 % des collectivités territoriales et des établissements publics locaux  sont contrôlés tous les cinq ans, ce qui est manifestement insuffisant.

Pour en savoir davantage:

PLF 2017 – Programme 164

Le 27 septembre 2016, le Conseil d’Etat (CE) a rendu publique son étude annuelle, consacrée à la simplification et à la qualité du droit. Observateur privilégié de la qualité de la norme par sa double fonction de juge et de conseil du Gouvernement, le CE traite ce thème pour la troisième fois, après ses études de 1991 et 2006. Dressant un bilan de la mise en œuvre des préconisations qu’il avait précédemment formulées, en analysant plus particulièrement les conséquences de la réforme constitutionnelle de 2008, le CE relève que le constat établi il y a 25 ans de dégradation de la qualité du droit persiste et que les mesures prises ces dernières années, comme la mise en place des études d’impact, n’ont pas permis d’enrayer la complexification croissante de la norme. Selon le CE, cette inflation normative a pour origines le renforcement de diverses exigences au niveau constitutionnel et conventionnel, les attentes sociétales nécessitant l’élaboration de nombreux textes et, les facteurs politiques et médiatiques.

La Haute Assemblée propose un changement de culture normative en fixant trois objectifs majeurs : la responsabilisation des décideurs publics, la maîtrise de l’emballement de la production normative et la facilitation de l’application de la norme. Ces objectifs sont décomposés en 27 propositions, accompagnées de 6 engagements pris par le CE lui-même, tel que celui de se montrer plus exigeant en ce qui concerne les études d’impact et la complexité des textes soumis à son avis.

Notre organisation syndicale regrette à cet égard que cette attitude n’ait pas prévalu lors de l’examen du projet de loi relatif à la réforme territoriale dont l’étude d’impact n’abordait ni la situation des agents publics des collectivités territoriales directement concernés (département, régions) ni celle des agents de l’Etat, concernés indirectement mais effectivement.

Le CE suggère également que les décideurs publics se dotent de véritables instruments de mesure de la norme, de ses effets et de sa perception ; il propose de professionnaliser les acteurs de la simplification et de la qualité du droit en structurant un réseau reposant sur les secrétariats généraux des ministères et les services du Premier ministre ; il recommande de faire certifier ces dernières par un collège de personnalités indépendantes et de les confronter aux publics visés par la norme afin de garantir la qualité des études d’impact de l’administration. Le CE appelle également les services à programmer plus efficacement leur activité normative et à être plus exigeants à l’égard des textes de simplification en recourant aux ordonnances ou en s’appuyant sur la codification. Pour rendre la norme plus compréhensible et simplifier sa mise en œuvre, il suggère d’étendre le champ des dispositifs de simplification des démarches de l’usager, notamment ceux des guichets uniques et du dispositif « dites-le-nous une fois ». Enfin, il propose de renforcer la contribution du juge administratif à la simplification et à la qualité du droit en élargissant et en encourageant la procédure de l’avis contentieux.

Yannick L’Horty,  Professeur à l’Université Paris‐Est Marne‐La‐Vallée, a remis en juin dernier à Manuel Valls son rapport sur les discriminations dans l’accès à l’emploi public. Il estime que le risque de discrimination à l’embauche est plus élevé dans les collectivités territoriales et les hôpitaux que dans les administrations de l’Etat.

Le rôle de référence joué par le recrutement par concours dans la fonction publique laisse à penser que l’accès à l’emploi public dans son ensemble ne serait pas ou peu exposé au risque de discrimination. Yannick L’Horty estime que c’est une erreur pour deux raisons.

La première est purement mécanique et tient à la faible place des concours dans l’ensemble des opérations de recrutement des trois versants de la fonction publique. Même si les flux d’entrée ont beaucoup diminué depuis le milieu des années quatre‐vingt‐dix, la fonction publique effectue encore chaque année près de 500 000 recrutements, pour tous types de contrats et pour toutes durées confondues. Dans cet ensemble, le recrutement de titulaires représente moins d’une entrée sur quatre. Comme le recrutement par concours ne représente que les deux tiers des recrutements des titulaires, du fait du développement des nouvelles voies d’accès sans concours, on peut dire que le recrutement par concours ne couvre aujourd’hui qu’un sixième de l’ensemble des recrutements publics.

La deuxième raison est liée à la nature même du risque discriminatoire.  On se représente à tort le profil type du discriminateur comme celui d’une personne isolée ouvertement raciste ou sexiste qui œuvrerait de façon consciente pour favoriser la sélection de certains candidats au détriment d’autres. Bien au contraire, un grand nombre de travaux scientifiques sur les ressorts des comportements discriminatoires indiquent que les discriminateurs sont avant tout victimes de leurs stéréotypes, c’est‐à‐dire de raccourcis cognitifs associant les caractéristiques des candidats à des aptitudes. Ces stéréotypes sont plus ou moins précis, ils sont positifs ou négatifs, ils ne sont ni toujours vrais, ni toujours faux, et surtout, ils opèrent à l’insu du discriminateur. Les stéréotypes accélèrent la prise de décision mais ils introduisent des erreurs de jugement.

Pour ces deux raisons, le droit commun des concours n’est pas un rempart efficace pour se protéger du risque de discrimination. L’anonymat des candidats, le caractère unique, impartial et indépendant du jury, l’égalité formelle des candidats face aux épreuves, bref, toutes les dispositions générales sur l’organisation des concours constituent autant de précautions à la fois nécessaires et insuffisantes. Les discriminations sont favorisées par la sélectivité du recrutement, elles sont liées à la définition des postes à pourvoir, à la durée des contrats, mais aussi aux caractéristiques majoritaires parmi les collègues de travail, à celles des candidats et du jury. Tout ce qui peut influencer la prise de décision par le jury est un canal potentiel pour le risque de discrimination entre les candidats. L’organisation du concours, son caractère plus ou moins concentré dans l’espace, les conditions d’éligibilité ou encore, la nature des épreuves, sont autant de leviers pour élargir l’action publique en faveur de l’égalité.

Fortes de ces constats, de très nombreuses administrations ont ajouté au droit commun du recrutement par concours, un vaste ensemble d’actions nouvelles pour l’égalité. Encouragées par un portage politique au plus haut niveau, de nombreux acteurs publics ont engagé leurs institutions dans cette voie, au travers de la signature de chartes et de l’obtention de labels certifiant un déroulement standardisé des procédures d’embauche. Les entités publiques ont mieux diffusé l’information sur les opportunités d’emploi et travaillé sur la définition de fiches de postes moins sélectives. Elles ont modifié les règles de constitution des jurys tout en conduisant des actions plus ou moins systématiques auprès des jurys pour les sensibiliser aux effets des stéréotypes. Elles ont professionnalisé les acteurs et le processus du recrutement, tout en changeant le contenu des épreuves de nombreux concours. Elles ont développé les voies d’accès aménagées, les emplois PACTE, l’apprentissage, les classes préparatoires intégrées, parmi d’autres actions.

Ces actions sont d’une grande diversité et elles sont déployées avec des contenus et des intensités variables selon les administrations. En outre elles ne sont pas ou peu évaluées.

L’objet du rapport de Yannick L’Horty est de prendre une mesure  objective du risque discriminatoire dans l’accès à l’emploi public tout en contribuant à l’évaluation de ces nouvelles actions pour l’égalité. Le champ d’observation est étroit puisqu’il se limite à l’accès à l’emploi public et il est très large en même temps parce qu’il couvre différents critères de discriminations, selon le sexe, l’origine, le lieu de résidence, la situation familiale, et qu’il englobe toutes les voies de recrutement (concours, recrutements sans concours, voie contractuelle) dans les trois versants de la fonction publique.

Il est particulièrement difficile d’analyser les discriminations dans l’accès à l’emploi, qui se font à l’insu des discriminateurs et sans que les discriminés en aient nécessairement conscience, puisqu’ils n’observent qu’une toute petite partie du processus du recrutement. Pour mesurer le phénomène, on ne peut donc ni s’appuyer sur le ressenti des acteurs du recrutement, ni sur celui des candidats, ni sur des entretiens, ni sur des statistiques de plaintes, ni sur des enquêtes. Il faut mettre en œuvre des stratégies ad hoc permettant de révéler le fait discriminatoire.

Pour mener à bien cette mission, Yannick L’Horty a bénéficié de la participation et de l’accompagnement d’un comité de suivi composé de recruteurs publics, auquel ont été associés des chercheurs de toutes disciplines, spécialistes du recrutement, des discriminations, ou de l’emploi public. Nous avons réalisé une vingtaine d’auditions d’une durée de deux heures environ, avec plus de soixante représentants des ressources humaines de toutes les entités de la fonction publique d’Etat et de quelques entités de la fonction publique hospitalière et territoriale. Ces entretiens nous ont permis de saisir à la fois la réalité et la diversité du déploiement des nouvelles actions pour l’égalité.

Yannick L’Horty s’est appuyé sur la combinaison de deux types de méthode qui n’avaient encore jamais été appliquées en France : l’exploitation systématique de bases de données de concours externes de la fonction publique d’Etat, d’une part, et la réalisation de tests de discrimination dans le domaine de l’accès à l’emploi public et dans celui de l’accès à l’information sur les opportunités d’emploi public, d’autre part.

Il  a constitué un large panel statistique de concours externes de la fonction publique d’Etat et a travaillé sur les bases individuelles de gestion des candidatures, anonymes et exhaustives. Ce panel couvre plus de 400 000 candidats dans 90 concours externes relevant de cinq ministères (affaires étrangères, intérieur, travail, éducation nationale et recherche), suivis pendant 4 à 8 ans jusqu’en 2015. L’exploitation systématique de ces données révèle des inégalités fortes dans les chances de succès des candidats : les femmes, les personnes nées hors de France métropolitaine ou encore, celles qui résident dans une ville avec une forte emprise de ZUS, ont moins de chance de réussir les écrits puis les oraux de nombreux concours, tandis qu’à l’inverse les chances de succès sont plus élevées toutes choses égales par ailleurs pour les personnes qui habitent Paris et celles qui vivent en couple. Yannick L’Horty a trouvé aussi de nombreux biais évaluatifs des jurys de concours qui  augmentent ou réduisent les chances de réussite des candidats potentiellement discriminés lorsque toutes leurs caractéristiques individuelles sont révélées, à l’oral, relativement moins à l’écrit. Avec le temps et sous l’effet des actions pour l’égalité effectuées dans les différents ministères, certaines sources d’inégalités des chances de succès se réduisent et des biais évaluatifs s’estompent, mais d’autres persistent ou se renforcent, sans que l’on puisse dessiner un schéma univoque pour l’ensemble.

Les tests de discriminations ont été réalisés entre les mois d’octobre 2015 et d’avril 2016. Tout d’abord, l’effet du sexe et de l’origine du candidat a été testé dans 70 commissariats et 150 établissements hospitaliers, au travers de tests d’accès à l’information sur les métiers de gardien de la paix et d’infirmier. Yannick L’Horty n’a trouvé aucune différence de traitement dans les commissariats mais a trouvé des discriminations dans les hôpitaux publics entre une candidate française et une candidate qui signale une origine maghrébine par son patronyme. Ensuite, Yannick L’Horty  a testé l’effet d’une origine maghrébine et celui du lieu de résidence dans l’accès à l’emploi, en envoyant au total 3258 candidatures en réponse à 1086 offres d’emploi. A nouveau, ces tests n’indiquent pas de différences de traitement dans la fonction publique d’Etat. En revanche, ils indiquent que les candidats d’origine maghrébine sont pénalisés dans la fonction publique hospitalière et dans la fonction publique territoriale et qu’il en va de même pour les candidats qui habitent dans un quartier relevant de la politique de la ville. Ces discriminations sont parfois plus marquées dans le privé que dans le public, elles sont plus fortes pour les emplois qui relèvent de la catégorie C et sont plus marquées pour les emplois contractuels.

L’analyse des données de concours de la fonction publique d’Etat, combinée à des tests ponctuels de discrimination, est selon Yannick L’Horty la seule méthode permettant d’améliorer l’état de nos connaissances sur les discriminations dans l’accès à l’emploi public.  Au terme de cette mission, il n’a formulé qu’une seule recommandation: la mise en place d’un outil de pilotage des politiques d’égalité consistant à pérenniser ce type d’investigation. En unifiant l’ensemble des formulaires dématérialisés d’inscription aux concours de la fonction publique et en coordonnant les systèmes d’information et de gestion des concours des ministères et des écoles du service public, il deviendrait possible de créer un réservoir de données de concours, individuelles, anonymes et exhaustives qui pourrait être utilisé de façon régulière pour le suivi de l’égalité de chaque concours. Ce dispositif de recueil et de traitement des fichiers de gestion de concours serait utilement complété par des tests ponctuels de discrimination et par des outils complémentaires d’évaluation d’impact, ciblés sur quelques politiques d’égalité.

Pour en savoir davantage:

– Rapport de Yannick L’Horty au Premier ministre  sur Les discriminations dans l’accès à l’emploi public, juin 2016.